주민자치회의 조직 형태와 성격에 이어 자율-자유성, 민주성과 정치적 중립 등 보다 근본적이고 종합적인 논의가 펼쳐졌다. 한국주민자치학회는 지난 25일 ‘주민자치의 비전과 법적 구현’을 주제로 제64회 주민자치 연구세미나를 개최했다. 박희봉 중앙대 행정대학원장이 좌장을 맡은 이번 세미나에서 황도수 건국대 교수가 발제자로, 장재옥 중앙대 교수가 지정 토론자로 참여했다.

황도수 교수의 발표가 끝난 후 박희봉 교수의 진행으로 본격적인 토론이 펼쳐졌다. 먼저 지정토론을 맡은 장재옥 교수는 “발제자는 ‘주민자치의 비전과 법적 구현’을 세 가지 방향에서 정리했다. 즉, 법적으로 구현 가능한 결사의 형태를 사적 결사, 공법상 결사, 공적 지원을 받는 사적 결사의 형태를 상정하고 있다. 주민자치의 본질은 자발성, 자율성에 있다고 생각한다. 자치 또는 자율성을 뜻하는 autonomy는 ‘스스로 규범을 만들어가는 것’을 의미한다. 18세기 독일 철학자 임마누엘 칸트에 의해 그 의미를 찾기 시작한 것으로 알려져 있고 이후 영어권 사상가들이 ‘self-rule’과 ‘self-governance’ 표현으로 사용하면서 도덕 과학에서 오랫동안 확립된 개념이다. 또한 19세기와 20세기에 유럽 국가로부터 자치권을 획득하고 독립한 식민지의 지배 원칙이기도 했다”라고 서두를 꺼냈다.

“주민자치 본질에 가장 근접한 법적 구현 형태는 사적자치 중심에 두는 사적 결사의 형태”

이어 장 교수는 “주민자치의 본질에 가장 근접한 법적 구현 형태는 사적자치를 중심에 두는 사적 결사의 형태라 할 것이다. 공법적 결사(김영배 의원 발의 주민자치기본법안)는 국가의 개입으로 자율성, 자발성을 지나치게 제한함으로써 사회적 합의를 얻기 어렵다는 것이 이미 확인된 바 있다. 사적 자치의 원칙은 개인이 법질서 안에서 자유의사에 기해 자신의 법률관계를 형성할 수 있다는 원칙이다. 사적자치의 원칙에서 법률행위 자유의 원칙이 나오,, 법률행위 중에서 가장 중요한 계약에 관해 개인이 자유롭게 체결하고(체결의 자유), 계약 체결의 상대방을 선택할 수 있고(상대방 선택의 자유), 계약 내용을 결정하고(내용 결정의 자유), 방식을 자유롭게 할 수 있는(방식의 자유) 계약 자유의 원칙이 나온다. 합동행위로서 자유의사를 모으는 ‘단체결성의 자유’도 사적 자치의 발현 형태”라며 “민법은 제105조에서 ‘법률행위의 당사자가 법령 중의 선량한 풍속 기타 사회질서에 관계없는 규정과 다른 의사를 표시한 때에는 그 의사에 의한다’고 하여 법규정(임의규정)이 있음에도 불구하고 개인의 자유로운 의사를 앞세우는 사적 자치의 원칙을 규율하고 있다”고 설명했다.

계속해서 장재옥 교수는 “한편 헌법은 제21조 제1항에서 모든 국민에게 집회·결사의 자유를 보장한다. 결사의 자유는 임의적이고 자발적인 사적 결합의 자유로서 사회적인 집단의 형성과 활동에 국가의 조작․간섭 등 방해를 받지 않는 자유를 의미한다. 또한 국민 개개인이 다른 사람과 더불어 단체를 조직하고 일정기간 동안 공동의 목적을 위하여 단체의사를 형성하고 그 조직의 구성원으로서 단체의사에 복종하는 것은 사회공동체의 기본적 원리라고 볼 수 있다. 헌법재판소는 결사의 자유에서 결사의 의미를 ‘자유의사에 기하여 결합하고 조직화된 의사형성이 가능한 단체를 말하는 것’이라고 하여 자발적이고 조직화된 단체를 지칭 하고 있다. 이러한 결사의 자유의 구체적 실현방법으로 단체가 사적 자치의 틀 안에서 정관(定款)을 통한 그 조직의 설립이나 구성, 운영 등 자율적으로 단체의 자체적인 규칙을 정할 수 있다(정관자치)”고 소개했다.

