주민자치(위원)회의 재원조달 관행에 대한 반성-

주민자치(위원)회와 관련된 현장목소리는 재정지원이 필요하다는 것이 가장 대표적일 것이다. 주민자치 활성화를 위해서는 주민자치(위원)회를 운영하기 위한 상근인력이나 공간 등의 비용이 수반되고, 간단한 회의나 모임을 해도 비용이 들기 때문이다. 하물며 주민자치활성화를 위해 직접 봉사활동이나 행사를 진행하는 경우에는 더 큰돈이 필요하다.

다양한 주민자치(위원)회 중심의 활동이나 행사에는 재료비나 직접비 등 더 큰 비용은 수반되는 것은 물론이고, 자원봉사자들에게 직접적인 인건비는 지원하지 못해도 최소한 차비나 식사비, 활동에 필요한 실비는 오롯이 주민자치(위원)회에서 부담해야 한다.

그 동안 현장의 주민자치(위원)회에서 이 많은 비용은 일부 자치센터의 교육프로그램을 운영하거나, 혹은 다른 방법으로 모아놓은 예비비 등을 통해 집행하기도 했고, 실제로는 주민자치위원들이나 위원장(혹은 회장)의 사비를 털어서 집행하는 것이 훨씬 현실적인 재원조달 방안이라고 볼 수 있다.

주민자치회 운영비용은 주민이 부담해야

여기서 한가지 우선 따져봐야 할점이 있다. 이 많은 비용을 대체 누가 부담하는 것이 이치에 맞는지? 이 비용을 부담해야 할 사람은 정부나 지방자치단체(시·도 혹은 시·군·구)가 돼야 하는지, 혹은 주민들이나 주민자치위원인지. 논리적으로 무엇이 맞는지를 확인해 보기 위해 아주 간단한 경제학의 원칙을 빌려온다면, 항상 모든 일에 있어서 비용을 부담해야 할 주체는 ‘원인제공자’나 ‘수혜자’가 부담하는 것이 적절하다.

예컨대 산업체가 생산활동을 하면서 환경오염물질을 배출했다면, 그로부터 발생되는 사회적인 비용은 당연히 원인제공자인 산업체가 부담하는 것이 맞다. 다만 주민자치(위원)회의 운영에 수반되는 비용에 있어서 원인제공자는 주민자치(위원)회 혹은 그에 앞서 주민자치(위원)회로 하여금 활동을 제도화시킨 정부(행자부 및 지방자치단체)라고 볼 수 있지만, 그 사회적인 편익은 결과적으로 주민들에게로 돌아가는 것이며, 또 정부나 지자체의 자금도 결국은 세금이 그 원천이므로, 결과적으로는 주민들이 부담해야 하는 것이 맞다. 지방자치와 주민자치의 핵심적인 원칙이라고 할 수 있는 ‘보충성의 원리’ 역시 이런 내용과 일맥상통한다.

따라서 주민자치위원이나 위원장(혹은 자치회장)이 사비를 털어서 활동한다는 것에 대해 우리는 심각하게 고민할 필요가 있다. 주민자치(위원)회의 비용을 이렇게 특정위원회 구성원들의 사비로 충당한다는 것이 특정인에게 의존하는 것이라고 볼 수 있으며, 따라서 당연히 지속가능하지 않다고 볼 수 있다. 더욱 문제가 되는 점은, 오히려 돈이 없다고 이렇게 소수에게 ‘희생’내지는 ‘갹출’하는 방식으로 재원을 조달하는 경우, 외부에서 썩 좋게 보지 않는 빌미를 제공할 수도 있다는 사실이다. 주민 모두에게 편익이 돌아가는 주민자치(위원)회의 운영을 위해, 주민들이 스스로 필요성을 자각해 힘을 모아 재원을 모으지 않고 특정인이 부담한다는 사실은, 그 활동의 수혜자가 주민전체가 아니라, 바로 그 운영자 몇몇을 위한 운영이라는식의 오해를 불러일으킬 수도 있기 때문이다.

주민자치위원들은 지역사회 숨은 공헌자

아니 주민들을 위해 바쁜일상을 희생하면서 지역사회를 위해 봉사하는 사람들이 한푼 두푼 아껴서 스스로 비용까지 부담한다는 사실에 고마워하고 도와주기는 커녕, 당신은 결국 당신에게 이익이 되는 그 ‘무엇’인가를 위해서 돈까지 써가면서 하는 것 아니냐고 주민들이나 사람들이 말한다면, 억장이 무너지지 않겠는가? 만약 읍·면·동사무소(시·군·구 지방자치단체)에서 운영자금을 지원한다면 이것은 ‘자치’가 아니라 ‘관치’라는 비난이 또 나올 수도 있겠다.

