지방분권적 역사성이 결여되어 있고 지역사회구조의 편차가 심각한 우리의 현실에서 주민자치를 어떻게 만들어가야 할 것인가? 이 중대하고도 심각한 질문과 관련해 한국주민자치학회는 지난 11일 ‘지역사회구조와 주민자치’를 주제로 제62회 주민자치 연구세미나를 개최했다. 전영평 대구대 명예교수가 좌장을 맡은 이번 세미나에서는 임승빈 명지대 행정학과 교수가 발제자로, 채지민 성신여대 경임교수가 지정 토론자로 참여했다.
발제에서 임승빈 교수는 세계사적으로 지역사회구조와 질서가 어떻게 형성되고 변화되어 왔는지, 지방자치가 어디서 출발해 현대에 이르렀으며 그 속에서 주민자치를 어떻게 만들어가야 하는지에 대한 매우 방대한 내용을 발표했다.
임 교수는 ‘지방자치는 어디에서 출발한 것인가’라는 질문을 던지며 “국가와 사회 간의 권력과 권한의 질서 관계에서 생겼다고 말할 수 있다. 주민자치 역시 한 국가와 사회 내에서의 권력과 권한의 또 다른 형태의 질서관계이다. 그렇다면 국가와 사회 간의 관계가 어떻게 형성되었고 이를 어떻게 유지하는가를 파악하기 위해서는 정치권력, 시장(경제)권력 간의 관계, 그리고 시민권력의 3자 관계가 어떻게 형성 내지 권력을 배분하여 왔는지에 대해 알아보는 것이 선행되어야 할 것이다. 그러나 주의할 점은 이러한 질서관계 현상을 구조적 체계론으로 볼 것이냐 사회운동론적 관점에서 볼 것이냐에 따라 처방도 다를 것”이라고 밝혔다.
사회적 질서의 형성과 변화
이어 그는 ‘질서는 누가, 왜 만들었을까?’라고 질문을 던지며 인류 역사에서 사회적 질서 형성이 언제부터 어떤 경위로 생겨나고 어떻게 변모하여 왔는지 정리해 설명했다.
발제에 따르면, 고대 그리스 철학자들은 ‘질서’의 유용성을 일찍이 깨달았으며, 질서를 인간 개인과 인간 사회 본연의 자세의 옳고 그름이나 좋고 나쁨을 결정하는 기본적인 기준으로 간주했다. 아리스토텔레스는 인간이 가진 논리적으로 생각하는 힘을 사용하여 이해하는 '자연의 법칙'을 ‘질서’로 이해했다.
17세기 프랑스의 철학자이자 수학자인 데카르트 역시 ‘질서’를 사물을 관찰하고 생각할 때 고려 사항의 기준이 되는 성질을 논의하기 위한 견해를 의미하는 말로 사용했다. 데카르트가 사용한 라틴어 단어를 일본어로 번역된 단어가 '질서(秩序)'이고 우리나라에서도 이를 그대로 사용한 계기가 됐다. 중세에 들어와서는 아리스토텔레스의 '자연의 법칙'에 관한 생각과 시세의 ‘인간 사회의 법률’에 관한 생각을 기독교의 생각에 따라 정리하려고 한 것이 철학자 토마스 아퀴나스였다. 그의 ‘자연의 법칙’ 안에는 두 개의 질서, 즉 인간 행동을 대상으로 한 ‘윤리’와 자연의 움직임을 설명하는 ‘과학’이 있다.
임승빈 교수는 “앞서 논의한 ‘질서’의 영어적 표현은 ‘오더(order)’이나 이의 반의어를 ‘디스오더(disorder)’라고 이해한다면 이는 오늘 하고자하는 논의를 너무 협소하게 만들 수 있다. 따라서 이제는 질서의 개념을 영어 ‘오더’가 아닌, 그리스 원어인 코스모스(cosmos)로, 반의어를 카오스(chaos)로 이해해야 적절할 것”이라며 “사회적 질서는 인간관계와 인간행동을 유지하면서 지속적으로 실행하기 위한 사회구조, 사회제도, 사회활동의 관련 집합으로 해석된다. 따라서 사회질서는 상호작용과 습관의 패턴과 제도의 비교적 안정적인 시스템이며 생존에 필수적 요소”라고 설명했다.
