동 주민센터 폐지하고 주민주도형 주민자치로 가야한다
행정에 중앙정부-광역지방자치단체-기초지방자치단체가 존재하듯이 주민자치에도 계층이 존재한다. 행정은 하향적(top-down)으로 권한과 사무가 위임되고, 통제적 명령과 지휘체계가 형성됨으로써 효율성을 확보하는 것이지만, 자치에서는 상향적(bottom-up)으로 권한과 사무가 위양되고, 참여와 협의를 통해 효율성을 확보하는 제도적 장치다.
일본에는 주민자치의 기초계층과 광역계층이 존재한다. 기초계층에 해당하는 것이 정내회(정회, 자치회)고, 광역계층에 해당하는 것이 주민협의회다. 한국에서 주민자치센터, 혹은 자치회관이라고 하는 시설에 해당하는 것으로써 일본에서는 커뮤니티센터가 있다. 이것은 광역자치계층에 해당하는 주민협의회를 위한 시설이다. 주민협의회는 정내회 등 근린공동체조직의 연합체적인 성격을 가진다.
일본의 자치회는 회비를 세대별로 거둬
일본의 자치회는 지역의 공동 관리를 위한 주민자치조직으로 여전히 정내회, 정회(町會, chokai)의 형태로도 존재한다. 자치회는 지역 거주 세대로 구성되며, 가입과 탈퇴의 자유가 있다. 자치회는 총회, 임원회로 구성되는데, 총회는 정기총회와 임시총회로 구분된다.
임원회는 임원과 전문부회로 구성된다. 임원은 회장, 부회장, 서기, 회계, 회계감사, 전문부장 등으로 구성되고, 전문부회는 총무기획, 방재방범, 환경위생, 교통안전, 문화, 체육, 복지, 조사홍보, 시설관리 등의 부회를 지역특성에 따라서 각각 구성한다. 자치회에는 반이나 조가 있는데, 10~30세대로 구성되고 반장을 둔다.
일본의 자치회는 연합회를 구성해 자치회들 간의 연락과 조정업무를 수행하고, 시·정·촌행정과의 연락업무를 수행한다. 연합회의 설치는 소학교구(한국의 초등학교에 해당)를 범위로 조직된다. 소학교구는 시·정·촌행정의 시설설치단위고, 커뮤니티행정의 활동단위이기도 하다(권영주, 2008).
일본의 자치회는 회비를 세대별로 거둔다. 조장이나 블록장이 징수한다. 회원의 특별한 사정이 있을 경우에는 감면하기도 한다. 일본의 자치회는 기금을 운영하기도 하는데, 운동회 등이 있을 때 기부를 받는다. 시·정·촌행정으로부터 위탁사무를 받을 경우에는 보조금을 받기도 한다. 시·구·정촌에서는 지역진흥비로써 예산을 편성해 보조한다.
주민자치위원회는 주민자치회 상위조직
일본의 주민자치회 활동은 주로 회원 상호간의 교양을 높이고, 복리를 증진하며, 지역생활환경의 정비 및 방재에 노력하는 것이다. 행정과 협력하고, 주민을 위한 마을만들기에 참여하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 회원 상호간의 친목도모, 전문부회활동, 자치회 내·외의 각종단체와의 연락조정, 행정정보의 활용과 연락조정, 소유자산이나 수탁시설의 관리 및 운영, 지역의 장래계획 작성 등을 사업으로 수행한다.
주민자치회 상위조직으로서 주민자치위원회가 있다. 주민자치위원회는 주민자치센터에 설치된다. 일본의 주민자치센터는 1970년대 이후부터 시·정·촌의 지방자치단체를 중심으로 설립됐다. 주민자치센터는 ‘특정 지역 주민이 사회적 행사, 교육, 또는 오락을 위해 만날 수 있는 장소’로 정의된다. 주민자치센터는 회의실, 도서관, 다목적실, 공공행정센터 등으로 구성된 복합시설로 중앙정부의 보조금을 받아서 설치하기도 한다.
일본은 1970년대 후반에 근린지역공동체계획을 수립하게 되는데, 이 과정에서 주민이 주도적으로 참여하는 경우가 많아졌다. 그리고 시·정·촌의 기초지방자치단체에서도 주민자치센터의 행정관리와 운영을 주민자치위원회와 같은 커뮤니티조직에게 맡기게 된 것이다.
