주민자치회는 ‘지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’에서 그 활동의 공간적 범위가 읍·면·동으로 정의되고 있으며, 각급 읍·면·동 단위의 다양하고 천차만별인 지역공동체 조직중의 하나임과 동시에, 이들 지역공동체조직을 포괄하는 대표적인 주민조직으로서의 역할과 기능을 부여받고 있다. 현재는 이런 위상이 논리적으로만 존재하고 있으며, 지역사회내 모든지역 공동체조직들이 인정하는 허브로서 기능할 수 있느냐의 여부는 각 조직들과의 긴밀한 유대와 협력 속에서 지역 내 다양한 사업을 수행해나가는 과정에서 신뢰를 형성하고 정립돼질 것이다.

주민자치회는 2013년부터 현재까지 시범사업형태로 진행되고 있다. 주민자치(위원)회 구성은 지자체마다 조례를 통해서 구성하는데, 이 조례(안)의 지역의 특성을 반영하지 못하고 대부분 대동소이하다는 한계를 갖고 있다. 서울이나 경기도에 위치한 어느 기초자치단체의 한개 동(洞)은 인구가 3~5만명에 이르고, 전남이나 경남의 한개 면은 인구가 2000명이 되지 않는 상황이다. 그럼에도 불구하고 전국의 주민자치위원회 또는 주민자치회의조례(안)이 매우 유사하게 제정·운영되고 있다.

이는 어떤 행정제도가 처음으로 도입되게 될 때, 지방자치단체는 어떤 취지로 진행해야 하는지 잘 모르니, 지방자치의 주무부처인 행정자치부에 문의를 하게 되고, 행정자치부는 계속되는 문의에 대해 일일이 응답할 수 없으니, 결국 무슨 표준조례(안)이라는 것을 지방자치단체에 소위 ‘참고용’으로 보낸다. 이 과정에서 행정자치부는 그야말로 참고용이라고 하는데, 지방자치단체는 ‘표준용’으로 삼게되고, 그대로 조례로 제정하고 마는 것이다. 지방자치단체의 자율적 역량이 적은 것이라고 할 수 있고, 한편으로 중앙부처의 눈치를 보는 것이다. 중앙부처는 그야말로 눈치를 보라고 한 적은 없는데도 말이다. 그러나 이런 과정을 통해 만들어진 것이 ‘주민자치센터 설치 및 운영조례’다.

지역에는 다양한 지역공동체조직 존재

한편, 지역사회 내에는 다양한 지역공동체조직들이 존재한다. 법적 또는 공식적 지역공동체 조직(주민조직)이 있는가 하면, 자발적으로 주민과 공동체 스스로의 필요에 의해서 만들어진 자발적 지역공동체조직이 있다. 우선, 공식적 지역공동체조직으로는 ‘새마을운동조직 육성법’에 의한 새마을운동조직이 있고, ‘주택법’에 의한 아파트와 같은 공동주택에 입주자대표회의가 있으며, ‘의용소방대 설치 및 운영에 관한 법률’에 의한 의용소방대가 있고, ‘자율방범대 지원 조례’에 의한 자율방범대, ‘산림법’에 의한 영림단과 산림조합, 그리고 시·도 또는 시·군·구 조례에 의한 마을공동체 조직이 있다.

자율적으로 구성되고 조직된 지역공동체조직으로는 작목반, 농어업경영체 등과 같은 농산어촌 공동생산조직이 있고, 도시지역 초·중·고 학부모모임으로서 학부모회, 녹색어머니회 등이 있으며, 운동을 목적으로 하는 조기축구회, 족구회, 게이트볼 클럽 등이 대표적인 자율적 지역공동체조직일 것이다. 지역공동체조직은 지역사회발전 운동조직, 마을공동체조직, 사회적경제조직, 봉사단체적 조직, 경영조직, 학부모조직, 취미조직 등 법률이나 자치법규에 의한 공식적 조직과 자발적 공동체조직을 포함한다.

