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명분 쌓기는 그만... ‘현장에 답 있다’는 제언이 공허한 외침에 그치지 말아야
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명분 쌓기는 그만... ‘현장에 답 있다’는 제언이 공허한 외침에 그치지 말아야
  • 문효근 기자
  • 승인 2021.09.13 16:50
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주민자치 민관학 현장 포럼 출범, 오프닝 세미나 개최
사진 = 주민자치 민관학 포럼 오프닝 세미나 포스터

민관학 10개 기관이 모여 주민주권 시대 실현을 위한 당면과제와 대안을 제시하는 주민자치 민관학 현장 포럼을 구성, 10일 온라인으로 출범식과 함께 오프닝 세미나를 개최했다. 하지만 참여한 각 기관마다 주민자치를 바라보는 온도 차이를 드러내며 대외적인 명분 쌓기에 그쳤다는 아쉬움이 남는다.

사회혁신교육원, 더가능연구소가 주관하는 이번 세미나에 민관학 10개 기관으로는 세종시 주민자치연합회, 한국주민자치중앙회, 주민자치법제화전국네트워크, 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회, 대통령소속 자치분권위원회, 행정안전부, 한국정치학회, 한국지방자치학회, 한국지방행정연구원 등이 참여했다.

서복경 더가능연구소 대표
서복경 더가능연구소 대표

오프닝 세미나 사회를 맡은 서복경 더가능연구소 대표는 올해는 주민자치의 중요한 전환기가 되리라 본다. 지방자치법 전부개정안에 따라 주민자치 패러다임 자체가 바뀌었고, 코로나19와 사회적 돌봄 등 이슈로 읍면동 단위 주민자치의 필요성을 더욱 절감하는 시기라고 본다. 주민자치 중요성과 실질화를 고민하는 자리가 되기 바라며, 오늘 모인 10개 단체 참석자들의 발표와 토론에 귀 기울이도록 하겠다고 서두를 열었다.

서 대표의 포럼 결성 경과보고가 있은 후 10개 기관 대표들의 축사가 이어졌다.

안주성 세종시 주민자치연합회장
안주성 세종시 주민자치연합회장

안주성 세종시 주민자치연합회장은 "민관학 각 영역에서 주민주권과 주민자치 활성화에 뜻을 같이 하는 동지들이 함께 하는 자리라 의미 깊게 생각한다. 주민자치위원회에서 주민자치회로의 전환을 몸소 체감했다. 이 과정에서 느꼈던 아쉬움과 갈증을 해소할 수 있는 자리가 결성돼 기쁘게 생각한다. 지역과 영역을 포함하는 협력과 네트워크 기반이 될 포럼 출범으로 다양한 주민자치 의제를 다루고 주민자치 일선에서의 착오를 개선할 계기가 되기 바란다"고 전했다.

오병철 주민자치법제화전국네트워크 회장
오병철 주민자치법제화전국네트워크 회장

오병철 주민자치법제화전국네트워크 회장은 마을에도 체계가 필요하다. 기록이 이를 증명한다. 기록의 중요한 과정에 리스트업이 있다. 마을에 사는 주민에 대한 다양한 정보는 유기적 연대와 협력을 위한 네트워크 형성의 기반이 된다. 여덟 살의 목소리와 여든여덟 살의 목소리가 만나 화음을 이룰 수 있는 것이다. 마을은 이론이 아니다. 천 개의 색깔과 만개의 이야기가 넘쳐나는 곳이다. 주민자치를 사상과 이념으로 평가해서는 안 된다. 현재 주민자치회는 법제화가 되어 있지 않다. 주민자치회의 기능을 하지 못하는 이유다. 민관학 현장 포럼이 중심이 돼 주민친화적인 법안이 만들어 지기를 바란다라고 말했다.

김남국 한국정치학회장(고려대 교수)
김남국 한국정치학회장(고려대 교수)

김남국 한국정치학회장(고려대 교수)한국정치학회는 지난 6월 지방자치 30주년을 기념하는 학술대회를 개최한 바 있다. 열띤 토론과 대안 모색에 경주했다. 자치와 분권은 주민의 생활이 이뤄지는 현장에서 다양한 정책 사안을 자율적이고 독립적으로 선택한다는 중요성을 전제로 한다. 우리 민주주의가 한 단계 성장하고 지속가능하기 위해서는 주민이 제도와 절차를 만나는 지역에서 삶의 영역에 영향을 미치는 결정에 직접 참여하는 것이 쟁점이다. 이번 포럼에 거는 기대가 크며, 그 일원으로서 제 역할을 하도록 하겠다"고 전했다.

