한국주민자치중앙회가 각 지역 주민자치 조직을 통해 지난 금요일(17일)부터 제8회 전국동시지방선거에 당선된 시군구 지방자치단체장 각 인수위원회 측에 주민자치 실질화 정책 제안서를 전달하고 있다.
윤석열 정부는 지난 4월 22일 제20대 대통령직 인수위원회를 통해 국정 과제 중 하나로 ‘주민자치위원회 및 주민자치회 개선안’을 발표했는데, 관변화된 주민자치(위원)회를 자율적인 순수 민간 활동으로 전환하고 읍면동 수준에서 풀뿌리자치 모델 도입을 검토하는 것을 골자로 한다.

이에 중앙회는 행정 및 정책적으로 주민자치 현장과 밀접한 관계에 있는 시군구 지방자치단체장 측에 주민자치회, 협의회, 연합회 등 지역별 주민자치 조직을 통해 주민자치 실질화 정책을 제안 중이다. ‘주민자치 실질화 정책 제안 및 실질화 요청’라는 제목의 제안서에서는 한국의 주민자치 상황을 전반적으로 설명하며 ▲주민자치의 원리 ▲주민자치의 성격 ▲주민자치회의 임무 ▲시군구장이 지원해야 할 사항 등의 주문이 담겨져 있다. 

참담한 한국 주민자치의 현실
제안서는 “지방자치는 단체자치와 주민자치의 두 축으로 이루어진다. 그러나 주민자치에 대해서는 성공할 수 있는 제도로 충분히 연구되지 않고 있으며 정책으로도 개발되어 있지 않은 상황”이라고 짚으며 “이로 인해 주민자치(위원)회는 혼란스럽고 주민자치위원은 곤혹스러우며 주민은 주민자치를 모르고 있다”라고 서두를 열었다.

덧붙여 “이러한 현실 타개를 위해 주민자치 제도를 오랜 시간 연구하는 한편 주민자치 현장을 직접 살펴본 경험을 바탕으로 주민자치 실질화를 위한 제도 및 정책과 주민자치 사업을 단체장들에게 제안하는 것”이라며 “정책에 적극 활용해 주민에게는 의미 있는 주민자치가 되고 단체장에게는 성공하는 주민자치가 되기를 충심으로 기원한다”라고 밝혔다.

 

주민자치회, 권리 및 행위능력 갖춘 주민회이자 자치회여야

중앙회는 제안서에서 첫 번째로 주민자치의 원리를 설명했다. 

주민자치회는 ‘주민회’라야 한다고 못 박은 후 “주민자치회는 대내적으로는 ‘주민들이 구성’하는 회이며 대외적으로는 ‘주민을 대표’하는 주민회라야 한다”며 “주민들이 주민자치회를 구성하지 못하면, 그리고 주민자치회가가 주민을 대표하지 못하면 관변단체가 되고 말 것”이라고 경고했다. 

더불어 주민자치회는 외부 간섭 없이 주민자치를 스스로 계획-실행-평가까지 할 수 있는 자치회라야 한다고 주장하면서 “주민자치회는 마을 일을 찾아내 계획하는 과정에서 주민이 이웃이 되고 자원이 결집되된다. 마을 일을 실행하면서는 협동으로 연대하게 되고, 마을 일을 평가하면서는 경험을 축적해 지혜를 확보할 수 있다”고 설명했다.  
또한, 주민자치회가 권리능력과 행위능력을 갖춰야 한다고 강하게 강조하며 “주민들이 주민자치회를 결성해 규약을 만들고 대표자를 선출할 수 있는 능력이 있어야 한다. 계획-실행-평가를 주민 스스로 할 수 있는 체계와 자원도 갖춰져야 할 것”이라며 “법인격을 갖추지 못하면 권리나 행위 주체가 되기 어렵다”고 선을 그었다.

주민자치회의 다양한 속성

제안서는 주민자치회의 속성에 대해 “주민자치는 사회적 조직이지만 필연적으로 자치단체와의 관계, 읍면동과의 관계에 놓이게 된다”고 전제한 뒤 “동시에 주민자치의 가장 중요한 관계인 지역과 주민, 그리고 생활과의 관계에 놓인다. 따라서 사회조직인 주민자치회는 정부조직과 보조적 관계에 있어야 할 것”이라고 주장했다.

또한 “주민자치회가 대내적으로는 주민 소통과 화합의 자치기능을 하고, 대외적으로는 주민을 대표한다”고 전하며 “자치단체와 정책에서 상호 협력의 기능도 발휘해야 하기 때문에 주민자치회는 이중의 지위 및 임무를 과업으로 수행해야 하는 것”이라고 설명했다.