장 교수는 또 “공적 지원을 받는 사적 결사의 형태로 운영하는 경우 이점이 많겠으나 자율성을 침해해서는 안 된다. ‘팔길이 원칙(Arm’s Length Principle)‘이 지켜져야 하며 지원한 보조금의 범위 내에서 회계감독은 가능하겠으나 인사행정에의 관여는 배제되어야 한다. 주민자치의 속성/원리의 관점에서 유사한 원리에 기초하는 스포츠조직을 참고해 비교할 필요가 있어 보인다(스포츠자치)”고 덧붙였다.

다음으로 장재옥 교수는 ‘자발성’ ‘자주성 혹은 민주성’ ‘자율성’ 등의 핵심키워드를 통해 주민자치와 스포츠자치를 비교해 설명했다.

자발성은 주민자치, 그리고 스포츠에서도 빼놓을 수 없는 덕목이다. 이는 ‘스포츠기본법’에도 명시되어 있다. ‘자주성 내지 민주성’ 관련해 장 교수는 “스포츠조직의 굿 거버넌스 체계와 관련이 있는 듯하다. 스포츠의 핵심 가치인 인티그리티(integrity: 신뢰성, 청렴성, 고결성)가 유지될 수 있도록 스포츠조직은 굿 거버넌스 운영을 해야 한다. “스포츠조직의 자율성과 굿 거버넌스는 동전의 양면과도 같다. 스포츠조직이 자율성을 보장받기 위해서는 굿 거버넌스를 적용하고 실천해야 한다.” 굿 거버넌스에 대한 보편적 기준은 민주주의와 대표성, 인권, 법치주의, 효과적이고 효율적인 공공 경영, 투명성과 책임성, 시장 경제, 인권 규범 등이다. 서구 선진국가들은 2013년 경부터 거버넌스코드 또는 에티켓코드 등의 이름으로 굿 거버넌스를 위한 지침을 제정하여 적용하고 있다. 일본도 2019년 거버넌스코드를 제정했다. 일본스포츠기본법 제5조(스포츠단체의 노력) 제2항은 “스포츠 단체는 스포츠 진흥을 위한 사업을 적정하게 실시하기 위해 그 운영의 투명성 확보를 꾀함과 동시에 그 사업활동에 관해 스스로 준수해야 할 기준을 작성하도록 노력한다”고 되어 있는데 이와 같은 입법도 필요해 보인다”고 제시했다.

 

“지원은 하되 간섭은 하지 않는” ‘팔길이원칙’ 중요

‘자율성’과 관련해서는 “지원은 하되 간섭은 하지 않는다”는 ‘팔길이원칙’이 자주 언급된다. 스포츠에서의 자율성 훼손 사례는 적지 않다. 그렇다면 어떠한 법인의 형태를 갖추어야 하는가? 장 교수는 “사단법인을 전제로 하는 것이 바람직할 것이다. 주민이 필수요소이고 주민총회는 최고의 필요적 의사결정기관이다”라며 “스포츠조직은 사적 자치의 원리에 따라 정관자치로 운영되며 회원총회를 최고의 의사결정기관으로 하여 자율적인 의사결정을 하게 된다. 회장은 정관에 따라 투표로 선출하도록 하고, 선거관리사무를 ｢선거관리위원회법｣에 따라 해당 선거관리위원회에 위탁하도록 하고 있는데 조직의 자율성을 존중하면서 민주성을 갖추도록 하기 위한 것”이라고 설명헀다.

이어 장재옥 교수는 “법령 또는 조례 형식을 통해 국가보조금을 수령하기 위해서는 어떤 민주적 절차를 거쳐 임원을 선임했는지 어떤 회계원칙 하에 운영해야 하는지 등 기관구성과 운영에 관한 기준을 정할 수는 있다. 주민자치 지역의 특성에 따라서는 위임의 범위 내에서 공무수탁사인으로서 사무의 처리도 가능할 것이다. 회원 자격에 대한 고민도 필요해 보인다”라며 끝으로 “주민자치회는 지방의 공공문제 해결을 위한 단체로서만이 아니라 공동의 목적을 갖고 사적인 문제 해결을 위해서 존속해야 할 속성이 보다 강한 단체 아닐까?”라는 질문을 던졌다.

