2014년 12월 대통령소속 지방자치발전위원회가 발표한 지방자치발전 종합계획에서는 민선지방자치 20주년을 맞이해 성숙한 지방자치발전을 위한 4대 정책과제 중의 하나로 ‘주민중심 생활자치·근린자치의 실현’을 채택했다. 이 정책과제의 구체적인 실현을 위해 행정자치부는 주민이 지방자치의 진정한 주인이 될 수 있도록 2015년을 지방자치의 혁신의 원년으로 만들겠다고 선포했다. 지금까지의 지방자치가 선거방식이나 지방자치단체의 조직설계, 중앙-지방간 권한배분 등 제도정착 중심의 자치였다면, 앞으로는 주민이 일상생활에서 지방자치를 통해 자치의 효용성을 직접 체감하는 ‘생활자치’를 구현하는 것이 지방자치의 핵심이 될 것이다.

생활자치는 주민의 삶의 현장에서 주민이 주체가 돼 주민의 일상적인 삶의 질 향상과 행복의 실현에 필요한 재화나 서비스의 생산과 제공을 국가-지방자치단체-주민 등이 상호 대등한 동반자적인 관계를 형성해 추진하는 정치행정 시스템을 구성하는 이념적 가치이자 이론적인 근거라고 할 수 있다.

행정자치부의 2016년도 업무보고에 의하면, 행정자치부가 2016년도에 역점을 두고 추진해야 할 정책으로 ‘정부3.0의 생활화’ ‘생활자치의 실현’ ‘지방재정 건전성 강화’등을 꼽았다. 또 행정자치부는 2016년도 업무보고에서 ‘주민이 행복한 생활자치’를 구현해 주민의 삶 속으로 파고드는 진정한 지방자치를 실현하겠다는 목표를 정하고 있다.

이런 목표달성을 위해 추진하는 첫 번째 정책이 ‘읍·면·동 복지허브화’정책이다. 이 정책은 읍·면·동 사무소를 주민 ‘복지’ 센터로 전환해 복지 체감도를 향상시키고, 사각지대를 해소하는 것을 목표로 하고 있다. 시·군·구 본청의 기능과 인력을 주민 가까이에 있는 읍·면·동에 배치, 주민들이 읍·면·동에서 원스톱 맞춤형 복지서비스를 받도록 한다는 것이다. 이상의 읍·면·동 복지허브화 정책이 성공하려면, 복지업무 경력자를 읍·면·동장으로 임용해 복지담당 공무원의 전문성을 강화하는 한편, 고용복지+센터와 읍·면·동과의 서비스 연계도 확대돼야 한다. 또 읍·면·동 지역의 주민자치조직, 민간단체, 이·통장 등 모든 주민과의 협업이 필수적이다.

아울러 행정자치부는 ‘주민행복’은 주민이 참여하고 주도하는 지역발전 사업을 통해 지역사회가 활력을 가지게 될 때, 가능한 것으로 해석하고 있다. 이를 위해 행정자치부는 주민이 주도가 되는 ‘고향 희망심기’운동으로 고향을 위한 개인의 봉사·기부를 촉진하는 시책을 추진하는 한편, 지역재단, 공동체 오너십(Community Ownership) 프로그램 등을 통해 지역문제를 스스로 해결하고, 지속가능한 공동체 기반을 조성하는 시책들을 적극 추진할 예정이다.

생활자치는 인간의 행복을 추구

국어사전을 보면, 생활이란 ▲사람이나 동물이 일정한 환경에서 활동하며 살아가는 것 ▲생계나 살림을 꾸려 나가는 것 ▲조직체의 구성원으로 활동하는 것 ▲어떤 특정한 행위를 하며 살아가는 것 등으로 설명하고 있다. 이상을 구체적으로 살펴보면, 생활(生活)은 △사람이 살면서 생명을 유지하고 살기 위해서 행하는 필수적인 의식주와 관련된 활동 외에도 △직장생활과 같은 경제활동이나 취미·여가·문화활동 등과 같은 개인적인 차원에서의 활동 △이웃과 지역사회를 위한 봉사활동 △이웃과의 교류와 상호 작용 등 모두가 생활의 범주에 속한다고 해석할 수 있다. 따라서 인간의 생활은 개인의 욕구나 욕망의 달성과 사회적인 가치나 이념의 실현을 위한 다양한 활동을 의미한다.