공식적 지역공동체 조직들은 행정보조단체, 즉 소위 관변단체로서 기능하고 있다는 비판도 존재한다. 이런 다양한 지역공동체조직들과 관련한 단일한 법률은 존재하고 있지 않은 상황이나, 최근 행정자치부에서는 지역공동체와 관련한 기본법을 준비하고 있으며, 국회에서도 마을기업육성에 관한 법률과 사회적 경제 기본법 등이 의원입법의 형태로 발의돼 있는 상황이다.

주민 허브조직으로 거듭나기 위한 방안

주민자치회가 지역사회 내 다양한 지역공동체조직을 포괄하는 대표적인 주민허브조직으로서 거듭나게 하기 위한 방안은 무엇일 것인가에 대한 고민을 해보고자 한다. 그것은 주민대표성을 확보하고, 구성과정에서 투명성(개방성)을 지향해야 하며, 운영에 있어서 민주성을 가져야 한다. 그리고 주민자치회 위원들의 역량강화가 필요하다. 우선, 주민자치회가 지역공동체조직의 대표적인 허브조직으로 거듭나기 위해서는 주민들의 진정한 대표성을 확보하는 것이 관건이다. 주민대표성을 확보하지 못하면 여타의 지역공동체 조직의 하나일 뿐이다.

현행 주민자치회는 현재 해당 읍·면·동의 주민, 지역 내 사업장, 지자체의 여건에 따라서 20~30명 내외의 위원으로 구성하도록 조례에서 규정하고 있다. 주민자치회 위원은 이통장협의회에서 추천하는 지역대표와 일반주민을 대상으로 하는 공개모집, 각 급 단위 자생단체의 대표인 직능대표 등으로 후보군을 구성하며, 선정위원회에서 선정하고, 해당 지방자치단체장이 위촉하고 있다. 그러나 대다수의 지자체에서는 주민자치회 위원의 정수를 채우기조차 힘들 정도다.

특히, 일반주민을 대상으로 하는 공개모집에는 지원자가 매우 빈약한 상태며, 이런 방식으로는 주민의 대표성을 확보하기는 어려운 것이다. 따라서 주민자치회는 다양한 지역공동체조직들과의 일상적인 연대와 협업속에서만이 자신에게 부여된 위상을 존중 받을 수 있다. 또 축제, 체육대회 등 주민들이 함께 할 수 있는 다양한 사업들을 주민자치회가 능동적으로 주도함으로써 지역공동체조직들의 허브조직으로서 주민조직의 대표임을 확인하고, 인지하고, 느끼는 과정이 병행돼야 한다. 주민들이 직접 참여하는 계기를 부여하는 주민행사 조직과정이 신뢰를 구축하기 때문이다.

비민주적이며 폐쇄적인 위원 선출구조

한편, 지금의 주민자치(위원)회는 그 부여된 위상에도 불구하고, 주민자치(위원)회 구성과정에서 외부에 대한 문호를 완전히 개방하지 않고 있다. 그야말로 폐쇄적인 운영을 하고 있으며, 대표성보다는 지역사회의 소위 명예직의 형태로 주민자치(위원)회를 운영하면서, 자신들만의 리그로서 기능하고 있다.

필자가 겪은 일이기도 하지만, 어느 지방자치단체 조례에는 분명 임기가 ‘1년이며 연임할 수 있다’고 돼 있었다. 그러나 임기 1년이 지난 후에도 그들은 자동적으로 자신의 임기를 연장하면서 연임을 시행하고 있었다. 관련 조례에서 정해진 당연직 위원이 아니고서는 주민자치(위원)회의 모든 위원들은 임기가 지난 후 사퇴된 것으로 봐야 하며, 아무리 지원자가 적은 현실이라도 일정한 절차(선정과정)를 통해 재선정된 후 연임하는 것이 당연함에도 불구하고, 그런 절차 없이, 세습하듯 연임하고 있었다. 지역을 떠나거나, 부득이하게 연임할 수 없는 자리에 대해서만 새롭게 선정하고 있었다. 그러나 이때도 중요한 것은 공정한 선정이어야 하는데, 기존위원들이 면접아닌 면접의 형태로 주민자치위원으로 들어오고자 하는 사람에 대해 검증을 하고 있었다. 이것은 완전히 동호회 수준이다.

