해외 우수사례라고 해서 무조건적인 수용을 해야하는 것은 아니지만 그 속에서 우리에게 적용해볼 수 있는 시사점을 찾는 작업은 각별한 의미가 있다. 한국주민자치학회는 5월 2일 ‘일본×주민자치+α’라는 제목으로 제65회 주민자치 연구세미나를 개최했다. 육동일 충남대 명예교수가 좌장으로 나선 이번 세미나에서 김보람 서경대 교수가 발제를, 채원호 가톨릭대 행정대학원장이 지정 토론을 맡았다.

김보람 교수는 발제에서 “평소 ‘우리 어떤 사회에서 살아가고 있는가, 살아가야 하는가’라는 질문을 던지고 결론적으론 ‘지금 이대로는 지속가능할 수 없다’는 생각으로 지속가능성에 초점을 두고 연구를 진행하고 있다”라며 “지속가능성에 대한 고민은 많은 사회, 나라에서 직면하고 공통적인 문제로서 일본도, 우리도 마찬가지다. 고령화, 연금고갈, 환경, 지역소멸 등의 문제가 심각하고 국가, 지자체의 재정, 예산으로 다 감당할 수도 없다. 다시 모든 국가사업들이 지역으로, 또 이웃 간의 지역커뮤니티, 주민들 서로서로가 살피는 것에 대한 움직임, 주민자치가 강조되고 강요되는 부분도 있는 것 같다”고 서두를 꺼냈다.

이어 김 교수는 이날 발제의 중심주제인 일본의 풀뿌리 주민자치조직의 운영 현황과 역할, 사례들을 집중적으로 소개했다. 일본의 지방자치 체계는 아래 그림으로 살펴볼 수 있다.

일본의 풀뿌리 주민자치조직

 

발제에 따르면, 일본의 주민자치조직은, 전국에 약 29만개 있는 것으로 파악되며 지역주민들의 지역 내 문제를 공동으로 해결할 수 있도록 하고 있다. 1943년에는 시정촌관련의 법개정으로 주민자치회가 시정촌 사무의 일부를 담당할 수 있도록 했다. 임원은 무보수 명예직이며 10명이내로 구성된다. 주민의 자발적 가입(가입률 60~100%)과 회비납부를 전제로 한다.

또 1991년 지방자치법의 개정으로 ‘인가지연(地緣)단체’를 제도화 했으며, 주민자치조직은 법인격을 취득할 수 있고 단체명의로 부동산 등기도 가능하다. 인가지연단체와 기존 임의단체의 상태를 유지한 기타 ‘지연단체’로 구별되는데, 전체 주민조직 중 인가지연단체는 약 15% 정도다. 우리에게 친숙한 정내회를 비롯해 자치회, 부락회, 구회 등의 명칭을 가진 조직들은 지연기반단체이다. 주민자치회의 기능은 자치기능과 행정보조기능으로 구분되며 ‘지원하되 간섭하지 않는다’의 원칙이 적용 된다.

다음으로 주민자치회의 상위조직으로 주민자치위원회가 있는데 주민자치센터에 설치된다. 지역에 따라 주민협의회로 불리는 곳도 있다. 이 주민자치센터는 1970년대 이후부터 시정촌의 지방자치단체를 중심으로 설립되었는데 ‘특정지역 주민들이 사회적 행사, 교육, 또는 오락을 위해 만날 수 있는 장소’로 정의된다. 회의실, 도서관, 다목적실, 공공행정센터로 구성된 복합시설이다. 김보람 교수는 “1970년대 후반에 근린지역공동체계획을 수립하게 되는데, 이 과정에서 주민들이 주도적으로 참여하는 경우가 많아졌으며, 주민자치센터의 행정관리와 운영을 주민자치위원회와 같은 지역커뮤니티조직에 맡기는 사례도 늘어났다”고 설명했다.