따라서 생활자치는 인간다운 삶, 즉 인간의 행복을 추구하는 것을 목적으로 하는 자치라는 것을 알 수 있다. 이런 생활자치는 주민이 주체가 돼야 한다고 한다. 지방자치법에서 보면, 주민은 지방자치단체의 주체로서 또는 구성원으로서 선거권·피선거권, 공무담임권, 주민투표권, 청원권·소청권, 공공시설 이용권, 행정서비스 향유권, 납세자 불복권 및 배상·보상청구권 등을 가진다.

이 가운데 선거권·피선거권, 공무담임권, 주민투표권, 청원권 및 소청권은 참정권에 해당하고, 공공시설 이용권과 행정서비스 향유권은 수익권, 납세자 불복과 보상 및 배상 청구권은 쟁송권에 해당한다. 주민은 이상과 같은 권리외에 일정한 의무를 부담한다. 주민의 의무에는 여러 가지가 있으나 비용부담 의무와 법규준수 의무로 나눌 수 있다. 특히, 주민은 그 자치단체가 행정을 수행하는데 필요한 경비를 충당하기 위해 그 능력에 따라 지방세와 분담금, 그 수익의 정도에 따라 사용료, 수수료, 수익자부담금 등을 부담할 의무를 진다.

주민자치는 주민스스로 결정·집행·책임

주민자치란, 주민 스스로가 행정의 중심적 역할을 하는 자치제도, 지방정책을 주민스스로가 결정하고, 집행하며, 책임지기 위해서 참여하는 제도라고 할 수 있다. 또 일정한 지역에 거주하는 주민들이 자신들에게 관련된 사안들을 스스로 결정하고 집행할 수 있도록 하는 정치원리라고 할 수 있다. 그러나 오늘날 지방자치 현실을 볼 때, 주민들이 정책을 직접 결정하고 책임지는 경우는 지극히 예외적이고, 대부분의 경우에는 주민들이 선출한 단체장 혹은 지방의회 의원 등 대표자에게 맡겨둔다. 문제는 이렇게 대표자에 의해서 정책이 결정되고 집행되는 경우를 주민자치라고 할 수 있는가 하는 점이다. 주권재민원칙에 의해서 대표자의 권력은 주민들로부터 위임된 것이라는 점, 주기적인 선거에 의해서 심판된다는 점, 직접적인 참여에 의해서 일상적으로 통제된다는 점 등에서 대표자에 의한 정책결정도 주민자치의 일환이라고 할 수 있다.

그러나 최근에는 이런 대의정치의 폐단들이 점점 크게 부각되고 있다. 주민의 대표로 선출된 단체장과 지방의회 의원들은 자신을 뽑아준 주민의 의사에 따라서 정책을 추진하기 보다는 자신이 소속된 정당, 자신을 공천해 준 정당을 위해 일하는 경향이 있다. 이는 우리나라 뿐만아니라, 전세계적으로 공통된 대의제의 문제점으로 인식되고 있다. 이런 대의제의 폐단을 극복하기 위해 주민들이 직접 처리할 수 있는 것은 대표자에게 위탁하지 않고, 주민들이 스스로 처리하고 필요할 때, 목소리를 낼 수 있는 주민들의 직접적인 참여자치의 필요성이 날로 높아지고 있으며, 이를 위한 다양한 제도들이 모색되고 있다.

생활자치와 주민자치의 상호보완

이상에서 논의한 ‘생활자치’와 ‘주민자치’는 주민들의 자주적인 조직인 공동체의 활력을 토대로한 주민의 행복 증진과 삶의 질 향상, 지역사회발전, 주민화합 등을 목적으로 한다는 것과 지방자치의 패러다임 전환에 따라서 지역 주민이 지방자치의 중심축이 되고, 주체가 되고, 행정은 이를 지원하는 민관협력적 거버넌스를 구축하는 것을 목적으로 하고 있다는 공통점을 갖고 있다.