전국의 모든 주민자치(위원)회에서 이런 행태를 보이지는 않겠지만, 이런 것은 민주성이 아닌 비민주성을, 개방성이 아닌 폐쇄성을 강화하는 것이다. 이런일의 반복은 지역공동체조직들의 허브조직은 커녕, 스스로의 위상을 동네의 동호회수준에도 미치지 못하게 만드는 것이다.

그럼, 왜 시·군·구의 행정기관은 이런 비민주적이며 폐쇄적인 선출구조를 바꾸려하지 않는 것일까? 추측하건데 주민자치와 이를 실현하는 조직으로서의 주민자치(위원)회에 대한 관심이 없던가, 만약 관심이 없어서 인지하지 못한 것이라면 그나마 다행이다. 왜냐하면 인지하게 되면 개혁할 수 있기 때문이다.

주민자치(위원)회는 어찌됐든 소위 명예직이라고 하더라도 지역사회에서 소위 방귀좀 뀐다는 지역사회 인사들이 모여 있는 곳이다. 그런데 만약 인지하고 있는데도 바꾸지 못하는 것이라면, 대표성·민주성·개방성 확대 등의 명분은 쉽게 건드리기 어려운 것이 아닌가? 만약 이렇다면 이는 유착이다. 무지한것도 문제고, 유착됐다면 더 문제다. 무지한 것은 인지하면 조치를 취할 수 있을 텐데, 유착이라면 자기 살도 도려내야 하기 때문이다.

청년이 주민자치회에 참여할 수 없는 이유

생활자치의 현장인 읍·면·동 단위의 지역사회에서는 축제도 벌어지고, 체육대회와 같은 행사도 치러진다. 이런 행사에 가면 식사를 제공하고 푸짐한 경품도 준다. 식사를 제공하지 않고, 경품도 없으면 행사만 있고 사람들은 잘 모이지 않는다. 행사를 위해서 그 지역이 모든 자원을 동원한다. 각각의 주민자치위원(장)은 이때 자신의 능력을 보여준다. 적게는 30~50만원을 많게는 몇백만원을 기부한다.

어느 읍·면·동에 주민자치와 관련한 상당한 능력을 보유한 젊은 열혈청년이 있다고 해보자. 마을단위에서 인기도 있고, 활동력도 좋다. 그러나 이 청년은 앞서의 비개방적이고, 비민주적인 선정절차를 뚫고 주민자치위원으로 선정되기가 어렵다. 현실이 이러하다 보니, 지역사회의 창의적이고 젊은 사람들이, 또는 지역공동체 조직대표들이 주민스스로의 문제를 해결하는 주민자치의 허브조직으로서의 주민자치(위원)회에 참여할 수도, 참여할 이유도 없는 것이다.

시·군·구 의회의 의원들은 무슨지역 사회행사만 있으면 나타난다. 오라고 하지 않아도 어떻게 알았는지, 그 행사의 자리에 와서 버젓이 앉아 있다. 그리고 주민들과 넉살좋게 인사하고 대화하고 애로점을 청취하고 지속적으로 접촉면을 넓혀간다. 그러나 어찌보면 생활자치의 현장인 지역사회 행사장에 주민자치위원들은 나타나지 않는다. 아주 큰 행사에서나 주민자치위원장 정도가 얼굴을 내미는 정도다. 시의원들은 공직선거법이라고 하는 대표적인 민주적 절차에 의해서 선출되기 때문이다. 이를 통해 그들은 주민들에 대한 대표성을 갖게 된다. 그러나 주민자치위원들은 아름아름 아는 사람들과 조직을 통해서 추천되고 선정되며 위촉된다. 그리고 명예직의 형태로 주민자치위원이 돼 활동한다. 1달에 한번 있는 월례회의에 참석하는 것으로 활동의 대부분을 마감한다.