발표에 의하면, 일본의 커뮤니티정책은 1969년 <커뮤니티: 일상에서의 인간성회복> 보고서를 계기로 1970년대 이후부터 커뮤니티정책이 활발하게 전개되기 시작했다. 이 보고서에서 커뮤니티는 “일상생활을 하는 곳. 구성원 간 상호신뢰감을 가지고 마음을 연 사람들의 집단. 특별한 지역성과 공동의 목적을 가진 사람들의 집단. 주민으로서 자치권과 책임감을 인식하고 있는 개인이나 가족단위로 거주하고 있는 사람들의 집단”으로 정의된다. 전통적인 지연공동체를 넘어 새로운 커뮤니티를 지향하는 정책으로 출발한 셈이다.

계속해서 ‘지역운영조직’에 대한 소개가 이어졌다. 이에 대해 김 교수는 “지역의 생활을 지키기 위해 지역에서 살고 있는 주민들이 중심이 되어 형성하며 지역과제의 해결을 위한 노력을 지속적으로 실천하는 조직이다. 구체적으로는 종래의 자치, 상호부조활동에서 한걸음 더 나아간 활동을 하고 있는 조직을 지역운영조직으로 정의한다. 지역의 과제해결을 ‘실천, 실행’하는 ‘지역 운영’의 기능과 함께 ‘스스로 생각하고 의사결정’ 하는 ‘지역의 자치’ 기능을 가지는 것이 특징이다”라고 설명했다. 이어 그는 “주민참여를 중심으로 한 주민자치를 파악하거나, 혹은 활성화하기 위해서는 주민자치회의 역할에만 기대는 것은 비현실적이다. 다양한 조직과 제도의 복합적 연계성을 활용하는 방향성이 중요하다”고 덧붙였다.

 

자치거점공간으로서의 공민관

 

다음으로 김보람 교수는 ‘자치거점공간으로서의 공민관’을 소개했다. 발제에 따르면, 공민관은 1946년 7월 5일 문부차관통첩 <공민관의 설치 및 운영에 대하여>를 계기로 전국적으로 보급됐다. 문부성 관할 조직인 셈이다. 점차 종합문화시설로서 자리매김 하려고 하는 경향이 있으며 건물 보다 산업, 지역복지, 운동 등을 중시해 1949년 법제화되기 전까지는 시설정비보다 기능이나 운동을 중시하여 “간판공민관” 혹은 “야외공민관”으로 불리기도 했다. 공민관의 역할은 정치적으로는 “자치정(自治政)의 민주화”, 문화적으로는 “교육의 사회화”, 경제적으로는 “산업의 과학화” 등으로 정리할 수 있다.

공민관은 조례에 의해 공적으로 설치된 ‘조례공민관’과, 주민들의 주도로 운영되는 자주적 시설이자 자치회로도 기능하는 ‘자치공민관’으로 구분할 수 있다. 1949년 사회교육법에 의거해 설치된 조례공민관은 전국적으로 중학교 숫자(1만2000개) 보다도 많은 1만3798개로 파악됐다. 자치공민관은 이보다 훨씬 더 많은 7만6883개로 조사됐다. 김보람 교수는 이 ‘자치공민관’을 주민자치의 핵심이라고 강조했다.

 

김보람 교수는 “행정기관으로부터의 권한이양보다 더 우선시되어야 하는 것이 역할과 기능을 좌우하는 자치조직의 문제해결능력과 자치역량이라고 본다. 스스로 지역문제에 대응하고 그 과정에서 필요한 자원(인적·물적)을 동원할 수 있으며 조직구성원의 이해 및 의견을 조정할 뿐 아니라 다른 주체들과의 교섭, 네트워크형성 등을 통한 협력을 실천할 수 있는 능력을 키울 수 있다. 공민관활동을 통해 지역사회의 자치력이 성장할 수 있다”라며 “공민관은 건물, 시설 느낌이라기보다는 활동 그 자체를 중시하게 보통 ‘공민관에 간다’는 표현보다 ‘공민관 한다’는 표현을 더 많이 쓰는 것 같다”고 짚었다.