어쩌면 자기가 뽑아 놓고, 자기가 하지 않는다고 함부로 말하는 대의민주주의의 한계일 수도 있겠지만, 여하튼 ▲이런 오해를 방지하기 위해서라도 ▲조직이나 시스템에 의존하지 않고 특정인에게 의존하는 우리나라 사람들의 고질적인 문제점을 극복하기 위해서라도 ▲“당장 운영비가 없는데 어찌하란 말이냐”라는 말이 목구멍까지 치솟아 올라와도 ▲이런일이 더 이상 반복되지 않고 보다 진일보한 주민자치 운영을 위해서라도, 우리는 이런 관행들을 더 이상 지속시키는 것은 바람직하지 않다는 사실을 자각할 필요가 있다.

그동안 이 척박한 우리나라의 주민자치 현실에서의 숨은 공헌과 봉사의 마음에 진심으로 감사드리고 깊이 경의를 표하는 동시에, 이제 주민자치(위원)회의 운영비를 특정인들이 선의로 부조하는 방식의 관행은 지양해야 할 시점이라고 필자는 감히 말씀드리고 싶다. 이 기회에, 과연 누가 어떤 방식으로 주민자치(위원)회의 활동비나 운영비를 부담할 것이며, 어떻게 재원을 조달할 것인가에 대해서 논의하고 토론해 봄으로써, 보다 체계적이며 조직화되고 보다 발전적인 미래의 주민자치(위원)회의 운영시스템을 정립해야 한다고 필자는 감히 말씀드리고 싶다.

재원마련의 주체와 재원조달방안의 다각화---

앞부분에서 필자가 떠든 이야기는 결국 재원부담의 주체가 주민들이어야 한다는 사실이다. 정부에서 지원하든, 주민들이나 주민자치(위원)회가 갹출하든, 결국은 주민들이 부담하는 셈인데, 그럼에도 불구하고 재원마련을 위해서 우선적으로 노력해야 하는 사람들은 당사자인 주민자치(위원)회와 이들을 뒤에서 관리하고 지원하는 정부 및 지방자치단체라는 사실을 부정할 수는 없다.

주민자치(위원)회는 공식적인 주민조직

왜냐하면, 주민자치(위원)회라는 것이 가장 법적이며 공식적인 주민조직이기 때문에 읍·면·동이라는 근린생활권 내에서 주민들을 대표하는 조직이고, 주민들을 위해 근린생활권의 다양한 이해당사자(자치단체, 복지기관, 파출소, 학교 등 공공기관, 산업체나 지역기업, 지역소상공인 등 민간부문, 시민사회와 지역언론 등)들과 거버넌스 추진하는 ‘주민협의체’라는 본질을 지니고 있기 때문이다.

부연하면, 이런 본질은 주민자치(위원)회가 지자체 등의 맞상대가 되는 공(公)적이며, 주민들이라는 사적인 이해관계를 대변하는 공(共)적인 주민대표협의기구라는 사실이다. 따라서 주민들의 이익이나 편익을 우선하는 공(共)적 주민조직이기에 주민자치(위원)회나 주민들이 재원마련에 우선적으로 노력해야 하고, 마찬가지로 공(公)적 자치기구이기에 정부나 지방자치단체도 이들을 지원할 노력이 필요하다.

설왕설래했지만, 결국 재원마련은 당사자인 주민과 자치기구가, 그리고 자치단체와 중앙정부가 동시에 노력을 기울여야 하며, 재원마련방안에 있어서도 다각화가 필요하다. 다만, 주민자치위원회제도나 주민자치회 시범사업에 있어서 그 활성화를 위해 초기에 중앙정부의 지원은 마중 물과 같은 의미로 제공돼 왔다는 점은 상기할 필요가 있다. 그리고 이런 국비나 지방비에 의한 지원이 언제까지 가능할지는 여전히 미지수다. 주민자치활동과 같이 당장 경제성장이나 일자리창출에 영향을 주기 어려운 사회적인 활동들은 제 아무리 행정자치부의 중요한 정책사업이라고 하더라도 예산확보가 쉽지 않고, 주민자치기구에 대한 지원이라 하더라도 그 수혜자들을 중심으로 한 자체적인 노력이나 수익사업 등을 통해 확보하는 것이 보다 상식적이고 일반적이기 때문이다.

으레 정부나 지방자치단체의 예산이란 의회나 기획재정부 등의 이해당사자들과의 협의와 동의를 통해 확보되는 것이고, 공공부문의 예산은 지원 후 항상 그 성과를 측정하고 평가해 지속적인 지원여부를 결정하는 것이다. 늘 그렇지만, 정부예산을 지원받는데에 있어서는 누구나 그 지원이 필요하다고 당연시하는 경우에만 가능하기에, 주민자치(위원)회가 지원을 받기 위해서는 보다 많은 주민들과 국민들이 이 기구의 중요성을 인지하고 필요성을 절감할 수 있도록 보다 많은 정책홍보와 주민자치(위원)회의 자체적인 인식제고 노력이 필요하다.

