합의(consensus)는 정체(politeia, polity)의 영역이다. 정체라 함은 폴리스(polis)가 어떻게 다스려지는가(governing)에 대한 양식이나 유형의 문제다. 그래서 폴리스의 정체로서 왕정, 귀족정, 민주정이라고 하는 유형론을 아리스토텔레스는 그의 저서 ‘정치학’(Politika)’에서 제시한 것이다.

시민에게 가장 행복한 정체란 무엇인가라는 논제를 갖고 당시 100여 개의 도시폴리스들에 대한 비교분석을 하면서 제시한 것이 ‘귀족정과 민주정의 혼합체제, 혹은 균형체계가 가장 시민의 행복을 높이는 정체(polity)이’ 라고 하는 제언을 한 셈이고, 이런 지식을 학습해 로마도시국가는 공화정(the republica)의 정체를 유지하려고 노력했던 것이다. 그래서 원로원을 중심으로 민회와 집정관의 3권이 상호 견제와 균형을 이루면서 기본적으로는 원로원이 국가의 주권의 최종결정권자가 되는 통치구조를 유지하려고 했던 것이다.

 

주민자치와 마을단위 공동체개념

주민자치와 마을단위 공동체를 이야기하면서 너무 거창한 이야기를 한 것 같다. 주민자치는 한국에서는 읍·면·동 단위에서 주민들이 행정과정에 참여(participation)하거나 주민자치센터를 운영하는데 주민들이 자율적으로 의사를 결정하는 것을 의미하는 것이고, 마을단위 공동체는 최근에 마을만들기 사업 등을 통해 다양한 마을공동체를 만들려고 하는 것인데, 이들을 대상으로 갑자기 정체(polity)가 어떠니 하는 단어를 꺼내니 좀 어리벙벙할 수 있겠다 싶다.

그런데, 이번에 필자에게 부여된 주제를 보면, 주민자치회와 마을단위 공동체조직별의 목표와 방향설정, 그리고 이들의 합의 방안을 제시하라고 하는데, 다양한 참여자(participants)들이 목표와 방향설정에 합의를 한다는 것은 비전설계를 한다는 것이고, 이에 대한 의사결정을 한다는 의미를 갖고 있다. 이것은 그야말로 정치(politics)가 다루는 내용인 것이다. 다시말해 읍·면·동 단위나 마을단위에서 지역정치(neighborhood politics)(Tip 참조) 혹은 커뮤니티정치(communitypolitics)를 이르는 것으로 이해된다.

한국에는 지역정치란 것이 존재할까

여기서 한번 생각해 볼 일이 있다. 과연 우리 한국사회에는 마을단위 혹은 읍·면·동 단위에서 지역정치나 커뮤니티 정치란 것이 존재하는 것일까? 미국의 경우에는 인구 몇만명의 도시에서도 도시정치(urban politics)가 있고, 이에 대한 세밀한 네트워크 분석을 통해 지역정치를 지배하는 것이 몇몇의 엘리트가 있다든가, 반대로 다양한 이해관계자의 다원적 정치가 본질이라든가 하는 학설의 대립이 있다. 현실은 아마 이론적 주장들의 중간쯤에 어딘가에 있을것으로 짐작된다.

그렇다면, 한국의 경우는 어떨까? 정치라고 하면, 시·군·구나 광역시·도 단위에서 정당이 시의원이나 단체장으로 출마하고, 공약을 제시하고, 이에대해 시민들이 투표하는 것을 정치라고 생각한다. 여기서 정당의 공천권에 돈을 주었느니 어떠니 하면서 정치란 돈과 관련된 비리가 있다는 부정적인 인식이 상당히 존재한다.

그리고 정치가는 이권에 개입하고, 말만 앞서서 신뢰할 수 없는 존재로 인식하면서 행정관료들이 그래도 성실하고 나라를 생각하는 공인(公人)으로 생각하는 경향이 있다고 한다. 국가의 발전을 위해서는 정치가보다는 역시 관료들이 중추적인 역할을 해야 한다는 인식이나, 경제발전이 중요하고, 정치는 누가해도 상관없다는 인식도 있기도 하다.물론, 일부의 인식이기는 하지만, 오늘날 한국의 지방자치가 제대로 뿌리를 내리지 못하는 여러 원인들 중 하나는 이런 인식을 가진 사람들이 상당히 있기 때문에 아직도 지방정치의 발달이 미성숙하게 되고, 중앙정치에 의존적이고 예속적인 현상이 나타나고 있는 것이라고 생각된다. 다시 말해 지역정치가 자율성과 책임성을 갖고 작동하지 못하고 있으며, 지역정치에 대한 이론적 연구나 실증적 분석이 낙후돼 있는 것이라고 생각할 수 있다.