계속해서 ‘공민관주사’도 언급됐다. 김보람 교수는 “지역주민운동에서 생겨난 공공적 과제를 추출하고 그에 주목해서 학습내용을 편성해간다. 모든 주민이 자유로이 모여 자율적으로 학습하고 문화를 창조하는 일은 민주주의 사회에 있어서 주민의 권리이다. 공민관의 존재이유는 이러한 집회, 학습, 문화창조의 권리를 구체적으로 보장해가는 것에 있다. 이 임무를 다하기 위해 공민관직원은 언제나 주민의 편에 서며, 주민자치 등을 위해 적극 노력한다는 실천요강도 있다”고 소개했다.

발표에 따르면, 공민관 1호는 나가노현 마츠모토시 자치공민관으로 ‘지역력 향상’의 기능을 가지고 있으며 주민자치와 지역연대의 기반을 굳건히 하는 것으로 되어 있다. 주민들이 ‘공민관은 우리들의 보물’이라고 표현하고 있으며 공민관의 7대 원칙 스스로 규정했다. 이는 1)공민관은 생활권과 가까운 정,촌,지구에 설치된다(인근지역중심주의) 2)공민관활동은 학습, 문화, 공민관소식지 등, 전문부(전문분야별 분과활동)에 모인 주민들이 지탱한다(주민주체) 3)공민관학습의 핵심은 보다 좋은 지역사회를 구축하기 위한 학습이다(지역과제학습) 4)주민은 공민관에서 배운 것을 지역진흥에 활용한다(지역진흥운동) 5)가장 가까운 지역의 마을자치회에 의해 인근에 분관과 자치공민관이 설치된다(분관활동) 6)공민관에는 의지와 역량이 있는 공민관주사를 배치한다(공민관주사배치) 7)공민관은 시정촌자치를 바탕으로 운영되며 학습의 자유를 보장한다(자치와 자유) 등이다.

 

자치공민관의 특색 있는 여러 사업들

 

나가노현 마츠모토시는 특히 함께 서로 돕는 지역복지를 위해 자치공민관에 ‘지역복지광장’을 설치했다. ‘지역복지광장’ 사업은 건강증진과 개호예방, 교류와 삶의 보람 만들기, 친근한 상담과 안심네트워크, 지역복지의 마을만들기와 볼란티어 및 NPO에의 지원, 정보제공과 지역과제학습 등 5가지 항목으로 분류됐다. 이는 행정의존으로부터 탈피, 주민주체의 지역복지시스템 형성에 기여했다는 평가다.

이외에 자치공민관 사업 사례로는 나가노현 마츠모토시 ‘고령자백서만들기’, 도코로자와시의 ‘건강21 도코로자와시계획’, 가와사키시의 ‘아동권리조례’와 ‘외국인주민대표자회의’, 오키나와현 나고시의 ‘공동점’, 오사카부 카이즈카공민관의 ‘부모아이네트워크’, 치바현 마츠도시 자치공민관의 ‘고독사제로작전’, 치바현 키미츠시 공민관의 ‘주민이 공민관보 편집위원’, ‘시부야 이웃축제’ 등 매우 많다.

김보람 교수는 “정책평가기준과 지표의 혁신도 중요하다. 자칫 중요한 변화나 과정들을 놓칠 수 있기 때문이다. 지역에 들어가 보면 하나의 것으로만 보고 판단할 수 없는 것들 있다. 주민 삶을 통해 봐야하는 것이 많다. 그런 부분 놓치고 있을 수 있다”라며 “실제 현장과 주민 삶을 들여다보면 비정형화된 많은 것들을 발견할 수 있을 것이다. 덮여 있는 것을 들추면 새로운 것들이 많이 보인다. 각 지역에서 훌륭한 실천들 많이 하고 있고, 이미 잘 되고 실천하고 있는 것들 많기에 이끄는 리더십 보다 여기에 녹아들고 스며드는 리더십이 더 필요한 거 아닌가 하는 생각이 든다”고 밝혔다.

이어 김 교수는 “뭔가 일을 하려고 할 때 부담은 확 줄이고 가능성은 무한대로 늘릴 수 있는 방법이 얼마든지 있을 수 있다. 그걸 잘 포착해야 한다고 본다. 그런 움직임을 함께 할 수 있는 사람, 움직임을 일으키는 사람이 중요하다”고 말하고 발제를 마무리했다.