주민자치회를 지역공동체조직 허브로

가끔 이런 생각을 해 본다. 지방자치단체 행정조직의 수장으로서의 시장, 군수, 구청장이 있고, 이를 적절히 견제하고 협력하는 시의원, 군의원, 구의원이 있다. 한편으로 행정조직의 말단으로서의 읍장, 면장, 동장이 있듯이, 이들을 견제하고 협력하는 읍·면·동 단위의 의원이 있으면 어떨까하는 생각이다.

시·군·구 의원들이 지금은 급여를 받지만, 불과 수년 전만해도 무보수였다. 읍·면·동 단위의 주민자치위원회 또는 주민자치회가 이런 읍·면·동 단위 의원의 역할을 수행하게 하는 것, 그리고 각 급단위 지역공동체조직의 대표들이 주민자치회라는 주민자치의 대표적 허브조직을 통해 자신들의 이해와 요구를 수렴하고, 수행해 나가는 것을 생각해본다. 모든것이 잘됐다고 가정해 보자. 민주적이고 폐쇄성이 극복된 개방적인 선출절차, 주민의 대표성을 확보한 주민자치회를 가정했을 때, 이제 남은 것은 주민자치회 위원들의 권한과 위상을 증진시키고, 그에 부합하는 역량을 보유하게 할 필요가 있다. 이를 위한 위원 역량진단 및 교육 프로그램을 개발하고, 필요시 인센티브를 부여하는 식의 유인책도 필요할 것이다.

중앙행정부의 담당부처인 행정자치부는 주민자치회를 지역공동체조직의 대표적인 허브조직으로 자리매김 시키기 위해 다양한 정책들을 고민해 볼 수 있을 것이다. 가령 주민자치회 역량진단프로그램을 통해 지역공동체조직들의 허브조직으로서의 위상(역량)을 확보한 주민자치회에게는 또 다른 특별한 예산지원뿐 아니라, 권한을 부여하는 것을 검토해 볼 수 있다.

예를 들면 읍·면·동 단위의 발전계획에 대한 의견제시권 또는 사전심의권과 같은 권한을 부여하는 것이다. 이렇게 부여된 권한을 갖고 실질적으로 행정중심으로 작성된 계획에 대해서 주민들의 의견을 모으고, 주민자치회의 권한으로서 계획을 조정할 수도 있을 것이다. 더 나아가면 이런 의견제시권 또는 사전심의권을 행정기관에서는 아주 특별한 절차가 아니고서는 거부할 수 없고, 제시된 의견 또는 심의결과에 대해서는 시·군·구 계획에 반영해야만 하는 강제적 권한을 부여하는 것이다.

한편, 지난해 11월 공동체 글로벌한마당에서 제시됐던 영국의 지역주권법 사례 중에 지역공동체에게 지역의 유휴시설과 공유재산에 대한 우선 입찰권 및 관리운영권 등의 권한을 부여하는, 즉 공동체로의 권한이양정책을 지역공동체조직들의 허브조직으로 성장한 주민자치회에게 부여하는 방식도 한번쯤 고민해 볼 수 있을 것이다.

명예직으로서의 주민자치회 위원에 만족하지 않고, 주민들과 지역공동체 조직들의 복지, 안전을 고민하고, 주민들의 행복을 위한 일들을 실질적으로 해나가기를 바라며, 이를 위해 위원들 스스로 주민자치회 안에서 행복해지기를 기대한다.