박해육 한국지방행정연구원 부원장
박해육 한국지방행정연구원 부원장

박해육 한국지방행정연구원 부원장은 지방자치는 30년 동안 소기의 발전을 이루어왔다. 그러나 많은 노력에도 불구하고 실질적인 제도 발전을 과연 이루어왔는가, 누구를 위한 제도인가에 대한 비판이 이어져 왔다. 특히 주민자치 패러다임 변화에 따라 지방자치가 어떻게 변화해야 하는지 연구와 논의가 필요하다. 주민자치 실질화에 대해 오랫동안 함께 고민해 온 기관들이 모였다는 점에서 구체적 방안을 연구하는 포럼이 되기를 바란다고 말했다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장
전상직 한국주민자치중앙회 대표회장

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 축사를 통해 민관학 현장 포럼 출범을 축하드린다. 그러나 참가 단체를 살펴보면서 한국주민자치중앙회는 주민자치에 대한 강력한 대변자로서의 역할과 혹독한 비판자로서의 역할이 요청될 수밖에 없는 상황에 유감과 우려를 표명한다. 한국의 주민자치는 기구했다. 1895년 향회조규가 만들어질 때까지 수령이 주도하는 수령향약, 양반이 주도하는 양반향약은 실패했고 폐해를 초래한 것이다. 양반 개입 없이 주민 스스로 만들고 운영한 주민자치회인 촌계만이 성공하였다. 그러나 일제가 주민의 자치로 영위하던 향촌에 행정기관인 면을 설치하며 주민자치회를 말살하였다. 그로부터 111년이 지닌 현재 한국의 주민자치회는 식물화되어 있다. 주민에게 주권이 없다. 주민이 자치회에 참여할 수 없도록 겹겹의 장애물로 막고 있는 것이다. 많은 학자들은 여기에 침묵하고 있다. 주민자치위원이라도 되려면 교육을 받아야 한다. 추첨으로 뽑혀야 한다. 그리고 위원의 수로 제한 당한다. 주민들이 주민자치회로부터 격리 조치 중인 것이다. 주민자치회 설치 및 운영은 주민의 몫이지만 시장, 군수, 구청장이 시민단체에 위탁해 시민단체의 사업으로 만들어 버렸다"고 비판했다.

이어 그는 "한국주민자치중앙회는 지방행연구원 보다 더 많이 주민자치를 연구했고, 자치분권위원회 보다 더 다양하게 조사했으며, 행안부 보다 더 많이 유효한 현장사례를 경험했다. 그러나 주민자치는 여전히 어렵다. 주민자치는 주민에 앞서면 독재가 되고 주민을 이끌면 지배가 되며 도우면 모욕이 된다. 대한민국 주민자치 정책이 주민의 이타성과 공공성에 상처주지 않기를 바란다. 지금까지의 행정학이나 정치학에 없었던 덕목인 주민과 자치에 대해 민관학 현장 포럼이 의미 있는 족적을 남기기를 부탁드린다라고 날선 지적을 담아 축사를 마무리했다.

황명선 전국시장군수구청장협의회장(논산시장)
황명선 전국시장군수구청장협의회장(논산시장)

황명선 전국시장군수구청장협의회장(논산시장)각 분야와 지역을 아우르는 10개 민관학 기관이 함께 모여 주민자치 공론의 장을 만들게 된 것은 뜻 깊은 일이다. 주민자치의 나아갈 방향을 모색하고 실질적 주민주권 실현을 위한 민관학 협력 기반을 만들 수 있기를 소망한다. 진정한 풀뿌리 주민자치를 이루기 위해서는 주민자치의 법률적 기반을 재정립하고 행정 및 제정 보완을 이뤄야 한다. 주민자치의 성장과 민관학 연대 및 협력을 위한 밑거름이 되기를 진심으로 바란다. 우리가 함께 모여 주민자치 현장의 담론을 만들고 통합적 논의를 시작할 때 실질적 마을자치와 주민중심의 자치분권을 이룰 수 있으리라 본다고 말했다.