반면, 생활자치는 서비스의 대상에 초점을 맞춘 것으로 서비스의 주된 대상이 주민의 생활현장에서 주민들에게 필요한 서비스를 주민이 직접적으로 생산하거나, 국가 혹은 지방자치단체로부터 제공받는 것을 말한다. 주민생활은 의식주와 관련된 가정생활, 직장생활, 문화체육 등 취미오락, 소통과 어울림 등이 중심을 이룬다.

주민자치는 지방자치의 주체를 강조한 개념이다. 지방자치의 주체가 지방자치단체와 공무원을 중심으로 하는 단체자치에 대비되는 개념으로 시민의식이 향상됨에 따라서 대의민주주의와 간접민주주의의 취약점을 보완하기 위해 주민이 직접 나서는 직접민주주의적인 요소의 비중을 높이자는 것이 주민자치다. 그러나 생활자치와 주민자치는 대립되는 개념이나 상대적인 개념이 아니고 상호보완적인 개념이라고 할 수 있다. 즉, 생활자치의 주체는 주민이 돼야 하고, 주민자치의 대상은 주민의 일상생활이 돼야 한다는 의미다. 따라서 생활자치와 주민자치를 구분할것이 아니라, 주민들의 일상적인 생활속에서 주민이 주체가 돼서 자치활동을 수행하는 것이 바람직하다는 의미에서 생활자치와 주민자치를 하나로 묶어서 ‘생활 속의 주민자치’라고 표현하는 것이 바람직할 것이라고 생각된다.

생활속의 주민자치 주체와 대상사업

생활 속의 주민자치는 크게 주체인 주민과 대상사업인 주민생활 서비스로 구성돼 있다. 첫째, 주민은 지방자치의 주체이자 대상이고 수혜자다. 주민은 개인으로서의 주민과 공동체 구성원으로서의 주민으로 나눌 수 있다. 여기에서 말하는 주민은 개인으로서의 주민이 아니고 공동체의 구성원으로서의 주민을 말한다. 주민은 자발적으로 공동체를 형성하고, 그 공동체를 중심으로 주민 모두가 더불어 함께 잘 사는 지역사회를 구현해야 한다. 그러기 위해서는 주민자치위원회, 아파트입주자대표회의 등과 같은 마을단위의 크고 작은 공동체들이 활성화돼야 한다. 마을단위 공동체가 활성화되기 위해서는 주민의 적극적이고 자발적인 참여가 필수적이다. 공동체는 일부 지역유지의 친목조직이나 특수한 사람들의 이익집단이 돼서는 안 되고, 모든 주민이 참여하고, 모든 주민의 삶의 질 향상에 기여하는 공동체가 돼야 한다.

둘째, 생활자치의 대상은 주민생활이다. 2007년 12월부터 노무현 정부는 주민생활을 적극적으로 지원하는 정책을 추진했다. 주민생활지원서비스는 주로 저소득층 서민을 대상으로 주민의 다양한 복지수요를 반영해 폭넓은 서비스를 제공하는 것으로 보건, 복지, 고용, 주거, 교육, 문화, 관광, 생활체육 등 주민 삶의 질 향상과 관련된 각종 서비스를 포괄해 지원하는 서비스를 말한다.

박근혜정부는 국정의 최고 목표로 ‘국민 개개인이 모두 행복한 대한민국’을 만드는 것으로 설정했다. 이런 국민행복의 달성을 위해 ‘정부3.0’이라는 전략을 내세웠다. 행정자치부는 2006년도 대통령 업무보고에서 ‘정부3.0의 생활화’를 선언했다.

정부 3.0의 전략 목표는 ‘투명한 정부’ ‘유능한 정부’ ‘서비스하는 정부’등으로 크게 나눌수 있다. 그 중 서비스하는 정부는 국민생활이 보다 편리하도록 최선의 서비스를 제공하는 정부가 된다는 것이다. 이를 구체화하기 위해 국민생활의 구체적인 내용과 범위를 확정했다. 정부는 국민의생활을 출생부터 사망까지 주요 생애주기별로 나눠서 각 생애주기별로 맞춤형 서비스를 제공한다는 것이다.

