읍면동 민주화 콜로키움 4회에서는 외국의 커뮤니티 자치 사례로 영국의 패리쉬(Parish)가 한국의 주민자치에 주는 시사점을 도출하고 토론하는 시간이 마련됐다.

6월 5일 콜로키움은 김순은 대통령소속 자치분권위원회 위원장이 ‘영국의 패리쉬제도; 지역 대표, 삶의 질 제고, 공공서비스 제공’을 주제로 발제를, 홍형득 한국정책학회장(강원대 교수)과 김흥주 대전세종연구원 연구위원이 토론자로 나섰다. 그리고 이현출 건국대 시민사회연구소장과 김필두 한국지방행정연구원 연구위원이 함께 좌장을 맡아 콜로키움을 진행했다.

김순은 위원장은 “영국에 대해 우리는 잘 알면서도 잘 모른다. 학교에서 배운 것과 실제는 너무 다르다. 영국이 의회민주주의를 제일 잘하는 나라로 알려져 있지만 영국의 민주주의는 일반적인 것과는 좀 다르다. 영국은 멤버십문화가 잘 발달돼 있는데 귀족vs평민으로 딱 나뉘어 있고 운동장이 다르다”라며 “영국은 제도상 본권하기 어려운 나라임에도 지방자치, 주민자치를 잘한다는 평가를 받고 있다. 왜? 지방이 할 수 있는 영역은 작아도 그 영역 안에서는 완전 100% 재량권을 가지고 한다는 점, 그리고 지역문제를 스스로 해결하는 훈련을 오래 했다는 점 때문일 것이다”라고 진단했다.

김순은 위원장의 발제에 따르면, 영국 주민자치조직의 형태는 크게 ‘패리쉬의회’와 ‘근린공통체’로 구분할 수 있다. 먼저 ‘패리쉬의회’는 지방정부법(1894)에 의해 잉글랜드 지역에 설치된, 선거에 기반을 둔 주민자치조직이다. 원래 패리쉬는 성공회 교구로부터 유래되었으나 지방정부법에 의해 농촌지역의 공무 감사권을 인수하고 비교회 관련 업무를 중심으로 주민자치기구로 전환되었다.

‘근린공동체’는 2007년 제정된 지방정부･보건참여법에 의해 설치되었으며 지리적, 사회적 특성을 동시에 고려한 개념으로 지역발전을 위해 적극적으로 권장되고 있다. △개인이나 집단의 정체성 구축에 기여 △3자와의 관계·교류 촉진 △의료·교육 등 기본적 욕구 충족 △보통의 만남 교류 △지리적 경계 및 사회적으로 구축된 의미·가치 보유 등의 특징을 지닌다.

 

영국 주민자치조직 ‘패리쉬의회’ ‘근린공동체’로 구분

 

패리쉬의회는 후속 법률의 제정, 특히 2011년 ‘지방주의법’에 의해 더욱 발전되었다. 패리쉬의회는 주민에게 가장 가까운 주민자치조직으로서 주민직선에 의해 구성되며 제한적인 과세권을 갖는다. 2013년 기준으로 1600만명의 잉글랜드 주민들이 패리쉬의회 구역에 거주하고 있다. 패리쉬의회 중에는 타운이나 시의 구역을 담당하는 사례도 있으며 이 경우 타운의회 또는 시의회라고 칭한다. 현재 잉글랜드 지역에는 9000개 패리쉬와 타운의회가 존재하며 여기에 봉사하는 지방의원 수는 8만여 명, 총 예산 규모는 1조 파운드에 이른다.

패리쉬의회는 독자적 과세권한은 없지만 상위 지방정부인 구역정부에 부가금의 징수를 요구할 수 있다. 즉 상위 지방정부가 지원하는 재원은 부가금으로서 패리쉬의회가 요구한 금액을 지방세에 추가해 지역주민에게 부과한다. 인구 300명 이상의 지역에서는 패리쉬의 설치가 의무사항이다. 1997년 ‘지방정부 및 지방세법’의 제정으로 주민들이 패리쉬의 설치를 요구할 수 있게 됐다.