제3섹터 방식을 통한 재원조달

특히, 최근의 정부정책에서 ‘OO기금’ 혹은 ‘XX펀드’를 조성해 무엇인가를 추진하겠다는 당국의 발표를 보면, 정부예산의 지원을 통해 추진되는 정책사업이 얼마나 어려운지를 실감할 수 있다. 즉 ▶성장속도가 둔화되고 ▶수십년전 만들어 놓은 다양한 사회기반 시설들이 노후화되며 ▶인구구조가 고령화되고 ▶심지어는 내부여건이나 외부환경도 급변하는 마당에 ▶당장 들어가야 할 돈은 갈수록 급증하는데 ▶정부예산은 그 수요만큼 따라가지 못하게 되니 ▶당장 문제해결을 위해 재정지출은 해야겠고 재원은 없으니 ▶하는 수 없이 민관이 힘을 합해서 기금을 조성해서라도 이 문제를 해결해 보겠다는 정부의 의지를 반증하는 것이라 볼 수 있다.

당장 얼마 전, 청년실업문제를 해결하기 위한 ‘청년펀드’를 조성하겠다고 밝힌 바 있는데, 이는 정부 뿐 아니라, 대기업이나 중견기업의 자선기부(philanthropy)나 사회공헌(CSR) 활동 등 민간부문의 힘을 빌리겠다는 의미고, 비록 준조세를 부과한다는 등의 다양한 비판에도 불구하고, 이와 같은 ‘민관거버넌스’방식으로 조성되는 기금 외에는 재원조달과 관련된 답이 없다는 것을 반증하는 것이라고도 볼 수 있다.

사실 이런 제3섹터 방식(필자 주 : 민간과 정부를 각각 제1섹터와 제2섹터라고 칭하고, 민간과 정부의 거버넌스 혹은 중간영역을 제3섹터라고 칭함)이 아주 새로운 것은 아니다. 이미 도로나 환경시설 등 대규모 투자가 필요한 사회간접자본을 건설하기 위해, 투자비 전액을 부담하지 못하는 정부는 이를 민간에서 스스로 만들게하고 대신 운영권을 주고, 일반 대중들에게 사용료나 수수료를 징수해서 투자비를 회수하게 하는 제3섹터 방식은 이미 보편화됐다.

또 복지정책에 있어서도, 국가의 복지제도에는 항상 사각지대가 존재하기에 주민과 보다 밀착된 지방자치단체에서 이런 사각지대를 해소하고, 주민복지를 실현하기 위해 민관 거버넌스방식으로 지역복지기금을 조성하든지, 혹은 복지기금이 아니라 하더라도 지역수준의 장학재단이나 다른 목적의 다양한 지역수준의 소규모 기금들이 지자체의 출연과 지역기업, 향우회 등의 모금활동을 통해 운영되고 있는 것이 현실이다.

주민자치회를 위한 기금조성과 재단의 설립---

요컨대 현대적인 국가운영에 있어서 민관 거버넌스 방식으로 특정목적의 공공자금을 조달하는 것은 자연스러운 일이며, 주민자치(위원)회 역시 기구의 운영이나 조직의 활동에 있어서 이런 민관거버넌스 방식의 기금을 모으고 활용하는 방안을 고민해봐야 한다. 사실 주민자치제도는 국가수준에서 모든 지역에 실시되고 있는 제도이므로, 이를 위해서는 국가차원에서 이런 기금을 모으는 것이 가장 바람직한 방법이긴 하다.

순수 지역주민을 위한 지역재단

예컨대 영국의 경우 2012년 런던올림픽을 위해서 낙후된 동런던 지역의 주민주도적인 도시재생을 위해 복권발행을 통한 기금조성을 한 바가 있다. 우리나라 역시 로또복권과 같은 복권의 수익금으로 형성되는 복권기금의 경우, 법률적으로 수익금의 활용이 규정돼 있고, 기재부 복권위원회에서 이를 관리하는데, 이런 수익금의 일부(0.1% 정도)라도 주민자치기금으로 조성할 수 있다면 얼마나 좋을까? 꼭 로또가 아니라 하더라도 국가적인 차원에서 법적 규정을 통해 공공수익의 일부를 기금으로 적립하는 것은 가능할지 고민할 필요도 있다.