이에 대해 발제자인 황도수 교수는 “결사, ‘왜 인간들이 같이 모여 살까’라는 질문에 대해서는 모여 살 만한 이유가 있다, 혼자보다는 같이 사는 게, 분업, 협업 측면에서도 효율성이 매우 높아져 훨씬 풍요로운 삶이 될 것이고 이런 관점에서 국가도 필요해진다. 다만 풍요로워 지긴 했는데 국가의 모든 문제는 분배에서 발생한다. 부익부 빈익부, 이는 고대부터 풀어야할 과제였다. 그렇다면 국가 외에 다른 단체들은 왜 모이는가? 혼자보다 같이 했을 때 시너지효과가 크고 효율적이다. 서로 윈-윈 하게 되는 것이다. 혼자 보다는 함께 할 때가 좋다는 모티브가 있어야 모인다. 함께 해서 얻는 시너지효과가 무엇인가라는 질문은 계속 나올 수 있다”고 말했다.

이어 황 교수는 “공공의 개념은 다 다를 수 있다. 주민 100명에게 물어봐다 다 다를 수 있고 또 국가가 바라보는 공공 개념도 다를 수 있다. 그런데 지방분권법 상 공공개념은 국가, 지자체의 하부단체로서의 공공개념이라는 점에서 위험해 보인다. 이보다는 ‘원래 주민자치 하려는 국민들의 생각이 무엇인가’라는 관점에서 바라보아야 한다. 주민 100명에게 맞는 사적인 내용이 모여 공공이 될 수도 있다. 여러 층위의 개념이 있을 수 있다. 어떤 형태로든 괜찮다고 본다. 국가가 이걸 인정해줘야 한다. 안 되는 거 빼고 얼마든지 할 수 있다는 관점이어야 한다고 생각한다. 모이는 목적이 관건인 것이다. 그렇다면 보다 강한 단체를 어떻게 만들 것인가. 결속, 지속가능성의 문제를 잘 고려하면 국민전체를 생각하는 단체로 성장할 수 있지 않을까”라고 덧붙였다.

황도수 교수는 “또 하나 개념은 자유와 민주인데, 헌법 기본체계이기도 하다. 민주가 들어가는 순간 공동체가 됐다는 걸 뜻한다. 민주절차를 전제하기 때문이다. 개인이 주체이지만 민주 절차를 통해 하나의 공동체의사를 만든다는 개념이 포함된 것이다. 그런데 민주주의를 하려면 자유가 기본이 되어야 한다. 이래야 공동체의사를 결정할 때 개인 참여가 가능하다. 두 개념은 같이 붙어 다니지만 개념적으로 떨어질 수 있다. 학자마다 층위를 다르게 쓸 수 있다”고 설명했다.

박경하 중앙대 명예교수는 “발제에서 세 가지 형태의 결사를 말씀하셨는데 결론적으로 주민자치회는 어떤 결사가 되어야 하는지 견해가 궁금하다. 결국은 세 번째로 말씀하신 ‘공적 지원을 받는 사적 결사’여야 할 것 같은데?”라고 질의했다.

이에 황도수 교수는 “세 가지 다 가능하다고 본다. 주민자치회는 주민으로 구성되고 권한 위임, 국가의 통제 감독기능이 붙어있는데 공법적 결사를 만들더라도 순수하게 자율, 독립적으로 유도가 가능하다. 물론 세 번째 형태로 갈수도 있다. 논의해서 법률로 만들어 국민들에게 인정받는 게 중요하다”고 답변했다.