지금까지 국가와 지방자치단체는 주민생활과 관련된 서비스의 주된 공급자의 역할을 담당하고 있었고, 주민은 거의 일방적인 주민생활 서비스의 대상자이자 수혜자 역할을 담당하고 있었다. 주민생활서비스의 공급을 담당하고 있던 중앙정부와 지방자치단체의 관계에서도 사무권한의 70%와 재원의 80%를 독점하고 있는 중앙정부 의지에 따라서 주민생활서비스의 질과 양이 좌우됐다. 주민생활서비스는 지역과 주민의 특징에 따라서 중심점이나 강조점이 달라질 수 있으므로 중앙정부가 주도하기보다는 지방자치단체가 주도하는 것이 바람직할 것이다.

따라서 지방이 주도하고, 중앙이 지원하는 중앙과 지방 간 상생·협력 시스템을 강화하는 것이 필요하다. 또 주민생활서비스의 대상자이자 수혜자인 주민들이 주민생활서비스 생산의 한축을 담당하는 것이 생활자치의 또 다른 목표가 돼야 한다. 지역의 사정은 그 지역에 거주하는 주민들이 가장 잘 알기 때문에 주민이 주축이 되는 생활자치를 구현하는 것은 당연하다고 생각된다.

생활속의 주민자치 사례들

생활 속의 주민자치를 효율적으로 추진하기 위해서는 우선, 서비스 공급자인 지방자치단체와 주민간의 역할을 분담해야 할 것이다. 주민생활 관련 서비스 중 규모가 큰 것, 예산이 많이 드는 것, 전문성이 필요한 것, 개인의 사생활이나 정보보호가 필요한 것 등은 지방자치단체가 수행하는 것이 적합할 것이다. 지방자치단체가 수행하는데는 한계가 있는 것, 공동체 중심으로 수행하는 것이 적당한 것, 마을의 특성을 살릴 수 있는 것 등은 주민이 수행하는 것이 바람직할 것이다. 여기서는 국가 혹은 지방자치단체가 수행하기에는 한계가 있는 사업으로 주민자치를 통해 주민들이 수행하는 것이 적합한 사업을 중심으로 몇가지 사례를 들겠다.

[사례1] 강남대로 쓰레기통 강남대로를 중심으로 동쪽과 서쪽은 풍경이 조금 다르다. 동쪽 거리에는 약 100m 간격으로 쓰레기통(일반쓰레기·재활용쓰레기통 세트)이 놓여 있지만, 서쪽거리에는 쓰레기통이 하나도 없다. 강남대로의 동쪽은 강남구 관할인데, 강남구는 깨끗한 거리를 위해 많은 수의 쓰레기통을 배치한 반면, 강남대로의 서쪽 구역을 관할하는 서초구에서는 쓰레기통을 설치해 놓으면 무단으로 생활 쓰레기를 버리고 가는 주민들이 많아져 도로가 더 지저분해진다는 이유로 2012년부터 대로변에 설치된 거리 쓰레기통 140개를 모두 없앴다.

양 구청이 상반된 쓰레기 시책 추진한 결과, 현재 서초구의 거리보다 강남구의 거리가 비교적 깨끗해졌지만, 쓰레기배출 총량으로 보면, 강남구의 쓰레기 배출 총량이 서초구의 4배정도 된다고 했다. 강남구와 서초구의 쓰레기 시책 중 어느 쪽이 더 우수하다고 판단하기는 어렵다. 결국, 정책이나 시책의 성패는 주민의 손에 달려 있다. 민주시민의식, 양심, 공동체의식 등이 성숙해져서 주민들 스스로 질서와 규칙을 지키게 되면 정책은 성공할 것이다. 이런 시민의식과 공동체의식은 주민자치를 통해 보다 쉽게 달성될 수 있다.

[사례2] 행복배달 빨간 자전거사업 2013년 공주시와 공주우체국의 협업으로 시작돼 현재 145개 농어촌 지역으로 확대된 ‘행복배달 빨간 자전거사업’은 지역사정을 잘 아는 우편집배원들이 매일 우편물 배달하는 길에 자신의 담당구역 내 독거노인, 장애인 등을 방문해서 민원문제와 복지문제를 해결해 주는 제도다. 이 제도를 통해 2015년 17명의 생명을 구하고, 21건의 화재를 초동조치 했다고 한다. 하루 한번 잠깐 들르는 우편배달부보다는 매일 곁에서 지켜보는 주민들이 실질적으로 도움이 될 수 있다.