그렇다면 현대사회에서의 질서의 개념은 무엇일까? 임승빈 교수는 “질서는 시대와 사상의 변화에 따라 개념 역시 변해왔다. 따라서 현대국가에서의 질서의 정의는 새롭게 해야 할 것“이라고 전제하고 먼저 독일의 사회학자 탈코트파슨즈의 이론을 소개했다. 발제에 의하면, 파슨즈는 질서를 주관적으로 의도된 의미의 우연성으로 만들어냈다. 파슨스는 질서가 더 이상 지배와 같은 것으로
다루어지지 않았다고 주장한다. 질서는 이러한 우연성을 극복하고 기대의 보완을 보장하는 규범적 구조로서 규정할 수 있다는 것이다. 즉, 질서가 전제되려면 구조들, 규범들, 공동으로 수용된 가치들, 제도들이 있어야 한다는 것이다. 반면 니클라스 루만은 구조-기능주의적 한계를 명확히 알고 엄청난 복잡성을 지닌 상호의존적 변화들로 구성되는 거대모델을 지향했다.
계속해서 임승빈 교수는 “아리스토텔레스에서 출발하는 학파 전통에서는 사회란 정치공동체 (koinonia politike) 또는 시민사회(societas civilis)로 정의되었다. 공동체를 사회적 체계로 간주한 것이다. 즉, 사회는 사회적 체계로 파악되면서 포괄적인 사회적 체계로서 간주되기도 했다. 사회는 한번은 다른 것과 함께 있는 부분으로 간주되고, 다른 한 번은 전체로서 간주된다”라며 “루만은 이것을 사회이론과 사회체계이론의 차이라고 한다. 루만의 현대사회에 대한 비판, 특히 파슨즈의 견해에 대한 비판은 사회를 존재론적 시각으로 보기 때문에 기능, 구조, 과정, 정보 및 복잡성의 방향으로 발전하지 않는다는 것이다. 코이노니아는 부분들로 구성된 전체이자 전체는 부분의 상위에 배치되어 있다는 것이다. 전체는 목적이고 부분들은 수단이다. 이러한 구성은 원래적인 코이노니아로서의 정치사회에 적용되었다. 이때 전체/부분, 상위/하위, 목적/수단의 개념의 쌍은 오늘날 볼 때 그리 단순하지 않다는 것이다. 오늘날 사회를 이해하는데 부적절하며 사회체계이론으로 이해해야 한다는 것”이라고 발표했다.
이 대목에서 임승빈 교수는 “그렇다면 누가 어떻게 코스모스를 만들 것인가? 결국은 시민정신으로? 공동체는 자유의지를 가진 시민이 만든 사회”라고 언급하며 ‘지방자치의 고유권설’ 및 ‘전래설’을 소개했다.
발제에 따르면, 자연법론의 쇠퇴와 더불어 절대주의 국가가 대의제민주정치로 대체됨에 따라 고유권설이 쇠퇴했다. 전래설은 헤겔의 영향을 받은 독일 공법학자들의 주장으로, 자치권도 국법에 근거를 두고 있으며, 따라서 자치단체는 국가의 창조물이고 자치권은 국가로부터 수여된 권력이라고 보는 것이다. 자치단체는 독립적 법인격을 가진 단체로서 자기이익을 위하여 자기권리로서 이 지배권을 행사한다는 견해다.
이와 함께 임승빈 교수는 고대 아테네의 폴리스와 헤겔의 폴리스 개념, 토크빌의 미국의 민주주의, 존 스튜어트 밀의 자유주의 등을 소개했다.
지역사회의 정치구조-한국 주민자치의 현실과 이상
다음으로 임 교수는 ‘지역사회의 개념과 정치적 구조’에 대해 발표했다. 먼저 지역사회의 개념과 관련해 “지역사회라는 용어를 학문적 의미로 커뮤니티라는 개념과 동일시하여 정의한다면, 지역사회란 지역을 기본적인 단위로 하여 지역주민들이 공동의 이해관계를 가지고 함께 살아가는 일종의 근린집단적 성격을 가진 것이라고 할 수 있다. 그러나 보는 시각이나 관점에 따라서 그 정의 조금씩 달라지기도 한다”라며 “공동체적 사회 구성을 위해서는 지리적 영역의 공유, 사회적 상호작용, 상호공감대 형성 등이 제시되며 ‘상호 공감대’는 우리의식, 소속감, 공동체의식 등의 형태로 나타난다”고 덧붙였다.