황천순 전국시군자치구의회의장협의회 대표회장(천안시의회 의장)
황천순 전국시군자치구의회의장협의회 대표회장(천안시의회 의장)

황천순 전국시군자치구의회의장협의회 대표회장(천안시의회 의장)프랑스 정치사상가 토크빌은 미국 민주주의가 성공한 요인 중 하나로 타운홀미팅을 꼽았다. 주민이 마을 타운홀에 모여 지역문제를 함께 논의하고 결정하는 방식으로 이른바 주민총회라 할 수 있다. 지방자치법 전부개정으로 지방자치를 위한 기틀이 마련되었다. 이 시점에서 우리는 토크빌을 다시한번 되새겨 봐야할 때다. 풀뿌리 단위의 주민자치 실현을 위해 민관학 현장 포럼이 주민의 주권을 강화해 한 단계 더 나아가는 시작점이 될 것을 기대한다고 전했다.

김순은 대통령소속 자치부권위원회 위원장
김순은 대통령소속 자치부권위원회 위원장

김순은 대통령소속 자치부권위원회 위원장은 내년 1월이면 새로운 지방자치의 제도적 틀 아래 자치분권2.0 시대가 열린다. 32년만의 지방자치법 전부개정의 가장 큰 의미는 자치단체 중심의 단체자치에서 주민 중심의 주민자치로 변화되는 것으로. 지방자치의 주인이 주민이 되는 것이다. 민관학 현장 포럼은 지방자치법 전부개정안을 통해 준비된 주민주권이 실질적으로 현장에서 구현되기 위한 방향을 설정하는 중요한 일을 해나가려 한다. 주민자치회가 활성화되면서 주민 스스로 지역 계획을 수립하고 주민총회를 통해 의결하는 구조가 되고 있다. 읍면동은 행정이 아닌 주민주권의 실현 영역이 되고 있는 것이다. 이런 흐름이 더욱 가속화되고 제도적으로 체계화되는데 민관학 현장 포럼이 기여하기를 바란다고 말했다.

박성호 행정안전부 자치분권실장
박성호 행정안전부 자치분권실장

박성호 행정안전부 자치분권실장은 이전까지는 지방자치란 말을 많이 써왔는데 이번 정부 들어와 자치분권이 부각되는 이유는 자치에 더 중심을 두고 우리 스스로 지역 문제에 참여하고 해결책을 제시해 지방정부가 문제를 해결할 수 있는 길을 열어주려 함에 있다. 그 대표적 플랫폼이 주민자치회다. 주민자치가 시대적 가치를 가지고 무엇을 담보해야 하는 것인지 고민해야할 시기다. 각 분야 전문가들이 현장의 목소리를 만들어 주시면 현장의 문제를 좀 더 민주적, 효과적으로 해결할 수 있으리라 본다. 민관학 현장 포럼이 이를 위한 좋은 사례를 제시해 주었으면 한다. 정부도 좀 더 현장으로 다가가 주민 접점에서 정부의 역할, 지방정부의 역할을 어떻게 제고할지 고민하겠다라고 전했다.

소순창 한국지방자치학회 차기회장(건국대 교수)
소순창 한국지방자치학회 차기회장(건국대 교수)

소순창 한국지방자치학회 차기회장(건국대 교수)지방자치를 실시한지 30년이 된 시점에서 민관학 현장 포럼이 풀뿌리 자치를 실현하는 새로운 계기가 될 수 있으리라 본다. 이번 포럼을 통해 주민자치가 더욱 강화되고 주민자치회가 활성화되어 지역 주민에게 지방자치를 통한 여러 의미와 성공적 요소들이 결실로 맺어지기를 바란다. 알렉스 토크빌이 미국에서 가장 인상 깊게 본 것이 뉴잉글랜드 주민이 지역문제를 스스로 해결하는 것이었다. 토크빌이 지방자치가 풀뿌리민주주의의 기본요소라고 주장한 이유다. 이번 민관학 현장 포럼을 통해 지방자치가 활성화되고 주민의 많은 동참을 통해 주민자치가 강화되는 계기가 되었으면 한다고 말했다.

김남국 한국정치학회장(고려대 교수)
김남국 한국정치학회장(고려대 교수)

각 기관의 축사가 끝난 후 김남국 한국정치학회장의 주민자치 30, 민관학 협력의 필요성을 주제로 한 기조발제가 이어졌다. 김남국 회장은 대한민국은 명실상부한 선진국 대열에 올랐다. 유엔무역개발회의에서 우리나라를 선진국 그룹으로 변경한 점과 작년 국내총생산 세계 10, 국방비 지출 세계 8, 올해 G7 정상회의 초청국 선정, Democracy Index 2020에서 완전한 민주주의 국가로 선정된 점, P4G(Partnering for Green Growth and the Globals 2030) 정상회의 서울 개최 등이 이를 증명한다며 선진국 지위를 갖는다는 의미에 대해서는 한국의 정치가 더 이상 쫓아갈 종합적 모델이 없다는 점, 대신 우리가 우리만의 모델을 만들어야 한다는 점, 따라서 중앙의 수직적 행정의 한계, 지방자치와 지자체를 중심으로 한 수평적 자치 등에 대한 연대와 도전, 성공이 필요한 시점이라는 것을 뜻한다라고 주장했다.

