일본의 지역부흥정책 패러다임 변화--------

최근 일본 창성(創成)회의에서 일본사회가 현재와 같은 도시집중과 고령화가 지속될 경우, 약 절반의 지방자치단체가 ‘소멸가능도시’가 될 것이라는 충격적인 보고서가 발표됐다. ‘소멸가능도시’란 2010년 부터 2040년까지 20~39세의 젊은 여성인구 비중이 50% 이하로 감소될 것으로 추산되는 지역을 의미한다. 일본사회는 이미 저출산·고령화로 인한 인구감소가 진행되고 있으며, 지방권의 인구감소 역시 가속화 되고 있다.

반면, 도쿄를 중심으로 한 대도시권은 청년층 인구를 중심으로 인구유입이 지속되고 있으며, 특히 정치·경제의 중심인 도쿄로의 일극(一極) 집중현상이 가속화되고 있다. 이런 대도시권의 인구밀집 원인은 세계화와 엔고에 따른 지방제조업의 해외이전 등에서 비롯된 지방산업의 쇠퇴에 따른 일자리감소와 밀접한 관련이 있다. 따라서 일본 창성회의에서는 지방권의 쇠퇴를 막기 위해 도쿄로의 일극 집중현상을 억제할 필요가 있으나, 이를 위해서는 지방권 일자리창출을 위한 지역고용정책이 필수적이라는 진단을 내렸다.

실제로 버블경제가 붕괴한 이후인 1990년대에는 새로운 산업진흥책을 창출하지 못했고, 지역고용정책에 있어서도 긴급고용대책을 잇달아 추진했지만, 모두 임시방편적인 정책이라는 비판을 피할 수 없었다. 중장기적인 정책효과는 거의 나타나지 않았고, 지역쇠퇴는 더욱 가속화됐다. 바로 잃어버린 10년 이었다.

지방자치 강화하는 지방응원 프로그램

1990년대까지의 일본의 지역개발정책은 중앙 입장에서 수립한 지역진흥정책이 중심이었고, 지방자치단체가 보조금이나 세제상의 우대조치를 얻기 위해서는 중앙정부가 작성한 기준에 적합한 계획안을 만들어야 했다. 따라서 지역개발계획은 지역의 특성을 거의 고려하지 않은 획일적인 형태가 돼 버렸다. 각 지역의 사회적 인프라 정비가 충분하지 않았던 1970년대까지는 공공사업에 의한 획일적인 지역진흥정책도 비교적 큰 정책효과를 나타내는 것으로 인식됐지만, 하드웨어 측면에서의 사회적 인프라정비 중심으로 진행돼 산업구조가 급속히 전환되는 1990년대가 되자 정책효과는 현저히 저하됐고 지자체의 부채비중을 높였다.

이런 정책적 실패 하에 새롭게 시도되는 총무성의 ‘지방응원프로그램’은 각 지역에서 독자적인 프로젝트를 기획·실행하고자 하는 지방자치단체에 대해 지방교부세 등의 지원조치를 강구하는 것이다. 지역부흥정책의 중심을 지역으로 옮기고 지방자치를 강화하는 것으로 패러다임의 변화가 일어났다. 2007년도 1차 모집에서 1181개 단체가, 2차 모집에서는 1802개 단체가 응모해 지방자치단체 전체에서 차지하는 응모단체의 비율은 1차가 63.0%, 2차가 96.2%였다. 전국 기초자치단체(市町村)의 90% 이상이 응모한 셈이다. 그러나 응모내용을 보면 다음과 같은 분야에 집중된 경향이 있었다.

가장 많은 지원이 있었던 분야는 ‘저출산대책 프로젝트’로 1560개의 지자체 지원이 있었고, 이어서 ‘관광진흥·교류프로젝트’(1321건), ‘환경보호 프로젝트’(1070건), ‘안심·안전마을 조성 프로젝트’(1067건), ‘지역특산품 발굴·브랜드화 프로젝트’(935건)의 순으로 신규이주나 새로운 산업진흥보다는 현재 지역내부의 지속가능성을 높이는 방안에 초점을 맞추고 있는 것으로 나타났다. 반면, 응모수가 적었던 분야는 ‘청년자립지원 프로젝트’(110건), ‘기업입지 촉진 프로젝트’(527건), ‘정착 촉진 프로젝트’(560건) 였다.

지역부흥과 청년실업 해소위한 창생법

이와 같이 기초자치단체(市町村)가 제안한 내용에서 알 수 있는 사실은 (지방자치 역량으로 접근할 수 있는 분야) 과소화를 반영한 저출산 대책에 대한 관심이 매우 높다는 점이다. 또 관광이나 교류에 대한 관심도 높지만, 고용과 관련된 청년자립 지원이나 기업입지 촉진에 대한 관심은 그만큼 높지 않는 점이다. 즉, 기초자치단체(市町村) 입장에서 볼 때 고용관련 대책은 광역자치단체(都道府)나 국가가 담당하는 것이라는 인식, 혹은 기업유치가 애초에 대규모의 투자나 기업유인책이 있어야 하는 것으로 인식하고 있음을 시사하고 있다.