 

지역에 녹아들고 스며드는 리더십 그리고 움직임을 일으키는 사람들

좌장을 맡은 육동일 교수는 “우리가 하고자 하는 주민자치의 다양하고 창의적이며 도전적인 사례를 공유 하는 것이 자치 역량을 높이는 가장 중요한 교육이라 생각한다”라며 “우리의 주민자치는 지나치게 이론과 이상화에 매몰되어 있는 것 아닌가 싶다. 현재 잘못되어 있는 주민자치라 해서 구역을 읍면동에서 통리로 바뀌고 중간지원조직을 배제하고 제도를 구비한 후에 이런 다양한 활동을 하는 게 좋을까? 우리의 피할 수 없는 정치체제, 중앙집권, 파벌중심의 정당과 선거지상주의, 정당에 종속된 지방자치와 주민자치, 그 속에서 모든 걸 바꿀 수 있을까? 전략적으로 투 트랙으로 가야 하지 않나 생각한다. 물론 올바른 이론과 방향 제시는 필요하다. 그러나 현실적으로, 비록 지금은 문제도 많고 잘못된 주민자치라 하더라도 현장에서 활동을 하는 주민자치위원들에게 자부심, 실효성을 인식시켜주는 것이 필요하지 않을까? 일본 중앙정치는 별로 부럽지 않지만 일본 지방자치, 주민자치는 굉장히 부럽다. 우리가 가야할 길인 것 같기도 하다”고 언급했다.

지정토론에 나선 채원호 교수는 “공민이라는 단어에 대해 언급을 하고 싶다. 예전에는 공공성 논의를 국가에서 독점하곤 했다. ‘공민’의 의미가 통치의 객체, 개성을 매몰시킨 구성원으로서가 아니라 비판적이 될 수도 있고 사회적 의사결정을 하는 등 시대에 따라 그런 책무, 역할이 부여될 때도 있는 것 같다. 이 단어 자체에 약간의 저항감 느낄 수도 있을 것 같다”라며 “오늘 발표에서 평생교육, 사회교육과 주민자치와의 접점이 커서 우리나라 모델에 맞게 접목해 만들어 가는데 기여할 부분이 많을 것 같다. 공부가 많이 된 것 같다”고 말했다.

이어 채 교수는 “마지막 부분에 디스커버, 발견에 대해 잘 언급을 해주신 것 같다. 시대 변화에 따라 지역과제 발굴도 기존 관성에 매몰되어서는 안 될 것 같다. 지난 20세기는 특별한 시대였던 것 같다. 20세기의 고도 경제성장으로 관혼상제, 복지 등 원래 마을공동체에서 다 하던 것을 복지는 국가에서, 관혼상제 등은 시장에서 돈으로 해결하게 됐다. 그런데 고령화, 경제활동인구 감소, 지방소멸, 환경문제, 성장 정체 등 위기가 생기면서 복지국가가 더 이상 지속가능하지 않게 됐다. 재정적으로 국가가 과부하상태가 됐다. 만약 앞으로 시장에서 그런 서비스를 이용할 수 없다고 하면 다시 공동체로 돌아가야 한다. 나누고 베풀고 재능기부 하고… 다시 주민자치에 대한 관심이 증대되고 있다. 시대적 맥락을 이해해야 주민자치도 제대로 된 실효성 있는 모델, 솔루션을 얘기할 수 있을 것 같다”고 덧붙였다.

 

잘못 됐다고 다 뜯어고칠 것인가? 그 속에서 불씨 살려 일으킬 것인가?