김 회장은 이어 1952년 제1차 지방선거 시행, 1989년 지방자치법 개정, 1991년 구시군의회의원 선거, 1995년 제1회 전국동시지방선거, 1999년 주민자치센터 설치 및 주민자치위원회 출범, 2013년 주민자치회 시범실시 등과 함께 2020년 기준으로 2000년보다 6배 증가한 등록 비영리단체 수의 변화 추이, 역시 2020년 기준으로 1996년 보다 2.8배 증가한 지방의회 보유 조례 변화 추이, 2020년 기준으로 1997년 보다 4.8배 증가한 지방재정 규모 변화 추이를 근거로 우리나라 풀뿌리민주주의의 역사를 되짚었다.

김남국 회장은 또 우리나라 민주주의가 절차적 민주주의를 해결하고 한 단계 도약해 지속가능한 민주주의가 되기 위해 민주주의의 주체가 자치단체나 제도 중심에서 주민이 주체가 되어 현장에 참여하는 현장 실천을 통해야 한다고 주장하며 코로나19 방어에 중앙정부만으로는 힘에 부쳤고 그 최전선에는 지방정부와 주민자치가 있었다. 자치분권을 통해 실제적으로 현장에서 긴급한 대처가 가능한 거버넌스와 경계가 형성되어 있어야 한다는 점을 알게 되었다고 설명했다.

덧붙여 자치분권1.0이 단체중심의 제도자치였다면 자치분권2.0은 주민중심의 생활자치로 자치 시대를 향한 도전이라고 전하며 법, 제도, 조직, 사례, 활동 영역의 시너지를 위해 민관학의 역량을 모아야할 시점이라고 밝혔다. 읍면동 자치와 주민주권 시대의 과제를 해결해 가는 활성화된 공론장을 기대한다고 전한 김 회장은 그 과제들로 주민주권 실현을 위한 자치입법, 재정, 행정 등 제도적 기반 확대, 코로나19 이후 새로운 일상과 자치, 돌봄의 과제들, 지구적 기후위기에 대한 생활실천에 대한 다양한 도전 등을 제시했다. 그리고 민관학이 함께 대안을 모색하는 거버넌스의 장을 제대로 마련하는 것이 중요한데 민관학 협력 체계의 안정적 구축을 토대로 현장과 마을에서 해법을 찾는 첫 출발이 민관학 현장 포럼의 시작점이 될 것이라고 기대하며 발제를 마쳤다.

김남국 회장의 기조발제는 이번 포럼이 향후 나아갈 방향성을 제시했다는 점에서는 의미가 있다고 하겠으나 이론적 틀에 치중한 면이 많아 아쉬움을 남겼다. 선진국 대열에 오른 우리나라가 지향할 민주주의의 보완적 완성이 지방자치, 그 중에서도 주민주권에 의한 주민자치에 있음은 이미 공론화된 주제다. 관건은 주민자치 현장의 생생한 목소리를 통해 전달된 당면 과제의 해결인데, 오프닝 세미나의 첫 기조발제인만큼 주민자치 일선에서 감지되고 노출되는 실질적 문제점과 이와 관련한 개선점에 대한 방향 제시가 이루어졌다면 하는 아쉬움을 남겼다. 특히 포스트코로나 및 위드코로나, 기후 문제에 다른 환경적 변화, 지역 차원 돌봄의 문제가 화두가 되는 사회적 안전망 구축과 관련해 주민자치가 담보해야 할 지향점에 대해 문제 제기를 넘어 구체적 담론 제시로 이어지지 못해 아쉬웠다.

안주성 세종시 주민자치연합회장
안주성 세종시 주민자치연합회장

본격적인 토론이 이어졌다. 안주성 세종시 주민자치연합회장은 주민자치위원 추첨제도의 매력을 발견했다. 나와 유사한 사람 중 누군가를 대표하기 때문이다. 세종시는 20213월 전국 17개 광역자치단체 중 최초로 20개 읍면동 모두 주민자치회로의 전환을 완료했다. 100% 추첨에 의한 것으로 세종시가 가장 선도적인 주민자치의 실험장인 이유다라고 자평하며 주민자치 민관학 현장 포럼의 가장 중요한 키워드는 다름 아닌 현장이다. 현장에서 답을 찾고 주민의 목소리에 귀 기울이는 협력적 네트워크가 되었으면 한다. 세종시 20개 읍면동 주민자치회처럼 우리 포럼 역시 새로운 실험의 길을 개척해야 한다. 현장의 주민에게서 답을 찾는 포럼이 된다면 새로운 길을 개척하는 실험의 성공 가능성은 보다 높을 것으로 전망된다고 말했다.