그러나 이미 중앙정부가 제시한 대규모의 클러스터조성사업이 실질적인 성과를 내지 못하고 있으며, 지역공동체를 강화해 지역민의 이탈을 최소화하고, 지역의 복지를 지역 내에서 해소하려는 마치즈쿠리, 안심·안전마을 만들기가 청년들의 이촌향도를 막지 못하고, 또 한편 도시의 청년문제를 해소하지 못한다는 점에서 ‘지방응원 프로그램’의 실효성에 대한 의문이 제기 됐다.

이후 보다 적극적으로 지속가능한 지역부흥과 청년실업을 함께 해소하자는 의미에서 ‘창생법’이 등장했다. 일본은 2014년 11월, ‘마을(まち）,사람(ひと）, 일자리(しごと）창생(創生)법안’과 ‘지역재생법의 일부개정법률안’등 지방창생 관련 2법안을 가결했다. 지금까지의 지역발전을 위한 정책을 각 부처별로 추진하던 것을 ‘마을(まち）,사람(ひと）,일자리(しごと） 창생(創生)본부(이하 창생본부)’를 설립해 종합적이며, 각 정책을 체계적으로 추진하기 위한 전략을 수집, 단계적 추진을 기획하고 있다.

이는 지속가능하고 매력적인 지역을 창생해서 젊은 세대의 취업, 결혼, 육아의 희망을 실현해(동경일극집중(東京一極集中)을 방지) 지역특성을 고려한 지역과제 해결을 주요 추진방향으로 한다는 것이다. 즉, 지속가능한 지역의 중심에는 일자리가 있고, 안정적인 고용을 통해 젊은이들이 정착해서 결혼과 출산, 육아의 희망을 이루며 살아가는 것을 목표로 한다는 것이다.

예컨대, 대규모의 신규 산업개발이 아니라 지역의 전통적인 지역특산품 발굴·브랜드화가 성공한다(6차 산업)면 지역 내의 일자리를 증가시킬 가능성이 있고, 이를 토대로 젊은이들이 보다 더 유입돼 전통산업을 새로운 방식으로 계승·발전시키고 안정적으로 정착할 수 있을 것이라는 발상이다.

지역부흥 협력대---------------------

인구감소, 고령화 등이 진행되는 지역에 있어 지역외의 인재를 적극적으로 유치해, 그 정주 및 정착을 도모하기 위한 지역부흥협력대 추진 요강이 기초자치단체(市町村)별로 발표되고 있다. ‘지역에 살려는 의욕 있는 도시 주민이 와주는 것이, 그 지역을 지탱하는 원동력의 하나가 되는 것’이라는 구호 아래 약 150여 개의 기초자치단체가 지역부흥협력대원을 모집하고 있다.

지역부흥협력대원의 활동 및 처우

지역부흥협력대원은 최장 3년간의 계약을 통해 일정한 보수와 주거지, 업무에 필요한 집기와 자동차 등을 지원받고 담당하는 지구의 과제에 임하는 것을 원칙으로 한다. 또 대원의 임기 종료 후에는 그 지구에의 정주가 기대되고 있다.

과제는 지자체가 필요로 하는 지역농산물의 홍보, 유통, 지역관광 콘텐츠 개발 및 지원, 교육컨설팅 등의 다양한 분야가 있으며, 지자체별로 5~7명을 모집하고 있다. 보수수준은 과제내용과 지역별로 차이가 있으나 대략 대원 일인당 촉탁직원(비상근특별직)의 신분으로 보수/월액 16만 6000엔에서 연간 400만엔 까지 특별교부세로 지원받을 수 있다.

지역부흥협력대원이 지자체에서 본격적으로 활동하기 시작한 것이 아직 만 3년이 채 되지 않은 초창기이기 때문에 섣불리 평가하기는 어려운 상황이지만, 도심에서 멀리 떨어진 지역이거나 뚜렷한 관광산업 등이 없는 지역의 경우, 목표한 지역부흥협력대원모집에 지원자 혹은 적격자부족으로 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다.

2015년 3월 지역부흥협력대원 우수활동보고회에서 수상한 니가타 현 오지야 시를 중심으로 지역부흥협력대원의 활동을 살펴보면, 주로 지역의 1차 산업 생산물을 유통시키는 서비스업분야를 중심으로 활동이 이뤄지고 있음을 알 수 있다. 이는 한편으로는 도시 노동자들의 일자리 수요를 반영하고, 1차 산업의 부가가치를 높일 수 있다는 점에서 고무적이기도 하지만, 또 한편으로는 생산분야의 지속가능성을 담보할 만한 근본적인 대책은 될 수 없다는 점에서 우려의 목소리가 일고 있기도 하다.

