주민자치회는 어떤 형태․성격을 띤 조직이어야 할까? 공적 지원을 받아야 한다면 어떤 식이어야 할까? 이처럼 쉽지 않은 질문들에 대한 심도 깊은 논의를 위해 한국주민자치학회는 지난 25일 ‘주민자치의 비전과 법적 구현’을 주제로 제64회 주민자치 연구세미나를 개최했다. 박희봉 중앙대 행정대학원장이 좌장을 맡은 이번 세미나에서 황도수 건국대 교수가 발제자로, 장재옥 중앙대 교수가 지정 토론자로 참여했다.
발제에서 황도수 교수는 먼저 ‘주민자치 개념의 다양성’을 언급하며 “지방의 공공문제를 다루는 위임된 국가권력이라는 측면과, 자치행정권이 국가로부터 위임받은 것이 아니라 국가가 성립되기 전부터 이미 주민들에게 주어진 권리라는 측면이 다 성립될 수 있을 것 같다”고 서두를 꺼냈다.
이어 ‘주권개념과 주민자치’와 관련해서는 ‘국가 주권은 다른 사회(단체)보다 우월하다, 국가 주권과 충돌하는 사회(단체)는 존재할 수 없다는 ‘주권의 우월성’과 ‘주민자치에의 유보와 국가권력의 보충성’ 차원도 거론했다. 그는 “사법권? 경찰권? 사회복지권? 국방권? 주민자치로 해결되지 않는 부분에 대해 국가가 보충적으로 개입한다고 하는데 이를 어떻게 보충할 것인가? 이러한 문제들은 주민자치가 사실상 정착되지 않은 상황에서는 실현하기 어렵다는 점을 일깨우는 것 같다”고 짚었다.
다음으로 황도수 교수는 ‘우리 헌법의 원리’를 살폈는데, 발제에 따르면 ‘자치행정=위임권력’으로 지방자치단체는 ‘주민의 복리에 관한 사무’에 관하여 위임받은 국가권력이라 할 수 있다. 또 지방자치는 위임받은 국가권력 사무의 처리에 주민이 참여하게 한다. 여기서 쟁점은 ‘지역의 공공문제’는 자치행정으로만 해결하게 되어 있는가?’라는 점이다. 여기서 ‘지역의 공공문제’를 해결하는 다른 방법으로 황 교수는 ‘결사의 자유’를 제시하며 그 단체 형태를 1)개인의 자유에 기초한 순수한 사적 결사 2)공법상 결사(지방자치단체 등) 3)공법적 지원을 받는 사적 결사 등 세 가지로 소개했다.
먼저 1)사적 결사는 ‘사람이 일정한 공동 목적을 위하여 지속적인 단체를 결성하고 유지할 개인의 자유권’으로, 단체에 관한 모든 것(목적, 조직, 사업, 재정)을 구성원들의 자유(합의, 합동 행위)에 의하여 결정하며 이기적․이타적 목적의 추구, 정치적․비정치적 목적의 추구가 모두 자유롭다. 지방의 공공문제 해결을 위한 단체의 설립, 유지도 자유롭기에 반드시 중앙정부 또는 지방자치단체로부터 위임받거나 연계될 필요가 없다. 이에 개인들이 합의를 통해 자유롭게 단체를 결성하고 유지, 해산할 수 있다. 사적 결사라면 ‘지역의 공공문제’ 해결을 위한 단체를 설립 운영하는 것 역시 법적으로 제한받는 대상이 아니다.
다음으로 2)공법상 결사는 ‘국가가 공적 책무를 수행하기 위하여 공권력으로 형성, 유지하는 사람의 단체’로, 공익 달성을 위해 필요한 범위 내에서 법령이 정하는 공권력 행사 권한을 가지며 단체의 자율성도 법령이 정하는 대로 결정된다. 조직에 따라 강제가입, 탈퇴금지가 가능해 기본권 제한, 침해의 쟁점이 제기될 수 있다.
끝으로 3)공적 지원을 받는 사적 결사로 가장 주목되는 방식이다. 발제에 따르면, ‘공적 지원’의 의미는 국가 등 공공단체가 사적 결사의 설립, 조직, 사업 활동을 법적, 재정적으로 지지 또는 보조하는 것이다. 여기서 쟁점은 지원을 받지 않는 다른 사적 결사와의 관계 즉 지원을 받지 않는 다른 사적 결사의 설립, 조직, 활동을 제한하는 효과를 가질 수 있다는 것, 자유로운 경쟁을 방해할 수 있다는 것이다. 국가 등과의 관계에 있어서 지원은 지도, 지휘, 감독, 감사 등의 통제와 연결될 수 있는 부분도 있다.