국가차원에서 기금조성을 하지 않더라도 지역수준에서 기금을 만드는 것도 가능하며, 반드시 민관 거버넌스 기금이 아니라 하더라도 순수한 민간영역에서 기금을 만드는 것도 가능하다. 특히, 현재 우리나라의 선거 및 세제관련법규에 따라 기금조성에 자치단체의 재원이 투입되는 경우, 기부모집행위가 제한되는 등 여러 가지 제약이 존재하므로, 순수 민간에서 기금을 조성하는 것이 현실적으로는 지역수준에서 더 적합한 방안일 수 있다.

전술한 지역수준의 복지기금이나 장학재단 외에도, 시·도 혹은 시·군·구 수준에서 순수하게 지역주민을 위한 지역재단(community foundation. 필자주 : 이를 지역재단으로 이미 번역해서 쓰고 있으나 실제로는 ‘지역공동체 재단’이 더 정확한 번역임)을 만드는 경우도 있다. 이 재단은 지역기업 및 지역내 중소상공인의 기부와 사회공헌활동, 재경향우회의 기부, 자체수입 등을 통해 만들어진 순수 민간기금을 바탕으로 지역내 어려운 사람들에게 자금을 투·융자방식으로 지원한다.

이런 지역재단은 지역공동체 활성화를 위해 영국 등 유럽과 북미지역에서 생겨났고, 현재는 구미 선진국을 중심으로 1000여 개의 지역재단이 설립되면서 활성화되기 시작하는 단계다. 지역재단은 본질적으로 기부에 의한 자선단체로서 서민을 위한 무보증 소액신용대출(미소금융으로볼수있음)로 2006년 노벨평화상을 수상한 방글라데시의 그라민은행 등 인내자본(patient capital. 필자주: 사정이 어려운 경우 갚을 때까지 기다려줄 수 있는 대출)의 성격을 지니고 있어, 지역 내에서 여신이 수신에 미치지 못하는 지역상호금융(새마을금고, 신협, 농협 등) 보다 더욱 주민친화적이라 볼 수 있다.

자산소유와 기금화의 중요한 사례

현재 지역재단은 행정자치부에서 추진하고 있는 ‘(가칭)공동체발전기본법’의 초안작성과정에 그 제도화방안이 논의되고 있어, 아마도 기본법이 통과되는 경우, 주민자치회를 위한 투·융자방식의 자금지원이 가능할 것으로 판단되며, 오히려 시·군·구에서 주민자치회연합회 혹은 협의회를 중심으로 이런 지역재단을 설립하고, 주민자치를 위한 재정지원을 전담하는 방안을 추진하는 것도 고려해 볼 만하다. 시·도 혹은 시·군·구 수준에서 주민자치(위원)회가 주도가 된 지역재단의 설립은 또한 영국 등에서 시도되고 있는 지역공동체의 자산소유에 대한 가능성을 훨씬 높일 수 있다는 점이 주목할 만하다. 예컨대 영국에서 마을주민들이 항상 모여서 같이 맥주 한잔하면서 이야기도 나누고, 식사도 하고, TV 중계도 같이 보는, 일종의 공공장소로서의 ‘펍(pub)’들이 최근 운영난에시 달리면서 문을 닫거나 매각하게 되는 경우가 종종 발생한다.

그러나 펍이 없어지면 공공장소가 없어지게 되므로 이를 방지하기 위해 주민공동체에게 이 펍을 인수할 수 있도록 혜택을 주는 제도들이 도입(영국의 2011년 ‘Localism Act’를 통해 관련권리들을 제정)됐고, 지역공동체의 기금이나 재단은 이 펍을 인수해 마을기업으로 운영할 수 있도록 하게 하는 원동력이 됐다. 더욱이 이렇게 주민들의 생활과 밀접한 특정 사안들에 있어서는 ‘마을주식(community share)’과 같은 크라우드 펀딩 방식으로 주민들을 모으고 투자금을 공모하는 것도 가능하다. 지역활성화로 임대료가 상승돼 원래의 주민이나 소상공인들이 쫓겨나자 지역이 다시 침체되는 ‘젠트리피케이션(gentrification)’에 대응하기 위한 지역공동체 자산트러스트(community asset trust)나 공동체 토지신탁 등도 이런 자산소유와 기금화의 중요한 사례로 볼 수 있다.

특히, 공동체 소유권과 같은 법적 권한은 임의의 주민조직이나 민간기업으로 볼 수 있는 특정마을기업·사회적기업 등에게 주기는 쉽지 않고, 주민자치기구와 같은 공식적이며 대표성을 지닌 주민조직이 그 대상이 돼야 함은 주지의 사실이다. 따라서 주민자치회를 중심으로 이런 공유자산을 확보하고, 이를 통해 주민들의 이해관계망을 통합시키고, 수익을 창출하면서 지속가능성을 높이는 전략 등은 주민자치회의 지속가능성 제고를 위한 노력에도 큰 시사점을 줄 수 있다.