이어 지역사회의 정치구조와 관련해서는 도시 커뮤니티의 특성, 도시정치, 엘리트이론과 다원주의이론 등을 설명했다. 그리고 우리나라 주민자치 현실과 이상에 대해 짚었다. 가장 대표적인 ‘현실’은 ‘지방분권적 역사성의 결여’와 ‘지역사회구조의 심각한 편차’다. 이 ‘지역사회구조의 편차’는 1)극심한 인구 편차 2)인구 구성의 지역간 편차 3)지역별 경제구조의 편차 등이다.
임승빈 교수는 “우리나라 인구를 5대 권역으로 나눈다면 수도권에 26,023,283명(50.4%), 중부권(강원 세종 대전 충남 충북)에 7,079,387명(13.7%), 호남권(광주 전남 전북 제주)에 5,738,028명(11.1%), 대경권(대구 경북)에 5,012,021명(9.7%), 그리고 동남권(부산 울산 경남)에 7,786,155명(15.1%)이 살고 있어 비수도권 인구는 전체의 49.6%이다. 비수도권이 우리나라 총면적의 88.2%를 차지하고 있다. 전국 226개 기초지방자치단체 가운데 113개는 인구 소멸 위험지역이다”라고 설명했다.
이어 ‘인구 구성의 지역간 편차’에 대해 임 교수는 “비수도권의 인구감소 위험성은 비단 인구만의 문제가 아니고 고령층이 비수도권, 특히 농산어촌이라고 하는 1차 산업적 특성이 있는 곳에서 급증하고 있다. 이미 상당부분 외국인 근로자에 의존하는 현재의 농산어촌 생산구조가 단시일 내에 농업붕괴로 이어질 정도로 심각하다”고 지적했다.
계속해서 임승빈 교수는 ‘지역별 경제구조 편차’와 관련해 “2015년도에도 극심한 지역별 경제구조 편차가 심했으나 2022년 중소기업부의 발표에 따르면 더욱더 그 편차가 심화되고 있다”라며 “지역사회는 지리적 차원을 넘어섰다. 인구쏠림, 구성원의 편차, 경제구조 편차도 심하다. 생산활동의 기반이 달라졌다”고 언급했다.
그렇다면 ‘어떻게 주민자치를 만들 것인가’.
임승빈 교수는 “읍면동 단위 규모로는 불가능하다고 본다. 무엇을 할 것인가. 권한 없는 참여는 없다. 가치를 어떻게 공유할 것인가, 어떤 가치를 추구하고 소통할 것인가? 생산수단이 자본형성인데 이것을 어떻게 만들어갈 것인가의 문제다”라며 “주민자치는 지역 사회적 자본의 축적이다. 지역의 사회적 자본을 기반으로 하는 주민자치를 만들어야 지속가능하다. 사회적 자본을 어떻게 축적할 것인가는 생산수단(자본형성)과 추구하는 공동체 가치를 공유할 때 가능하며 그때 비로소 주민자치가 가능하다”고 주장했다.
그는 또 ‘지역사회 구조적 특성을 반영하는 로컬 거버넌스의 제도적 설계’를 제시했다. 발제에 따르면 ‘거버넌스’는 국가를 비롯한 다양한 행위자들이 자율적이고 상호의존적인 과정 속에서 토론 및 협상 과정을 통해 공통의 문제를 조정 및 해결하는 정치과정이며, ‘로컬 거버넌스(Local Governance)’는 지역사회에서 정책을 결정하고 집행하는데 있어 시민들, 선출직 대표자들, 공공 전문관리인들을 행정 파트너로 인식하며 조정 및 해결하는 정치과정이다.
여기서 ‘참여주체’는 지방협치, 정부와 기업, 학계, 비정부기구(NGO), 언론 등 사회구성 인자 간 협력적 네트워크 구축이다. ‘구조’는 수직적 위계보다는 수직적, 수평적 위계를 모두 포함하는 확산구조이며, ‘기초원리’는 (정치적, 경제적, 제도적) 분권화다.
임승빈 교수는 “지역사회 문제가 해결되고 발전하기 위해서는 지역사회의 의사가 형성되고, 주민과 지방정부를 비롯한 다양한 집단의 협동이 필요하다. 이러한 지역 사회에서 협동은 자발적 참여를 통해 이루어지며, 이를 통해 주민자치를 이룰 수 있을 것”이라고 짚으며 발제를 마무리했다.