안주성 회장의 발언 중 주민자치위원 추첨제가 과연 공평하고 선도적인 제도일까? 주민자치회는 NGO(비정부)·NPO(비영리)·NFO(비사적) 조직의 정체성을 가졌다. 정부든 기업이든 시민단체든 간섭하지 말아야 한다. 대신 주민자치회가 주민자치의 동기인 이익, 권력, 명예동기를 주민에게 부여하고 숙성시키는 임무를 담당해야 한다. 지금처럼 추첨체로 주민자치회위원을 뽑는 것은 주민자치의 동기 자체를 없애는 것이다. 또한 추첨제는 주민자치회 사업의 연속성과 지속성 부분을 저해하는 걸림돌이기도 하다. 더불어 20개 읍면동 전체 주민자치회 전환에 있어 기존 주민자치위원회에 대한 냉철한 분석과 평가가 전제되었는지도 의문이다. 주민자치회 전환의 규모와 속도가 주민자치 실질화의 바로미터가 될 수는 없기 때문이다.

송문식 주민자치법제화네트워크 사무처장
송문식 주민자치법제화네트워크 사무처장

송문식 주민자치법제화네트워크 사무처장의 토론이 이어졌다. 송문식 사무처장은 주민자치 법제화가 되지 않은 상태에서 포럼이 출발하는 점은 아쉬운 부분이다. 또한 지방자치법 전부개정안에 주민자치 조항이 포함되지 않은 점도 안타깝다. 이런 부분에 대해 민관학 현장 포럼이 목소리를 내었으면 한다. 우리 시대의 가장 절박한 사안을 해결하는 지점은 개인이 아닌 집단의 노력에 있다. 민관학 현장 포럼이 주민이 주인 되는 자치를 만드는 방법, 제도의 구현, 공감의 확산을 통해 주민이 풀뿌리 민주주의 주인공이 될 수 있는 다양한 공론 운영과 실행에 도전하기를 희망한다고 전했다.

송문식 사무처장은 주민자치 법제화 운동을 주민운동, 자치분권2.0 운동, 민주주의3.0 운동, 사회혁신 운동, 사회연대 운동 등으로 규정짓고 있다. 마치 주민자치 법제화의 기반을 시민운동에 두는 것 같은 발언이다. 주민자치 관련 법률은 주민이 주민자치회로 자치할 수 있도록 하는 게 우선이며, 다음은 주민자치회가 주민의 자치를 촉발, 발전시키도록 하는 것이다. 마지막으로 주민자치회가 주민회와 자치회로 바람직하게 운영될 수 있도록 분권하는 것에 방점을 두어야 한다. 문제는 주민자치회는 주민의 보편적 조직으로, 사람이 중심이고 좋은 사업으로 확장되기를 바란다. 그러나 시민단체는 소수 운동가의 특수조직이다. 사업이 중심이며 더 큰 조직으로 확장하려는 성향이 있다. 따라서 주민과 시민단체는 상호 대립적인 관계에 놓일 수밖에 없다.

백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장
백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장

백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장은 현장 기반의 주민자치 정책 논의, 관련 연구 및 토론회를 통해 주민자치 발전과 실질적 변화를 마련하기 위해 출범한 민관학 현장 포럼은 지역과 영역을 아우르는 협력으로 다음의 당면 과제를 해결하기 위한 공론의 장이 되어야 할 것이라고 전제하며 이를 위해 첫째, ‘시범이라는 단어가 무색하게 8년 간 이어온 행안부 주민자치회 시범실시에 대한 객관적 분석과 평가로 주민이 주체가 되는 주민자치회를 세울 수 있는 실질적 대안을 마련해야 한다. 둘째, 명확한 분권으로 주민자치회가 지역 및 주민을 대표할 수 있어야 하며, 이를 위해 주민자치회에 입법·인사·재정권을 부여하는 주민자치회 법안 제정에 박차를 가해야 할 것이다. 셋째, 중간지원조직의 공과를 냉철하게 평가한 후 이들의 역할 및 존립 여부를 재정립하는 해야 한다고 제안했다. 백 부회장은 특히 주민자치는 풀뿌리민주주의 실현을 위한 자치분권2.0의 핵심이며 시대적 소명이기도 하다. 주민에게 풍부히 내재돼 있는 이타성은 전략적으로 기획된 주민자치 사업으로 바람직하게 발현될 수 있다고 주장해 눈길을 모았다.