이어서 주민자치 전략의 필요성을 언급하며 “국가가 마을에 필요한 서비스를 모두 제공할 수 없고 시장도 마을에 필요한 서비스를 모두 공급할 수 없다. 개인이 마을에 필요한 서비스를 모두 감당할 수도 없는 것”이라며 “마을 차원에서 필요한 사회 서비스는 마을 차원의 접근을 필요로 한다. 따라서 주민 차원의 전략이 필요하다”라고 전했다.

주민이 자치가 가능한 범위의 설계에 대해서는 “한국의 읍면동은 대부분이 자치단체에 가까운 규모다. 인구에서도 무보수 명예직의 비상근 주민자치회가 감당할 수 있는 규모가 아니며, 면적에서도 생활 관계가 형성될 수 있는 규모가 아니다”라며 “주민자치회를 통리 계층에 설치하는 것이 이론적, 현실적으로 가장 적절하며, 기존의 행정 보조기능을 주민자치회로 전환하면 주민자치 실질화를 앞당길 수 있을 것”이라고 주장했다. 

이중구조의 주민자치회는 지역이나 주민을 대표하는 자치기능과 자치단체와 협력하는 협치기능이 있는데, 자치기능을 통리 계층에 두고, 협치기능을 읍면동에 두는 이중구조로 설계가 가능하다. 

한편, 주민자치회 구체적 속성에 대해서는 “비정부조직(NGO), 비영리조직(NPO), 비사적조직(NFO)인 탓에 작동 원리가 정부의 행정, 시장의 경영, 집단의 활동과도 다르다. 주민자치회 는 주민자치회 고유의 원리로 운영된다”고 지적하며 “주민자치회가 다원적, 다층적,다면적 특성을 담을 수 있어야 하는 이유”라고 주장했다.

특히, 주민자치와 지역자치를 구분해야 하는데 “주민자치는 주민에게 방점이 있지만 지역자치는 지역에 방점이 있다. 전혀 다르다. 마을만들기를 주민자치로 오인하고 공동체를 주민자치로 오인하는 원인이 여기에 있다”고 짚으며 “마을만들기는 사업을 현장에 밀착해 실천하자는 것이지 주민자치는 결코 아닌 것”이라고 명확히 선을 그었다.
이어서 주민자치회의 또 다른 속성은 민주제라고 설명하며 “광역인 국가 차원에서는 간접민주제가 효율적이지만 근린인 읍면동이나 통리에서는 직접민주제가 더 나을 수 있다. 통치체제는 주민에게 가까울수록 건전하고 주민이 참여할수록 건강해 지기 때문”이라고 부연했다.

 

사회적 자본 구축 및 서비스 제공, 주민 대변 역할도 담당해야
주민자치회가 행정서비스를 하청하면 예속되기 쉽고 시민단체가 중간지원조직으로 나서면 주민자치회가 시민운동의 지배를 받게 된다고 제시한 제안서는 주민자치의 고유 임무에 대해 크게 3가지를 제시했다.  

우선 사회적 자본(social capital) 형성이다. 제안서는 “주민자치는 사회적 자본이 있을 때 이루어지기도 하지만 주민자치가 사회적 자본을 형성하기도 한다”라며 “주민자치회가 사회적 자본을 형성할 수 있는 절차를 제공하고 사회적 자본을 형성할 수 있는 사업을 추진해야 하할 것”이라고 말했다.

사회적 서비스(social service) 공급도 주민자치 임무 중 하나라고 밝혔다. 마을 차원에서 필요한 사회적 서비스는 마을 차원의 접근을 필요로 하고 주민 차원의 전략을 필요로 한다는 것으로, 주민자치가 사회적 서비스 및 생산을 설계해야 한다는 논리다.

이어서 “주민자치회는 주민의 목소리를 대변하고 변호하며 옹호해야 한다. 각각 이해관계를 기반으로 성립된 단체가 각자의 주장이나 요구를 표출하면서부터 민주적인 사회의 운영이 이루어진다. 이 때문에 대변, 변호, 옹호는 주민자치 지도자, 전문가 그리고 주민자치회의 기본적 의무”라고 제안서는 밝히고 있다.

 

시민단체 위탁, 조례, 예산...시범실시 주민자치회의 문제점들 
끝으로 제안서는 문재인 정부에서 실시한 시범실시 주민자치회의 폐단을 꼬집으며 바람직한 보완을 요청했다.