스타지역 부흥대원 유치경쟁

큐슈의 아소산 인근의 농업과 농촌관광으로 이름난 쿠루메 시의 관광상품으로서의 마을축제 기획 및 홍보역을 위한 ‘키라리·플래너’라는 명칭의 지역협력 부흥대원의 모집에는 상당히 많은 지원이 있었다고 한다. 이와 같이 지역의 네임벨류와 역할과 성과가 분명한 경우에는 경쟁률이 높아지는 등 지역간의 편차가 크게 작용하고 있다.

큐슈 남단의 오무타 시의 지역부흥협력대 아베마사 사카에 씨가 운영하는 히토메구리(한눈에 둘러보기)http://www.omuta-hitomeguri.jp/ 블로그가 관광객들의 호평을 받으며 유명 일간지 요미우리신문에서도 다뤄졌다.

오무타 시는 일찍이 미쓰이 미이케 탄광의 석탄자원을 배경으로 한 석탄화학공업으로 번창해 1959년에는 최대 인구 20만 8887명을 자랑했던 도시다. 그러나 에너지혁명 등에 의해 종래의 공업이 쇠퇴했고, 탄광은 1997년 폐광되면서 이후 특별한 대안 없이 쇠퇴일로에 있던 도시 오무타를 다시 한 번 주목받게 했다는 점에서 아베마사씨의 역할은 매우 주목을 받았다.

크게 알려지지 않았던 오무타시의 여름축제 ‘다이자야마’에 대한 홍보와 이벤트 기획, 지역의 알려지지 않았던 특이한 공구사와 지역 전통과자장인 소개를 통해 관광객이 늘었고, 이를 통해 지역 주민들이 활기를 찾았다는 것이다. 이와 같이 지역부흥대원 개인의 역량차가 사업의 성과를 좌우하기도 한다는 점에서 지자체간 ‘스타대원’의 유치에 경쟁 이야기 되기도 한다.

시사점---------------------------

우리나라 지역쇠퇴, 일본 못지않게 가속화

우리나라의 지역쇠퇴는 일본 못지않게 빠르게 진행되고 있으며, 수도권을 중심으로 한 인구집중현상은 일본을 능가하고 있다. 우리나라도 2013년 6월 4일 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’(이하‘도시재생법’)이 제정됐다.

그 이유를 살펴보면, 전체 인구의 91%와 각종 산업기반이 도시에 집중돼 있는 우리나라의 경우, 도시의 주거·경제·사회·문화적 환경을 건전하고 지속가능하게 관리하고 재생하는 것이 국가경제 성장과 사회적 통합의 안정된 기반을 구축하는데 필수불가결한 과제다. 그럼에도 불구하고, 현행 제도로는 도시재생에 필요한 각종 물리적·비물리적 사업을 시민의 관심과 의견을 반영해 체계적·효과적으로 추진하기 어렵다.

따라서 도시재생법을 제정함으로써 계획적이고 종합적인 도시재생 추진체제를 구축하고, 물리적·비물리적 지원을 통해 민간과 정부의 관련 사업들이 실질적인 도시재생으로 이어지도록 함으로써 궁극적으로 지속적 경제성장 및 사회적 통합을 유도하고, 도시문화의 품격을 제고하는 등 국민 삶의질을 향상시키는데 기여하려는 것이다.

청년문제에 대한 고민이 필요한 시점

지속가능한 삶이 가능하기 위해서는 일자리를 찾아서 살고 있는 지역을 떠나지 않는 기반이 매우 중요하다. 그런 의미에서 지방자치와 지역경제는 함께 해야 한다. 자치는 지역의 삶을 윤택하게 할 수 있는 선택을 할 수 있어야 하고, 그런 선택을 지지할 수 있는 역량을 키워야 한다. 지역의 매력은 단순히 인프라나 어메니티에서 나오지 않는다는 것은 일본의 사례에서도 잘 볼 수 있었다.

FTA를 통해 이미 무한경쟁의 전장에 놓인 우리의 농촌은 어떤 힘으로 부흥할 수 있을까? 지속가능한 농업과 농업의 부가가치를 높일 수 있는 6차 산업과 청년문제를 어떤 식으로 엮어가야 할지 고민이 필요한 시점이다. 또 지금의 농촌공동체가 단순히 정착지원금 형식의 급여를 받는 협력대원들을 끌어안을 수 있는지, 그들이 무언가 활동을 할 수 있는 거시적인 플랜을 지자체가 그릴 수 있는지에 대한 근본적인 성찰이 우선이겠지만 말이다.