단체들, 칸막이치고 각자 도생하는 상황

이처럼 지역정치에 대한 부정적인 인식과 성찰은 자연히 시·군·구보다 공간규모가 작은 읍·면·동이나 통·리 단위의 공간에서 다양한 정치적 활동이 일어나고 있는데, 이것이 불투명하게 작동하게 만들고, 비공개적으로 지역단위의 가치와 권력의 권위적 배분이 이뤄지고 있을 것이란 점이다. 이제는 이런 영역을 공개적으로 다뤄야 하고, 투명하게 작동하도록 제도화를 해야 할 때(timing)가 된 것이 아닌가 한다.

무슨 말인가 하면, 바로 주민자치회와 마을단위의 공동체에 대한 ‘지역단위의 비전설정과 의사결정’을 통해 그 목표나 방향설정이 합의될 수 있을 것이기 때문이다. 현재는 이런 합의가 없는 것이고, 각각 자기식대로 자기의 영역에 칸막이를 치고 각자도생(各自圖生)하고 있는 상황이라고 할 것이다.

읍·면·동 단위에서 보면, 새마을운동조직, 바르게살기 운동조직, 한국자유총연맹, 국민생활체육회 등의 다양한 관변단체들이 각자도생하고 있고, 통반장협의회, 주민자치위원회 등 역시 각자 도생하고 있다. 또 이보다 작은 규모의 단위에서 아파트 입주자대표회, 마을공동체 만들기, 사회적기업, 협동조합, 상인회, 학교별로 학교운영위원회, 교회공동 체당회(堂會), 녹색어머니회, 향우회, 조기축구회 등이 존재하고 있다.

즉, 이들이 읍·면·동 단위에서 ‘한국형 주민자치회’가 어떤 목표와 방향을 설정해야 될지에 대해서 공동의 합의를 해야 한다고 하면, 이들이 각각 자신의 입장과 주장을 하게 될 것이고, 이것을 어떤 방식으로든 토론하고 대화를 해서 의사결정을 해야한다는 것을 의미한다. 이것은 바로 정치의 기능이다. 즉, 읍·면·동단위에서도 정치가 있어야 한다.

읍·면·동 단위의 다스림

그렇지만 한국에서 정치라고 하면, 그 이미지가 긍정적이지 않기 때문에 읍·면·동이나 그 이하의 단위에 ‘정치’란 단어를 사용하는 것은 혼란을 자초하는 것으로 보인다. 그래서 ‘다스림(governing)’이란 단어를 사용하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 즉, 읍·면·동단위의 다스림을 어떻게 할 것이냐의 문제란 것이다.

다스림에는 사람이 있어야 하고 자원이 있어야 한다. 즉, 사람이 자원을 사용하고, 배분하면서 질서를 지킬 수 있어야 한다. 이를 위해서는 의사결정을 하는 부분과 집행하는 부분이 있어야 하고, 구성원들이 공동체를 자유롭게 형성하고 상호 공존할 수 있는 법이 있어야 한다. 의사결정을 하고 집행을 하는 부분을 ‘자치체성’이라고 하고, 구성원들이 공동체를 자유롭게 형성하는 부분을 ‘공동체성’이라고 할 수 있다.

다시 말해, 다스림에는 자치체성과 공동체성이라고 하는 두 가지의 요소를 구비해야 한다. 자치체성을 위해서는 공간구역이 있어야 하고, 자원이 있어야 하며, 주민이 있어야 한다. 그리고 자치체의 질서를 위해서는 규율하는 법이 있어야 한다. 따라서 ‘제대로 다스린다’는 것은 ‘법에 의한 다스림’을 의미한다. 다시말해, 자치한다는 것은 법치여야 하고, 법을 만들기 위해서는 주민들의 대표들이 모여서 자치체를 규율하는 정관이나 규범을 만들어야 하는 것이다. 그리고 그 규범이 자치관리비를 징수할 수 있어야 하고, 자치관리를 할 수 있는 전문직원들이 보좌할 수 있어야 하는 것이다.

자치성을 가진 다스림의 영역과 관치

이렇게 개념을 정리하고 보면, 읍·면·동단위에서 공동체성을 갖는 다스림은 존재하지만, 자치체성을 의미하는 다스림은 존재하지 않았던 것을 알 수 있다. 이런 자치체성을 의미하는 다스림은 읍·면·동사무소의 행정관료제가 대체하고 있었던 것이다. 읍·면·동장이 구역의 다스림을 독점하고 있었던 것이고, 관변단체의 단체장들이 행정과 협력하면서 구역의 봉사활동을 주도했던 것이다. 또 이들 중에서 구의회 의원에 출마하기도 하고, 시의회 의원으로 출마하기도 했던 것이다. 즉, 비공식적인 지역정치로의 사다리가 존재했던 것이고, 이런 통로를 경험적으로 아는 사람들이 이런 지역정치에 참여했던 것이다.