 

주민자치회의 자율성과 자유성-역할과 성격

채진원 경희대 교수는 “주민자치에는 자율성이 항상 따라붙는데 자유성이 필요하다고 본다. 예컨대 조선처럼 자율성은 있지만 억압적인 사회도 있다. 주민자치를 추구할 때는 개인의 자유, 공적 행복감이 있어야 조직을 만드는 이유에 부합한다고 본다. 자율성, 자발성만 강조하면 공적 자유, 행복이 빠져 있는 게 아닌가 생각된다. 국가가 자발성, 복종을 강요할 수도 있기 때문에 도달해야 할 공적 자유, 공적 행복이 중요하다는 생각이 든다”라며 “발제에서 빠진 게 ‘참정권의 자유’인 것 같다. 이를 기본권으로 상정해 정치적 문제를 돌파해야 하지 않을까. 주민자치는 나쁜 정치, 억압 정치는 아니지만, 생활세계로서 주민들이 자기 욕망, 행복 실현 욕구가 있는데 이들에게 중립하라는 건 빈껍데기 같다는 느낌이다. 공적 자유성, 정치성 없는 주민자치는 실체가 불분명해 보인다”고 주장했다.

이희 숭실대 연구교수는 “주민자치 개념을 어디에 중점을 두느냐에 따라 주민자치회의 역할, 책임의 정도도 달라질 것 같다. 현장에선 개념의 혼란이 많다. 주민자치회의 역할도 혼돈스럽다. 역량 차이가 많이 발생 하는 것도 관찰된다. 핵심 가치는 자발성, 자율성이고, 공동의 목적을 가지고 사적 문제 해결하는 것, 더 작게는 사업, 행위의 관점으로 봤을 땐 사적인 문제 해결이 이해관계의 혼돈, 갈등을 야기할 수 있는 위험성도 있는 것 같다. 주민자치회는 다양한 역할을 하기도 하지만 집권하는 차원이 아니라 엄브렐러 조직 같은 컨트롤타워, 즉 다 아우를 수 있는 조직이 되는 게 바람직하지 않나 하는 생각이 든다. 직접 예산을 받고 사업을 수행하는 것에 위험성이 있지 않을까 싶기도 하다. 이런 방향으로 역할, 위상을 잡아가는 게 맞지 않을까 싶다”고 제시했다.

이창균 한국지방자치연구원장은 “주민자치는 지방자치와 마찬가지로 고유권한이라고 생각한다. 주권은 국가우선이지만, 주민자치는 주권 문제가 아니라 권리 행사 차원으로 법적으로 구현되어야 실질화가 가능하다고 본다. 그리고 그 법에는 ‘주민으로 구성되는’이라는 조항과 구역을 어떻게 할 것인가, 그리고 명확한 권한, 운영규약, 재정 규정도 들어가야 한다. 재정은 주민세로 지원? 국민세금으로 한다는 것은 적절치 않아 보인다. 그리고 공공이라고 해서 ‘팔길이원칙’이 꼭 강조되어야 할 필요는 없다고 본다. 자칫 공공을 행정으로 오인할 수 있어 굳이 이 용어를 쓰지 않아도 되지 않나 하는 생각이다”라고 의견을 개진했다.

윤왕희 박사는 “주민자치회가 법률상으로 지방행정체계 안에 있어서 행정 영역에 좀 더 치우쳐 있는 것 같다. 그런데 주민자치회는 정치의 영역이 더 큰 의미를 차지한다고 보여진다. 다른 단체와 다른 것도 그 자체로 정치의 영역에 있는 결사로 봐야하지 않을까. 주민자치회가 운영된다면 어떤 형태일까? 직접민주제 원리에 의해 운영? 로컬파티 즉 동네정당이 주민자치회 운영에 일정부분 관여를 해야 할까 아니면 개입을 막아야 할까? 주민자치회와 정당과의 관계가 어떠해야 하는지 궁금하다”고 질의했다.

 