일본의 주민자치는 주민주도형
이처럼 일본은 주민자치에서 정회 혹은 자치회와 같은 근린생활공동체로서의 기반이 튼튼하다. 다시 말해 풀뿌리 주민자치의 역사와 전통이 깊고, 이들의 조직기반이나 운영이 튼튼하다. 즉, 정회의 임원들이 10~20여 명이 있고, 이들은 해당 세대들로 부터 회비를 받고 있다. 또 시·정·촌 기초지방자치단체로부터 사무를 위탁받아서 처리하기도 하고, 지정관리자로 지정돼 있는 지방자치법상의 법률적 위상을 가진다
이렇게 주민자치의 풀뿌리로서의 기반위에 근린생활자치체로서 주민협의회가 있다. 주민협의회는 주민자치센터에 그 사무국을 두고 있다. 사무국도 사무국장 1명과 직원 약간 명으로 돼 있다. 재원은 조성금과 기부금으로 운영된다. 위원구성은 일반 공모, 주구 주민이 조직한 단체나 커뮤니티센터 이용서클의 회원이 선출한자 등으로 구성된다.
주민협의회 회원의 임기는 2년으로 재임할 수 있다. 회장은 매년 6월에 있는 총회에서 선출된다. 회장, 부회장, 회계, 감사는 연속해서 3기 6년을 넘어서 재임할 수 없다. 임원에는 회장, 부회장, 회계, 감사, 부회장, 부부회장 등 20명 정도로 구성된다. 조직은 7개의 부회가 있는데 총무부회, 환경부회, 후생부회, 홍보부회, 문화부회, 체육부회, 방재부회 등으로 구성된다. 주민협의회는 총회, 임원회, 부회, 커뮤니티센터운영위원회 등을 조직한다. 사업을 위해 사업실행위원회를 구성하기도 한다.
주목할 것은 일본에는 한국의 동 주민센터나 동장과 같은 조직은 존재하지 않는다. 즉, 일본의 주민자치는 주민주도형으로 이뤄지지만, 주민자치를 위한 시설은 시·정·촌의 기초자치단체가 예산으로 설치해준다. 주민자치센터의 운영에 대한 자치권을 주민에게 부여하는 것이다.
올해는 한국 주민자치 제도설계의 시기
한국에서 일본의 주민자치를 벤치마킹하면서 읍·면·동의 기능을 폐지하지 않고, 존속시키면서 주민자치센터를 설치하고, 그것의 시설운영위원회 정도로만 제도 학습을 하다 보니 일본에서 1970년대 이후의 커뮤니티정책의 일환으로 ‘주민의 자치권과 책임감’을 함양하기 위해 설계된 제도가 한국 땅에 와서 탱자가 돼버린 것이다. 귤을 심되, 그 토양이 돌멩이가 많다보니, 뿌리 내리지 못한 것이다.
2014년은 한국 주민자치의 제도설계의 시기다. 주민자치를 활성화하기 위해서는 동 주민센터(동사무소)를 폐지해야 한다. 본 연구자는 주민자치회 시범실시 컨설팅단 자문위원들 전원(42명)에 대한 조사를 통해 응답자의 18%(22명)에 해당하는 위원들이 동사무소의 기능폐지, 27%에 해당하는 위원들이 동사무소의 사무기능에 대한 지휘감독권한을 주민자치회에 부여할 것을 제시함을 확인했다. 또 주민자치위원회에 실질적인 주민자치를 할 수 있도록 기능을 추가로 부여해야 한다는 의견도 27%에 이르렀다. 현재와 같이 그대로 둔다는 4%에 불과했다.
행정계층은 주민자치 영역에서 손 빼야
따라서 동 주민센터 시설을 읍·면·동의 주민자치센터로 전환하고, 이의 운영을 주민에 의한, 주민을 위한, 주민의 자치를 하도록 해야 한다. 즉 ‘주민주도형의 주민자치’로 가야 한다. 기초자치단체의 행정을 위해 필요하다고 하면, 출장소를 2-3개 정도 설치하면 된다. 특히, 서울특별시나 광역시와 같은 대도시에서는 읍·면·동을 굳이 둘 필요가 없을 것이다.
제도 학습에는 오류가 생길 수 있다. 잘못된 것을 시정하는 것은 용감한 것이다. 알고도 굳이 고집하는 것은 무지다. 문제는 아는 것이다. 주민자치에 대한 심화된 연구가 필요하다. 본고에서 일본의 주민자치회와 주민자치센터를 통해 분석한 것은 주민자치에도 2계층이 존재한다는 것이다. 이것을 인정하고, 근린공동체와 근린커뮤니티자치체를 구분하는 것이 필요하다.
행정계층은 주민자치영역에서 손을 빼야 한다. 협력형과 통합형으로 시범실시를 하는 것은 우매한 정책이다. 굳이 하고자 한다면 통합 읍·면·동을 시·군·구마다 3~7개정도 두되, 주민자치 공간인 현재의 읍·면·동과 근린공동체에는 자치권과 책임감을 부여해야할 것이다. 공동체든 주민자치체든 공공성과 전문성의 확보방안은 제도설계에서 빠뜨리지 말아야 한다.