그러다보니, 정작, 주민자치회나 마을단위의 다양한 공동체들이 ‘한국형 주민자치’를 하자고 했지만, ‘공동체성을 가진 다스림’만을 생각하다보니, ‘제대로 된 다스림’으로 이어지지 않는 한계를 갖고 있는 것이다. ‘자치성을 가진 다스림’이 결여된 상태에서는 이 공간을 주민자치로 형성할 수 없다는 것이다. 한국형 주민자치회의 논의가 제자리를 빙글빙글 돌면서 논의의 블랙홀을 빠져나오지 못하는 것은 바로 자치성을 가진 다스림의 영역을 읍·면·동 주민센터의 행정관료제가 관치(官治)하고 있기 때문이다. 그리고 이 관치에서 필요한 공동체성을 보조해주고 있는 것이 바로 새마을단체나 바르게살기단체와 같은 관변단체들인 것이다. 그래서 연구자에 따라서는 관변단체들도 실제로는 지역에서의 상당한 정도의 커뮤니티 조직으로서 기능을 하는 면이 있음을 지적하는 경우도 있다. 즉, 관변(官邊)성을 상당히 벗어나 있고, 실제로 회원들의 회비와 자원봉사에 의해 조직이 움직여지는 측면이 강하기에 지역의 주민자치나, 지역의 공동체 활동의 하나로 볼 수 있는 것이 아닌가하는 견해도 존재한다.

최근에는 주민참여예산제도에 의해 주민참여예산위원회도 읍·면·동 지역마다 지역회의로서 존재하는 경우가 있고, 지방자치단체에 따라서는 ‘복지통장’과 같은 근린복지 서비스의 제공을 위해 새로운 복지공동체를 형성하기도 한다.

이처럼 읍·면·동 지역단위에서는 다양한 공동체 조직들이 존재하고 있는데, 과연 어떻게 읍·면·동 단위의 주민자치회를 형성하는 비전에 합의할 수 있을 것인가?

통합형, 정당한 대표성이 최소한 확보돼야

주민자치회의 통합형이 읍·면·동 사무처리를 위해서는 ‘자치성을 가진 다스림’이 돼야 하고, 이를 위해서는 의사결정기구의 위원들은 주민들로부터 어떤 형태로든 ‘대표성’을 확보해야 한다. 비록 그 대표비율이 낮더라도 절차상의 기준을 충족해야 한다. 즉, 구역에 거주하는 주민들 전체가 절차적으로 정당하게 참여하는 기준에 따라서 대표가 선출돼야 한다. 최근에는 ICT의 발달로 엠보팅(M voting)등을 통해 사이버상으로도 개인신분을 확인해서 참여할 수 있는 시스템이 있다. 비용도 그다지 많이 들지 않고 참여할 수 있는 것이다.

즉, 정당한 대표성이 최소한 확보돼야 통합형으로 갈 수 있고, 사무기구에 대한 지휘감독권을 가질 수 있는 것이다. 또 한국형 주민자치회의 자치관리의 전문성은 현재의 행정공무원들을 활용한다면, 이들의 신분을 자치지방공무원으로 전환하고, 이들에 대한 신분관리는 ‘유연한 자격제시스템’으로 해야 할 것이다. 여기서 유연하다는 의미는 자치지방공무원으로 한번 시험에 합격하면 종신제가 보장되는 시스템이 아니라, 일정한 기간, 예를 들면 5년이나 10년의 임기제로 고용되는 시스템이다. 그리고 직위분류제에 따라서 자신의 전공과 직무의 난이도에 따라서 각각 개별적으로 채용되는 시스템이다.

마을단위에 존재하는 다양한 공동체조직들에 대해서 주민자치회의 위원으로 응모할 수 있고, 한국형 주민자치회가 새롭게 태어나는데, 참여할 수 있다. 즉, 이들 다양한 마을에 존재하는 공동체들은 ‘공동체성을 가진 다스림’을 하는 조직들이기에 ‘자치성을 가진 다스림’의 의사결정기구에 자유롭게 선거를 통해 참여할 수 있다.