민간영역 단체들의 토론문 발표에 이어 공공영역 단체들의 토론이 계속되었다.

구정태 전국시장군수구청장협의회 수석전문위원
구정태 전국시장군수구청장협의회 수석전문위원

구정태 전국시장군수구청장협의회 수석전문위원은 지방자치법 전부개정안에 주민자치 조항이 삭제된 것은 아쉬운 부분이며 법률적 보완은 포럼이 가져가야할 과제라고 본다. 마을자치의 장소는 읍면동이 되고 사람은 읍면동 주민이 되며 제도는 입법, 조직, 행정, 계획, 재정권을 갖추는 것이 이상적이다. 간접 민주주의의 한계를 보완하기 위해 직접 민주주의, 특히 주민자치를 통한 강화가 필요한 시점이다. 이를 위해 주민자치회는 읍면동사무소와 병존하는 협력형이 될 수도 있고, 읍면동사무소와 합치는 통합형이 될수도 있으며, 읍면동사무소를 폐지하고 주민자치회가 읍면동 기능을 대신하는 주민조직형이 될 수도 있다. 결론적으로 읍면동 주민자치는 공동체적 삶에 대한 관심과 복원, 대의민주주의와 공동체적 직접민주체제의 상호 유기적 보완 등 주민주권 구현과 민주성에 중점을 둔 새로운 패러다임의 접근이 필요하다고 생각한다고 발표했다.

대한민국 주민자치를 논할 때 가장 먼저 거론되는 것은 읍면동과 통리다. 읍면동과 통리를 민주화, 자치화 시키는 것이 주민자치의 출발이기 때문이다. 읍면동을 자지단체화해 읍면동장은 직선하고 읍면동의회를 두는 자치단체 형태와 읍면동장이 임명되는 행정단체 형태가 있는데, 후자는 읍면동이 행정계층이 되므로 주민자치회를 별도로 설치해야 한다. 이럴 경우 읍면동과 주민자치회는 기관중복이자 대립이 된다. 또한 무보수 명예직인 주민자치회가 감당하기에 읍면동 면적은 너무 넓고 인구도 많다. 따라서 주민자치회 설치 계층은 읍면동 보다 통리가 적합하다. 중복과 대립도 피할 수 있지만 주민의 생활세계가 형성될 수 있기 때문이다. 현재 통리를 그대로 주민자치회 구역으로 정해도 좋고 더 작게 나누거나 크게 통합하는 것도 방법이 될 수 있다. 구조적 면에서는 주민자치 기능의 중심은 통리계층에, 협치기능은 읍면동에 두는 이중구조로 설계해 자치와 협치가 따로 성립하되 조화롭게 하는 것이 관건이라고 볼 수 있다.

노계향 대통령소속 자치분권위원회 선임전문위원
노계향 대통령소속 자치분권위원회 선임전문위원

노계향 대통령소속 자치분권위원회 선임전문위원은 문재인 정부의 자치분권은 주민주권 구현을 위한 제도적 기초를 다졌다는 점이다. 자치분권2.0 시대의 자치권은 주민주권에 기인하며, 이는 지방자치법 제1조에 주민의 지방자치 행정 참여를 명시한 것에서 나타난다. 이것이 실질적으로 우리에게 무슨 영향을 끼치느냐고 생각할 수 있겠지만 지방자치를 규정하는 법률 제1조 목적 규정에 주민자치 원리를 명시했다는 것은 앞으로 지방자치의 주체가 주민이고 지속적으로 참여를 활성화시키기 위한 방향으로 정책이 움직일 것임을 알려주는 것이기 때문에 중요한 의미를 가진다제도화된 지방자치법을 중심으로 제도의 기본적 취지가 제대로 구현될 수 있도록 노력하는 과제가 남아 있으며, 지방자치법 논의 과정에서 삭제되어 큰 아쉬움을 남긴 주민자치회에 관한 규정도 재추진되어야한다. 지방자치법 전부개정은 미흡하지만 그 토대를 마련한 것에 큰 의의를 두고 싶다고 전했다.