주민자치회의 정치성-정치적 중립의 문제

이동호 변호사는 “발제에서 결사체 형태 세 가지 중 세 번째 ‘공적 지원을 받는 사적 결사’와 관련한 시사점을 많이 주신 것 같다. 행안부 시범조례를 모방한 각 지역의 조례들에 의하면 주민자치회에 주민이 없고 위원으로 대체됐다. 헌법재판소는 현행 지방분권법 상 주민자치회를 공적 결사로 보고 있다. 지방행정 안에 포함된 것이다. ‘지방자치 사무를 위임, 위탁할 수 있다’는 조항도 주민자치회를 행정의 하부기관으로 보고 있는 것이다. 주민자치위원을 지자체장이 위촉하고 있는 것도 그렇다. 결론은 기본권 제한이 가능하게 돼 정치적 중립도 제한 받고 있다. 통반장과 같이 묶여 선거운동의 자유를 제한 받고 있는 것이다. 실정법상에서의 주민자치회의 법적 성격, 기반이 암울한 상태일 거 같은데, 발제에서 주민자치회가 공법 기관이라고 하더라도 꼭 행정 하부기관이라고 비관할 필요는 없다고 했는데 자치권, 자율권 구현이 가능한 틈새 전략이 있는지 궁금하다”고 질문을 던졌다.

황도수 교수는 “사적 자치로 가면 잘 될 것인가 라는 질문에 대해서는 세 가지 가능성이 다 있다고 말씀드리고 싶다. 공법상 결사로 가도 잘 될 수 있다. 단, 국회의원들이 이를 잘 이해한다는 전제 하에서. 국가적 지원을 받으며 독립성을 보장하면 되는데 이게 비현실적이라 가능성이 없다. 사적 결사는 개인이 모여야 하는데, 국민들을 일일이 설득해야 하는 지난한 작업이 필요하다. 솔직히 정답은 모르겠다. 다만 이러이러한 점이 있다고 울면서 내놓는 것”이라고 토로했다.

이어 그는 “주민자치회는 정치조직이 맞다. 다만 우리가 말하는 정치개념, 현행의 보스 중심의 파벌정치, 붕당정치로 가는 건 막아야 한다. 이런 의미에서 정치적 중립이란 단어가 나올 수밖에 없는 것 같다. 근데 주민자치 사업은 다 정치이다. 주민자치에서 원하는 정치 무엇인가? 제대로 된 자치 정치, 국민들이 자기 목소리를 내는 것이다. 그 정치의 목소리를 국민들이 다 잃어버렸다. 정치단체 맞는데 기존 국회의원 중심, 당계파 중심 정치에 주민자치가 들어가선 안 된다는 차원에서 정치적 중립을 얘기하는 것이다. 그런데 이걸 어떻게 법조문에 쓸 것인가는 어려운 문제이다. 그리고 기존단체와 주민자치회의 역할 구분 관련해 엄브렐라, 컨트롤타워? 딱 뭐라고 말하긴 어려운 것 같다. 수많은 단체와의 관계정립, 정답이 없어서 고민해 봐야할 사안이다”라고 덧붙였다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “스포츠자치는 실제 민주적 절차가 법으로 잘 보호되어 있고 사람지배를 안하고 예산을 충분히 주고 동기가 이미 충만하기 때문에 절차만 마련해주면 쭉쭉 성장할 수 있다. 그런데 주민자치는, 주민들이 동기가 없어 동기부터 형성해줘야 한다. 동기 없는 주민에 절차도 없고 아무것도 없으며 행안부는 행정구역 개편을 했어야 했는데 읍면동, 통리 제도를 그대로 두고 여기에 주민자치회를 만들려다 보니 기형이 될 수밖에 없었다. 통리를 변화시키지 않고 읍면동장 체제를 유지하려다 보니 갖은 편법이 다 동원됐다. 주민 없는 주민자치회, 명목상의 주민자치회만 떠들고 있다”고 비판했다.

전상직 회장은 또 “주민자치는 주민들이 수평적으로 소통 연대해 만드는 조직으로 제대로 기능하기 위해서는 보충성의 원리로 보호 지원해줘야 한다. 그런데 지금은 주민들이 수평적 연대가 불가능하고 주민자치위원은 지자체장이 위촉해 사람을 지배하고 일을 지배하고 예산을 지배한다. 이게 주민자치의 지위이다. 읍면동 주민자치회는 주민, 지역을 대표하는 기능 있어야 하는데 여러 지역 단체 중 하나일 수밖에 없다. 오늘 여러 숙제를 주셨다. 주민자치가 매우 정치적인데 내부적으론 민주적으로 운영해야 하니 정치적일 수밖에 없다. 근데 외부적으로 정치적이면 망하는 길이라 여기에 대한 정리를 어떻게 해야 할까 고민을 더해야 할 것 같다”고 밝혔다.

사진=문효근 기자