‘한국형 주민자치회’는 그 목표가 지역공간에 대한 공공성을 가진 ‘자치관리’다. 그리고 지역공간의 자치관리를 위해 시·군·구로부터 지역공간에 대한 ‘자치권’을 종합적으로 위탁받는 것이 필요하다. 물론, 이것은 주민자치회의 역량이 구비돼야 하고, 주민들의 자율적 의사표현에 의한 것이어야 할 것이다. 주민들이 현재와 같이 행정관료제에 의한 행정관리에 만족한다고 하면, 굳이 이렇게 ‘자치권을 가진 주민자치회’를 형성할 필요가 없을 수 있다.

한국형 주민자치회의 자치관리권

아파트단지와 같이 공유재산이 있고, 공동관리가 불가피하게 필요한 지역공간에서는 주택법에 의해 입주자대표회의와 아파트관리소를 설치하고, 아파트 관리를 위한 규약에 의해 관리비 징수와 벌칙을 운영하기도 한다. 이처럼 한국형 주민자치회가 정상적으로 작동하기 위해서는 시·군·구가 가진 행정관리권한을 주민자치회에 이관(empowerment)할 수 있어야 한다. 그리고 한국형 주민자치회는 지역공간에 대한 자치관리의 전권을 갖고 ‘다스림’을 할 수 있어야 하고, 지역공간 안에 다양한 공동체의 형성을 인정하고 참여하도록 지원해야 한다.

주된 역할은 지역공간 안에 필요한 근린생활자치 서비스를 공급하는 책임을 지는 것이다. 아파트입대위와 관리사무소에서 엘리베이트관리, 주차장관리, 조경관리, 방범관리, 쓰레기관리, 층간분쟁조정, 전기세와 수도세 등 공과금납부등을 자치관리 하는것과 같이 읍·면·동 지역 공간안에 이런 생활자치자치관리를 책임지고 할 수 있어야 한다.

최근에는 아파트입대위에서 아파트단지내의 공유공간에 스포츠시설을 설치하거나 어린이집이나 작은 도서관 등을 설치해 커뮤니티형성을 위한 자치사무도 처리하는 것을 볼 수 있다.

이처럼 한국형 주민자치회는 구역공간 안에서 주민들의 근린생활자치에 필요한 자치관리서비스를 공급할 수 있어야 한다. 이것이 획일적일 필요는 없다. 그 구역공간내 주민들의 구성이나 소득수준, 연령대, 지역자원의 유형에 따라서 각각 개별적으로 구성할 수 있다.

한국형 주민자치회가 성공하기 위한 요건

이와 같은 필요를 조사해 ‘마을자치 기본 비전과 기본 플랜’을 수립할 수 있을 것이다. 이런 합의는 한국형 주민자치회의 위원회에서 최종 결정하겠지만, 이를 수립하는 과정에서는 다양하게 존재하는 마을단위 공동체조직들의 참여(participation)이 필요하고, 주민참여제도의 다양한 기법들을 활용해야 한다. 한국형 주민자치회도 지역공간에 대한 다스림의 일종이기 때문에 어떤 리더십이 형성되는가에 따라서 주민자치의 품질이 달라질 수 있다.

지역공간의 발전을 위해서는 신망있고, 역량있는 리더를 충원하는 것이 중요하고, 주민들은 이 리더에 대해서 신뢰와 존경을 보낼 수 있어야 한다. 그 지역공간에서 가장 역량있고 전문성을 가진 인재들을 어떻게 참여하게 하는가가 한국형 주민자치회의 성패를 가를 수 있다. 다양한 지역공동체의 허브역할을 해야 하고, 이에 합당한 정당성과 권위를 가질 수 있어야 하기 때문이다.

또 한국형 주민자치회는 ‘자치규약’을 만들수 있어야 하기 때문에 법률에 대한 전 문가들이 참여할 필요가 있고, 생활자치서비스를 효율적으로 관리하기 위해서는 각각의 생활자치영역의 전문가들이 참여할 수 있어야 한다. 베이비붐 세대의 은퇴자들이 이제 지역에서 활동하고 봉사할수 있는 기회를 제공하는데, 한국형 주민자치회가 공공적 공간과 구조를 제공할 수 있을 것이다.

한국형 주민자치회가 성공하기 위해서는‘자치관리비’를 거둘 수 있어야 하고, 이것은 법률에 의해 규정돼야 한다. 현재의 법체계 하에서는 특별법에 의한 형식에 따라서 추진돼야 할 것이다. 결국, 한국형 주민자치회에 대한 거시적(macro) 합의는 국회에서 이뤄져야 하고, 미시적(micro) 합의는 읍·면·동 주민자치회라는 ‘근린생활의회(neighborhood council)’에서 이뤄져야 한다.