‘공적 지원을 받는 사적 결사’와 관련해 황도수 교수는 “지원 형태의 다양성이 존재하고 체계성이 미비할 경우 자의적 지원이 가능한 상태가 되고 이 경우 불공정 시비가 발생할 수 있다. 지원 형태의 예시로는 공권력의 위임․위탁이 있고 재정 지원 규정 예시로는 ‘비영리민간단체 지원법’이 있다. 그런데 이 공적 지원의 경우 규정이 애매모호해서 국고가 새어나갈 수도 있고 공무원 배임행위가 일어날 수도 있다. 실제로 세제 혜택, 수익사업, 수의계약 등이 가능한 규정 등 상당히 문제의 소지가 될 만한 내용들이 있다”고 지적했다.
계속해서 황도수 교수는 ‘지방분권법상 주민자치회의 법적 성격’에 대해 살폈다. 해당 법령은 ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’(이하 ‘지방분권법’)이며, 관련 조항은 ‘풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’는 것이다. 그는 “주민자치회는 법령이 정하는 대로 설립, 조직, 권한의 내용이 결정된다. 조례 없이 주민자치회가 설치될 수 없다. 지방단체장의 위촉 없이 주민자치회가 설치될 수 없다. 그러므로 주민들의 자발적 조직이 아니다”라고 설명했다.
이어 황도수 교수는 ‘국민은 어떤 주민자치를 원하는가?’라는 질문을 던졌다. 이에 관변단체? 행정서비스 하부기구? 반상회? 자치조직? 시민단체? 지역유지친목회? 타운미팅? 생활자치? 다양한 형태의 예시를 들었다. 여기서 쟁점은 ‘현행 다른 (마을)조직과의 관계’ 그리고 ‘정부 조직과의 관계’이다. 그렇다면 주민자치회 ‘관설민영’의 중간지원조직인가 혹은 ‘관치화’된 조직인가, 아니면 공권력에 대한 감시․통제기구 혹은 협력․보완기구인가? 황 교수는 많은 질문을 던지며 발제를 이어갔다.
‘설립’과 관련해서는 ‘설립의 자유가 있는가, 아니면 강제가입 단체인가’라는 질문이 나올 수 있고 ‘사업’에 대해서는 우리 동네는 무엇이 남다른가, 현대식 ‘두레’는 무엇인가, 서민의 근린사회 생활환경의 정비, 지역적 연대감 등이 거론됐다. ‘무슨 사업을 할 것인가’와 관련해서는 ‘정부의 공공사업 동참’ ‘사회자원 형성’ ‘국가권력 통제’ 등이 주요하게 언급됐다.
그리고 조직의 자유는 있는가, 참여와 독재 방지 방법, 단위는 읍면동? 통리? 주민총회는 어떻게 할 것이고 재정의 독립은 어떻게 이룰 것인가 등도 주요 화두였다. 또, 공적 지원과 관련해 ‘공권력 수탁의 의미’, 재정 지원의 문제, 공적 통제의 수인 등도 중요하게 거론됐다.
결론적으로 황도수 교수는 “바라는 주민자치를 실현하기 위해 법적으로 어떤 형태의 결사를 구상할 것인가, 어떤 주민자치의 단체를 만들 것인가의 문제이다. 그 세 가지 방식이 1)순수한 사적 결사 2)공법적 결사 3)공적 지원을 받는 사적 결사 등이다. 그리고 그 추진 전략은 첫째 ‘결사의 자유권 행사’로 이는 사적 결사로서의 주민자치의 중요성을 알리는 사회운동, 사적 결사로서의 주민자치의 설립과 참여를 독려하는 사회운동 등이다. 둘째 ‘공법상 결사 또는 국가지원을 위한 입법 운동’으로 공법상 결사의 목적, 조직, 권한을 올바르게 설정하기 위한 입법 운동, 사적 결사에 의한 주민자치의 성공을 위한 국가지원에 관한 입법을 마련하기 위한 운동 등이다”라며 “오늘 발제에서 문제의식만 잔뜩 펼쳐놓았는데 좋은 토론 자료가 됐으면 좋겠다”고 언급하며 발제를 마무리했다.
사진=문효근 기자