첫 번째 문제점은 주민자치회 설립 및 운영을 시민단체에 위탁한 것이다. “주민자치회 설치를 주민 능력으로 할 수 있음에도 주민자치회 설치를 통째로 시민단체에 위탁해 주민을 무시하고 자치를 무력화했다”고 성토하며 “주민자치 사업도 시민단체가 주도하고 시민운동가가 주민자치위원을 지도하고 교육하도록 만들었다. 시민단체가 담당하는 중간지원조직은 지원이 아니라 지배의 위치에 있어 주민자치에 불필요하다. 시군구 주민자치협의를 직접적으로 지원해 자치할 수 있도록 하는 것이 맞다”고 강하게 주장했다. 

주민이 자치할 수 있는 역량 함양이 아니라 시민단체의 주민자치 역량만 키운 꼴이라는 비판이다. 주민자치회 위탁을 맡긴 시민단체를 위한 역량교육은 이미 충분한데 반해 주민들이 자치할 수 있는 역량교육은 매우 형식적이라는 것이다. 실제 주민자치를 위해 필요한 교육은 직책별 기본역량 교육이다. 따라서 주민자치 교육은 시군구가 주도하지 말고 시민단체에 위탁도 하지도 말며, 오로지 시군구 주민자치협의회에서 결정할 수 있도록 해야 한다고 강하게 전했다.

둘째, 주민자치 관련 조례 개정이다. “주민자치 조례가 비록 시군구의회가 제정하고 개정 권한을 가지고 있지만 이는 주민자치 관련 법령이 불비했을 때 시군구의회가 조례로 제정하는 것”이라며 “궁극적으로는 주민들이 주민자치회 총회에서 민주적으로 입법하는 것이 올바르다”고 제안서는 설명하고 있다. 

또한 “시군구 조례로 정해진 경우에도 주민에게 맡길 사항을 과감히 주민이 개정하도록 위임하는 것도 필요하다. 더불어 조례를 제정하거나 개정하는 경우 공개적인 토론을 통해 충분한 합의 후 개정하는 것이 필요하다”라고 주장했다.

셋째, 주민자치 예산이다. “주민자치 관련 예산은 주민자치위원과 밀접한 관련이 있는데, 이는 예산에 따라 사업과 활동이 정해지기 때문”이라고 밝힌 제안서는 “주민자치 예산은 편성 시부터 시군구 주민자치협의회와 충분한 소통이 될 수 있도록 시군구 차원에서 협의를 제도화해 주기 바란다”라고 주문했다. 

덧붙여 “현재의 주민자치위원회에는 위원이 사무조직 간사를 담당하고 있으며, 이 때문에 대다수 위원회에서는 월례회의 조차도 제대로 운영하지 못하는 실정”이라고 전하며 “간사의 활동에 충분한 지원이 필요하다. 또한, 주민자치(위원)회의 사업은 사무조직이 아니라 별도의 사업조직에서 수행하는 것이 옳으며 사업 수행 담당자의 경우 능력과 조건이 맞아야 한다. 주민자치회가 사업수행을 위해 필요로 하는 지원을 충분히 해 줄 것을 바란다”을 요청했다.

마지막으로 시군구 주민자치협의회의 역량 보강을 제시했다. “대부분의 시군구 주민자치협의회는 스스로 이취임식 행사나 단합 행사마저 기획도 진행하지도 못하는 현실”이라고 짚으며 “시군구 임원이 모두 읍면동(위원)회장을 겸직하고 있는 탓에 실질적으로 시군구협의회를 운영할 수 있는 자원이나 역량이 부족한 것이 원인”이라고 분석했다.

따라서 “시군구 주민자치협의회의 사업역량 및 보강이 절실하다. 정책 및 사업역량 강화를 위해 시군구장이 필요한 지원을 해 주길 바란다”라며 “아울러 이러한 지원이 시군구 주민자치 발전을 위해 민주적 절차로 제도화되어야 할 것”이라고 주문했다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “주민자치에 있어 단체장의 주민자치 실질화에 대한 인식과 의지는 매우 중요하다. 주민자치는 주민과 주민, 주민과 마을의 동행이기도 하지만 공존과 상생에 입각한 지방자치단체와의 동행이기도 하다”라며 “민의에 의해 선택된 민선 8기 단체장들이 각자의 인수위에 전달한 정책 제안 및 요청서를 참조해 제대로 된 주민자치 실현에 앞장서 주시기 바란다”라고 당부했다.

 

[단체장 인수위 대상 주민자치 실질화 정책 제안 및 실질화 요청서 전문]