김순은 위원장은 “20세기 후반 영국 정부의 재정악화는 주민자치의 중요한 전환점이 되었다. 재정악화로 인한 공공서비스의 전달과정에 문제가 발생하자 근린공동체를 통한 주민자치의 강화가 대안으로 논의되었다”라며 “2007년 지방정부･보건참여법에서는 패리쉬를 설립하는 권한이 중앙정부에서 지방정부로 이전되었으며 중앙정부의 조례제정 승인권도 폐지되었다. 2011년 지방주의법의 제정으로 마을공동체의 권한이 더욱 강화되었다. 이 법에 기초하여 대중교통, 교통질서, 범죄예방에 관련한 새로운 역할이 패리쉬에 부여되었다”고 설명했다.

계속해서 그는 “잉글랜드 모든 지역이 패리쉬의회를 설치하여야 할 의무가 있는 것은 아니다. 종전에는 유권자가 300명 이상이 되는 패리쉬는 직접선거를 통해 패리쉬의회를 설치할 수 있었다. 동시에 주민전체가 참여하는 주민총회가 설치되었다. 의회가 설치된 경우에는 연 1회 주민총회를 열어야 한다”라며 “인구 300명 이하의 패리쉬에는 의회의 설치는 임의적이며 의회를 설치하지 않는 경우에는 주민총회를 최소한 연 2회 개최해야 한다. 2007년 이후의 지방정부‧보건참여법의 제정으로 패리쉬 조직에 관한 사항이 크게 보완되었다”고 전했다.

발제에 따르면, 2007년 지방정부‧보건참여법에 따라 유권자 1000명 이상의 패리쉬에는 의회의 설치가 의무화되었고 유권자 150명 이하의 패리쉬에는 기존에 설치된 경우를 제외하면 의회의 설치가 불필요하다. 유권자 수가 150명 이상 1000명 이하의 패리쉬의 경우에는 해당 지방의회에게 위임하여 패리쉬의회의 설치를 결정하게 했다. 현재 지방의원과 패리쉬의원을 겸임하는 사례가 발견되고 있다.

인구 150명 미만의 지역에서는 패리쉬가 없기 때문에 의회의 역할을 주민총회가 수행한다. 150면 이상의 패리쉬는 주민직선으로 의회를 구성하게 된다. 패리쉬의회는 위원회와 소위원회 등으로 구성되며 통합 선거구에서 최소 5명의 의원으로 구성된다. 패리쉬의 규모가 큰 경우에는 선거구별로 선출한다. 패리쉬의 규모가 작아 의회를 구성하지 않는 경우에는 이웃 패리쉬와 합동으로 구성할 수 있다. 이를 ‘통합의회’라고 한다.

1997년 지방정부 및 지방세법이 제정된 이후 구역정부나 단일정부(패리쉬의 상위정부)는 주민들의 청원이나 자체의 판단으로 패리쉬를 창설할 수 있다. 1997년 이후 패리쉬의 전통이 없었던 지역에서 패리쉬가 급증한 배경이 되었다. 2000년 이후 200여개의 새로운 패리쉬의회가 구성되었다. 단일정부(unitary authorities)가 증가한 데에 대한 부수적 효과였다.

 

몇 차례 법 제정 통해 패리쉬 구성역․할 등 구체화...공동체 대표하며 공공서비스 제공

 

패리쉬의회의 의원은 통합선거구에서 주민의 직접선거로 선출한다. 5명이상의 의원으로 구성되어야 하며 대규모 의회의 경우 소선거구를 사용한다. 피선거권은 영국 또는 영연방 시민, 아일랜드 시민, 유럽연합의 시민에게 부여한다. 임기는 4년이며, 임기 중에 결원이 생기는 경우 보궐선거나 의회결정(co-option)으로 충원한다.

패리쉬의 권한은 크게 3가지다. 첫째, 공동체를 대표한다. 둘째, 지역의 수요에 부응하는 공공서비스를 제공한다. 셋째, 공동체의 삶의 질, 공동체 웰빙을 높인다. 지역의 대표로서 카운티나 구역의회와 대등하게 주민의 의견을 수렴‧전달한다. 중앙정부, 카운티, 구역의회와는 물론 전력, 가스, 철도 등의 회사와도 교섭을 행한다. 카운티, 구역의회가 패리쉬에 제안, 시책을 행하는 경우에는 모두 패리쉬의회와의 사전협의를 거쳐야 한다. 건설, 개발사업, 학교관련 사업의 허가 시 반드시 패리쉬와 협의하도록 규정돼 있다.

패리쉬의회는 지역개발부담금을 부과할 수 있는 준자치단체이며 지역개발부담금의 규모에는 제한이 없다. 개발부담금은 패리쉬의회가 결정하여 카운티 또는 단일정부의 지방세 부과에 부가된다. 이 때 카운티의회나 단일정부, 그리고 납세자는 납부를 거부할 수 없다.