지방자치는 30년 만에 괄목할 발전을 이뤘지만 주민자치는 20년 동안 별다른 발전이 없었다. 지방자치는 법령과 권한, 조직과 인력, 재원이 있지만 주민자치에는 그런 분권이 전혀 이뤄지지 않았기 때문이다. 지방자치법 전부개정안은 미흡한 정도가 아니라 주민자치회에 아무런 권한을 부여해 주지 않았다. 분권 없는 자치는 허구일 뿐이다. 지방자치의 두 축은 지방자치와 주민자치다. 이런 점에서 명확한 분권으로 주민자치회에 자치권을 부여해 주민 대표기구로서의 권한과 위상 갖출 수 있게 하는 입법·인사·재정권이 보장된 주민자치회 법안이 조속히 제정되어야 할 것이다.

하경환 행정안전부 주민자치과장
하경환 행정안전부 주민자치과장

하경환 행정안전부 주민자치과장은 주민참여를 정착시키기 위해 지방의회 30, 주민자치센터 22, 주민자치회 8년이 되었고 이를 통해 국민에서 주민으로, 국가에서 지역으로 사회발전의 패러다임 전환 방향을 삼았다. 지방자치법 전부개정안에서 주민자치회 조항이 미반영 되었지만 현재 국회에 상정된 주민자치 관련 법안이 다수있다. 느리지만 조금씩 전진해 나가는 모습이라 본다. 주민자치에 대한 제도, 현장, 학계의 이질감은 동상이몽이라는 생각이 든다. 모두 주민자치를 말하지만 서로 다른 생각과 행동으로 표현하고 있으며 따라서 개념, 제도, 활동을 관통하는 시각과 방향이 필요하다. 우려되는 점은 이러한 사안이 우리만의 리그가 되지 않을까 하는 점이다. 주민자치가 우리 사회 변화의 원동력이 될 수 있으리라 보고 이를 위해서는 주민자치에 대한 사회 전반의 인식 확산이 핵심이다. 서로 방법은 다를 수 있지만 방향을 맞추고 함께 움직여야 할 시기라고 생각한다. 민관학 포럼이 주민자치에 대한 사회적 관심과 인식이 확산될 수 있도록 한국의 미래를 새롭게 열어가는 구체적 대안으로서의 주민자치를 증명하는 초석이 될 것이라 기대한다고 전했다.

주민자치 공론화가 그들만의 리그로 인식되는 이유 중 하나는 행정안전부 주민자치회 시범실에 있다. 객관적 분석과 평가는 뒤로 미룬 채 획일화된 형태로 운영 중인 주민자치회 시범실시는 주민 대표성과 지역적 특성을 고려하지 않고 시범이라는 단어가 무색하게 2013년부터 8년 동안 이어져 오고 있다. 더 큰 문제는 현재의 주민자치회에 어떠한 분권도 이뤄지지 않았으며, 주민자치의 핵심인 자치권도 부재된 채 여전히 읍면동장 아래 귀속된 형국이다. 백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장이 지적한대로 행안부는 표준조례를 통해 모든 주민이 주민자치회 회원이 될 수 있는 길을 막고 있으며, 중간지원조직이 주민과 주민자치회에 깊숙이 관여하는 구조를 형성시켜 놓았다. 진정으로 주민자치가 우리만의 리그로 전락하는 길을 막으려면 행안부는 주민자치회 시범실시에 대한 적확한 분석과 평가로 주민이 주체가 되는 주민자치회를 세울 수 있는 실질적 대안을 마련하는데 앞서야 할 것이다.

박노수 한국지방자치학회 이사(서울시립대 교수)
박노수 한국지방자치학회 이사(서울시립대 교수)

다음으로 학계의 토론이 이어졌다. 박노수 한국지방자치학회 이사(서울시립대 교수)앞서 토론을 보면 각 부문마다의 온도 차이를 느낄 수 있었다. 민간 영역에서는 관치에 대한 고민이 많다고 보인다. 대다수 지금까지의 자치가 과연 주민자치라는 지적이 많은 이유다. 주민의 잘 발전되도록 공공영역이 이끌어 간다면 이것이 관치라고 보일 수 있는 것이다. 지금은 개인주의의 시대, 무국경의 시대다. 어디든 자기가 살고 싶은 곳에서 살 수 있다. 삶의 질이 풍부하고 즐거워진다면 어디서든 살 수 있는 것이다. 따라서 스스로 자치할 수 있도록 지원해 주는 공공영역의 역할이 필요하다. 주민자치는 재정과 의사결정권한 및 집행제도가 보장되어야 한다. 이를 위해 첫째, 재정권 확보를 위해 조례세제의 도입과 주민자치상의 징세권이 논의되어야 한다. 재정 없는 주민자치란 관치에 흐를 수 있고 주민자치제도가 허울뿐일 수 있기 때문이다. 둘째, 자기의사결정권이 적당한 범주 내에서 부여돼야 할 것이다. 지방의회와 권한 논쟁이 발생할 수 있지만 의사결정권한의 범주를 조절한다면 동행할 수 있으리라 본다. 셋째, 집행권한의 확보 문제로 읍면동 수준의 자치집행권은 불가능한 것이 아니라고 본다. 다만 지역 수준을 벗어나는 경우 사무조합의 방식도 고려할 수 있다. 무엇보다 중앙정부의 계도 및 지원의 관계, 지방정부 및 의회와의 상생 관계, 주민자치 집단들과의 호혜적 관계 등 고민하고 고려해야 할 부분들이 많을 것으로 생각된다고 주장했다.