[사례3] 귀농·귀촌정책 농식품부, 행정자치부, 산림청 등 중앙 부처와 각 지방자치단체에서는 도시지역의 실업난 해소와 농어촌지역사회의 활력증진을 위해 다양한 귀농·귀촌정책을 추진하고 있다. 정부나 지방자치단체에서는 정착자금 지원, 농업기술 전수 등은 가능하지만, 마을공동체의 일원으로 함께 어울리고 정착하게 하는 것에는 한계가 있다. 귀농·귀촌실패 사례 중 많은 부분이 토착민들의 텃세, 따돌림 등이라고 했다. 이런 문제점은 국가나 지방자치단체가 해결할 수 있는 것이 아니라, 그 지역 주민들이 스스로 마음의 문을 열고 해결해야 한다.

[사례4] 함께 가꾸는 농촌운동 지난 3월 23일 전북 순창에서는 농식품부장관, 행정자치부장관, 전북도지사, 순창군수, 마을주민들이 모두 모여 ‘함께 가꾸는 농촌’운동 발대식을 가졌다. 정부는 이런 운동을 전국적으로 확대시킨다는 계획을 갖고 있다. 그러나 이 운동은 장관이나 도지사가 중심이 돼 할 수 있는 것은 아니다. 발대식에는 참석하지만, 그 이후에 참석 하기는 매우 어려울 것이다. 따라서 이 운동은 마을주민들이 적극적으로 나서야 지속 가능하고 성공할 확률이 높다.

생활속의 주민자치 중요 요소

생활 속의 주민자치를 성공적으로 추진하는데 있어서 가장 중요한 요소는 주민자치의 주체다. 주민은 권력을 지닌 소수자나 전문가들로부터 대변을 받아야 하는 대상이 아니라, 스스로 자기문제를 해결하고 이끌어가야 할 주체들이다. 그러나 그동안 다양한 주민참여 방법들은 대부분 소수 전문가나 전문화된 활동가들에 의해 수행되고 있다.

이들 전문가나 활동가들은 공식적으로 주민의 의사를 대리할 수 있는 권한을 위임 받은 것이 아니라, 개인의 자격을 갖고 정부나 지방자치단체의 위원회나 자문회의에 참여하고, 각종 세미나나 정책토론회 등에 참석해 정부나 지방자치단체의 정책에 영향을 미쳐왔다. 따라서 이들 소수의 전문가나 활동가들은 주민들을 지역사회 활동의 대상으로 삼고, 주민들에게 조언하고 있다. 물론 서명운동, 홍보, 여론조사등 을 통해 주민들과 함께 하려는 노력이 전혀 없는 것은 아니지만, 주민들을 단순한 홍보 및 동원의 대상으로 여기는 정도에 불과한 경우가 많았다.

주민이 영향력 있는 활동을 자치적으로 추진하기 위한 가장 중요한 요건으로 적극적인 참여를 들고 있으며, 이들 참여의 미흡이 주민자치 활성화의 걸림돌로 작용하고 있다. 따라서 주민의 참여수준을 높이기 위한 국가와 지방자치단체의 지원도 필요하지만, 주민 스스로의 적극적인 노력이 더욱 중요하다. 주민들의 주민자치를 제대로 하려면 민주시민의식, 공동체의식, 희생과 봉사 등과 같은 자치를 할 수 있는 역량을 갖춰야 한다. 주민자치는 주민들집단의 자치를 의미한다. 그런 점에서 주민들 각자가 모두 자신의 이해만을 주장한다면, 이는 주민스스로 자치역량을 갖췄다고 볼 수 없다. 주민자치 제도 및 프로그램의 실천을 주저하는 이들이 가장 쉽게 내놓는 근거가 '주민들의 자치역량 부족'이다. 그런 점에서 다양한 프로그램과 실천 활동을 통해 주민들이 자신의 배타적인 개별 이해를 극복하고 공공의 이해로 전환시키려는 과정이 필요하다. 이를 위해서는 아주 낮은 수준에서나마 주민들이 이웃과 긴밀한 관계를 맺으며 살아갈 수 있는 다양한 공동체적 소모임이 활성화 돼야 한다. 그 속에서 주민들은 더불어 살아가는 체험을 할 수 있기 때문이다.