패리쉬의회는 개발부담금 외에 다양한 재정수입을 위하여 다양한 조치를 강구할 수 있다. 지역주민으로부터의 기부, 각종 보조금을 받을 수 있다. 복권허가증이 있는 경우 복권의 운영, 유권자의 승인 하에 각종 공공출연금을 모금할 수 있다.

패리쉬 활동의 효과적 수행을 위한 패리쉬의회협의회도 설치 운영된다. 패리쉬의회협의회는 회원들의 활동을 지원, 가이드라인 작성 및 배포, 중재 역할 등 다양한 기능을 수행한다.

패리쉬의회의 행정은 패리쉬 사무장(parish clerk)이 담당한다. 유급의 사무장은 비서와 재정관(responsible financial officer)으로서 상근 또는 파트타임의 직을 수행한다. 패리쉬의회를 적절히 감독하는 기관이나 조직은 현재로는 없다. 4년마다 실시되는 선거가 유일한 통제의 수단이다. 그러나 주민들은 패리쉬의회의 각종 활동에 대해 의문이 있을 때에는 이의를 제기할 수 있다. 불법의 경우 핵심지방정부의 감사관에게 감사를 청구할 수 있다는 것이 유권해석이라고 김순은 위원장은 설명했다.

김 위원장은 “발전역사와 형태 등은 한국과 다르지만 영국에서도 지방행정과 주민을 연결하는 주민자치의 중요성이 더욱 커지고 있다. 최근에는 주민들의 의견수렴, 고충처리 접수뿐 아니라 지방행정사무까지 위임받아 처리하는 사례도 증가하고 있다. 영국의 지방주의법에 의한 공동체 자치의 강화는 우리에게도 좋은 사례가 되고 있다”고 평가했다.

계속해서 그는 “주민자치의 근거는 영국의 사례와 같이 지방자치법에서 규정하는 것이 바람직하다. 순수형 주민자치의 경우에는 제한적 범위 내의 과세권과 법인격이 필요할 것이다. 입주자대표회의의 법적 성격에 대해서도 지방자치법에서 다루는 것을 적극적으로 검토할 필요가 있다”라며 “주민자치의 활성화차원에서 최소한의 운영비 정도를 지방정부가 지원하고 사업비는 주민들의 회비나 영국의 지역개발부담금 형태로 재정으로 충당하는 제도의 출발이 바람직할 것으로 보인다”고 제안했다.

 

지방행정-주민 연결 ‘주민자치’ 중요성 커져...‘준자치단체’ 패리쉬, 좋은 시사점

 

김 위원장은 또 “주민자치의 조직도 직능대표로 구성된 사례, 지역주민의 선거로 선출한 사례, 정당의 비례에 따른 사례 등이 존재한다. 대표성에서는 주민의 선거가 바람직하겠으나 선거로 인한 경비의 소요도 적지 않을 것이지만 선거에 의한 주민자치 조직도 충분히 가능하다”고 설명했다. 이어 “지방자치법에서 주민자치의 대강을 규정하고 상세한 사항은 지방정부의 조례로 규정한다면 주민자치의 다양성을 확보할 수 있다”라며 “주민자치의 규모는 도시부와 농촌지역을 분리해 논의하면 좋을 것이다. 도시부는 동단위로, 농촌부는 지리적 광역성을 고려해 리단위나 면단위가 적절할 것”이라고 제시했다.

끝으로 김순은 위원장은 “주민자치회는 예산의 지원이 없어도 지역공동체가 공동체의 문제를 지역주민의 의사에 부응하며 해결하는 주민자치 조직이다. 물론 중앙정부 또는 지방정부의 재정적 후원이 있으면 더욱 활성화되겠지만 재정적 지원이 주민자치회의 전제가 되어서는 곤란하다”고 지적하며 “주민자치회 모형 선택에 있어 협력형, 통합형, 주민조직형 중 지역 자율에 따라 선택하는 것이 매우 유용할 것”이라고 덧붙였다.