 

전은경 주민자치교육원장은 “조례공민관 vs 자치공민관을 보면 후자가 훨씬 더 많은데 주민 주도의 자치조직이 어떻게 이렇게 많이 만들어질 수 있었을까 궁금하다. 보면 동아리 수준은 아닌 것 같고 마을회관 정도의 수준이 아니었을까 생각된다. 또, 우리나라 주민자치센터를 설계할 때 공민관을 벤치마킹 했던 것 같은데, 일본의 주민자치센터의 경우 이상적 형태에 가깝게 운영되며 지역과제를 해결하는데 중심 역할을 수행하는데 이를 위한 학습과 교육이 이뤄지고 있는 것 같다. 그런데 왜 우리나라 자치센터는 지역과제에는 손도 못 대고 취미교실 수준으로 운영되고 있는 것인지, 도입기부터 왜 시장모델이 침투해 취미여가 활동에 그치게 했던 것인지 궁금하다. 또한, 우리나라는 주민자치, 마을만들기 따로, 민주시민교육, 시민력학습 다 별개로 접근되고 있는데 일본 상황은 어떤 지도 궁금하다”고 질의했다.

이에 김보람 교수는 “일단 자주적이고 자발적인 주민자치 조직이 있기에 주민자치센터에서도 다양한 활동, 지역과제 해결 활동이 가능했던 것 같다. 다만, 지자체들의 합병이 이뤄지고 광역센터들이 많이 만들어지면서 일본도 수익자부담 교육이 늘어나긴 한 것 같다”라며 “자치공민관의 경우는 일상생활에 뿌리내리고 있기에 학습, 활동, 마을만들기 등 실천이 순환적으로 이뤄지는 것 같다. 공민관은 학습이 핵심이고 여기에 지역 과제에 대한 지혜를 모으고 실천하는 것이 함께 이뤄졌던 것 같다”고 답변했다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “주민자치센터 도입기에 읍면동을 없애겠다고 했지만 그 권한을 국민에게 주겠다는 계획, 즉 분권계획은 없었다. 남는 공간에 주민자치센터를 만들면서 주민자치위원들에게 프로그램기획 결정 권한을 주겠다고 했으나 주민자치위원을 동장이 뽑고 주민자치센터장을 동장이 맡으면서 이게 다 안 됐다. 동장 입장에서는 행정사무 하는 사람에게 사회기능을 맡겨서 관리가 전혀 필요 없는 프로그램 운영만 20년간 해온 셈이다”라며 “주민자치센터에는 사회적 기능이 없다. 인기 있는 강좌의 강사와 수강생 간의 카르텔? 이 정도만 있는 것 같다. 획기적 개혁을 하지 않는 이상 이런 형태의 주민자치센터는 없애는 게 나을 정도라는 생각까지 든다. 이에 관한 정리를 해야 하는데 이제껏 본질적인 문제를 건드린 사람은 아무도 없었다. 안타깝다”고 비판했다.

육동일 교수는 “진보정권에서 자치, 분권, 평화, 균형 가치를 강조했는데 이를 실현하는 과정에서는 철저하게 정치적으로 갔다고 본다. 선거조직을 자기끼리 관리하고 주민자치회를 시민단체 중심으로 운영하고 그러다보니 주민자치가 왜곡 편협화 되었던 것 같다. 그런 문제점을 보수정권이 잘 들여다봐서 ‘이건 없애야 한다’가 된 것인데, 현실적으로 잘못된 제도인 건 맞는데 그렇다고 다 지우고 새로 설계하는 것만이 갈 길인가? 아니면 가뜩이나 다 죽어가는 불씨를 살려 주민자치를 복원 즉 단계적으로 개선해 나가야 할 것인가? 이 2가지 전략에서 딜레마가 있는 것 같다. 이걸 어떻게 풀어야 할지 고민해야할 것 같다”고 짚었다.

이에 전상직 회장은 “그 고민이 제 고민이기도 하다. 단 정책, 입법은 치열하게 해야 한다 생각해 행안부와 각을 세우고 있는 것이다. 그러나 읍면동 지역 현장은 존중한다. 그러나 문제는 주민들이 스스로 자기 끼리 하면서 산으로 가도 괜찮은데 다른 사람들이 와서 이리 가라 저리 가라 잘못된 것에 대해서는 가치 없이 비판을 할 것이다. 전적으로 나쁘다 좋다는 없다. 상황에 맞는 모델을 만들어야 한다. 다만 법, 정책을 만드는 데는 목숨 걸고 싸워야 한다 생각하고, 현장에 대해서는 관용이 없으면 안 된다고 생각한다”고 강조했다.