발제에 이은 토론에서 홍형득 교수는 “주민의 자치구조로서 패리쉬가 가지는 특징 중 몇 가지 추가설명이 필요할 것 같다. 패리쉬는 오랜 전통을 가진, 주민들이 살아온 방식 그 자체라 할 수 있고 ‘자치’ 보다는 ‘생활’이라는 표현이 더 적합할 것 같다. 행정구역과도 다른 일종의 생활구역이라 할 수 있다. 풀뿌리민주주의 정착을 위한 제도적 장치는 잘 만들어져 있는 것 같다. 주민자치를 활성화 할 수 있는 자치조직에 권한이 부여돼 있고 자치단체들 간의 협력체계 구축이 가능하게 제도화 되어 있다. 주민의 자발적․적극적 참여를 유도할 수 있게 주민의 인정이 기반이 되어 있다. 또 ‘패리쉬협의회 같은 주민들의 중간조직 활용도 상부구조와의 연결구조라는 점에서 중요한 시사점이 될 수 있다. 운영에 있어서도 실제 기능이 많지 않지만 주된 기능이 주민 서비스이고, 주민참여 활성화를 위한 제도가 잘 갖춰져 있고 자발적 성격 갖고 있어 지속성 유지 요소를 갖추고 있다. 다양한 함의가 합축돼 있다고 본다”고 말했다.

김흥주 연구위원은 “패리쉬와 패리쉬의회가 우리에게 얼마나 적용 가능한지와 관련해 대표성 강화 측면은 주민자치회에서 항상 논의되던 주제이다. 주민자치회가 지역 대표성을 얼마나 갖고 있나? 하는 점에서 지역 간 갈등이 많은 것 같다. 이때 선거라는 것이 대표성 획득에 상당히 중요한 역할을 하는데 선거로 선출된 자치위원이 지역을 대표한다는 것이 중요한 함의인 것 같다. 다만 선거의 비용적 측면에서 읍면동 단위의 직선은 논의과정에서 지방의회와 겹치는 경우 현 정치구조 속에서 지방의회와의 관계설정, 정치 지형의 고민, 당위성은 좋은데 실효성 고민이 대두될 것 같다”고 지적했다.

이어 “영국의 경우, 신자유주의적 틀에서 재정부담을 줄이기 위해 마을공동체에 협력을 구했다고 했는데, 지역의 주요 기능으로 주민네트워킹, 공동체촉진 등이 있다고 할 때 ‘공공서비스 전달’에 너무 몰입하다보면 주요 기능 상실 우려가 있을 수 있다. 부정적 기능이 나타나지 않을 수 있는 복안이 필요해 보인다”고 말했다.

 

주민자치조직의 대표성 문제-통리의 사회기능 회복-대표 선발방식 등 계속 고민해야

 

전상직 한국주민자치주앙회 대표회장은 “읍면동의 경우 면적도 넓고 인구도 많아 이질성이 굉장히 심해 통합해 낼 수 있는 방법을 모색해 봐도 행정이라는 공식성, 강제성으로 할 수밖에 없다는 생각이다. 자발적으로 통합해내기가 많이 난해하다. 이 같은 점은 이미 역사적으로 충분히 입증됐다고 본다. 그래서 주민자치회를 읍면동회, 통리회로 이원화하자는 제안을 했다. 지금의 통리는 행정보조기능으로만 작동하고 사회기능은 거의 없어 아쉽다. 대단히 가치 있는 사회기능을 작은 행정기능이 잠식하고 있다. 통리로 하여금 사회적 기능을 수행하게끔 했으면 하는 바람이다”라고 제안했다.

발제를 맡은 김순은 위원장은 “주민자치와 마을자치는 구분해서 가면 좋겠다는 생각이다. 주민자치는 읍면동 단위, 통리는 마을자치로 자율적으로 하는. 강제라기보다 일단 되는 데부터라도 그렇게 하면 좋겠다. 그리고 주민자치위원의 추첨제 선발의 문제점을 지적하셨는데, 이 문제는 정말 어렵다. 얼핏 추첨제가 공정해보이나 조직, 인구 특성을 반영하기 어려워 같이 고민할 주제라고 생각한다. 어떻게 하면 지역 주민을 잘 대변하고 특성을 잘 대변할 수 있게 주민자치회를 구성할 수 있을까 공동의 숙제이자 고민인 것 같다”고 답했다.

토론을 진행한 김필두 박사는 “읍면동 민주화는 자치의 출발점이고, 읍면동장 선출제, 주민자치회의 법적 지위를 어느 수준까지 할 것인가 등이 대두되는 가운데 영국의 패리쉬제도는 많은 시사점을 준다”고 의미부여하며 콜로키움을 마무리했다.

사진 = 이문재 기자