박노수 교수의 주장은 관치가 아닌 주민자치의 기본적 요건으로 재정권을 언급했다는 점에서 주목할 만하다. 더불어 의사결정권한과 집행권한의 문제는 결국 주민자치권에 대한 화두로 이어지며, 이는 주민자치회에 법적 권한을 부여해야 한다는 것으로 귀결될 수 있다. 결론적으로 주민자치회가 존립할 수 있는 최소한의 필수조건을 피력했다는 점에서 의미가 있다 할 것이다.

최인수 한국지방행정연구원 주민주권연구센터 센터장
최인수 한국지방행정연구원 주민주권연구센터 센터장

최인수 한국지방행정연구원 주민주권연구센터 센터장은 민관학 현장 포럼에는 5개의 연구분과가 운영된다. 또한 포럼에 참여하는 10개 기관의 개별적 추천을 받아 분과위원회를 구성하였다. 다양한 분야를 포괄하는 분과위원회의 연구 활동이 좋은 성과를 내기를 기대해 본다. 한편 민관학 포럼 사무국에서 공모한 주민자치 학습모임사업에 많은 지역주민, 지역단체, 공동체가 신청하여 심사를 거쳐 11개의 자발적 주민 학습모임이 선정되어 활동하고 있다. 120여개 이상의 신청서가 들어올 정도로 지역에서의 호응과 관심이 높다. 포럼의 미래가 밝은 이유다. 수도권 인구집중, 지방소멸의 위기, 저출산 고령화 등의 현대사회의 문제해결을 위한 중요한 주체로서 국가의 주인, 지역사회의 주인, 마을의 주인이 직접 나서야 한다. 읍면동 문제 해결의, 지역사회 발전의 주체가 되어야 하는 것이다. 주민자치와 주민자치회는 그 중요한 수단이자 경로가 될 것이다. 행정과의 협치를 넘어 주민이 주도하는 자치가 중심이 되어야 한다. 민관학 현장 포럼이 그 경로를 열어줄 것으로 기대한다고 전했다.

이영재 한국정치학회 이사(한양대 교수)
이영재 한국정치학회 이사(한양대 교수)

이영재 한국정치학회 이사(한양대 교수)경제구조가 급변하고 소득양극화는 물론 인구구조, 주거형태 등 빠른 변화의 속도가 느껴지고 있다. 시장중심, 무한경쟁의 신자유주의가 양산한 부작용을 해소하기 위해 OECD 국가는 물론 G7국가들도 정부-시장-시민사회의 새로운 파트너십에 주목하고 있다. 학계에서도 신뢰, 호혜성, 공동체성, 돌봄, 사회적 자본의 중요성을 강조하고 있다. 이 가치들의 공통점은 정부나 시장의 단일 패러다임으로는 제대로 된 효과를 내기 어렵다는 성찰에 기반한다. 민관학 현장 포럼은 주민자치를 키워드로 하고, 공간적으로는 전국을 포괄한다. 주민자치의 전국적 상황이 다양하고, 현장의 구체적 실천 속도와 정도도 각기 다르다. 주민자치 영역에 통역이 필요한 시점이 아닌가 생각한다. 그 실시간 동시통역의 공론장이 민관학 현장 포럼이다. 추상적 논의를 하기에 현장은 실제적으로 변화하며 빠르게 움직이고 있다. 10개 기관이 모여 5개 분과가 구성되었다는 건 그 출발이 제대로 시작되었다고 증거다. 여기서 두 가지를 제안한다. 첫째, 주민자치 활동의 성과와 사회적 가치를 제대로 평가할 수 있어야 한다. 둘째, 중간지원조직(4섹터)의 역할 강화를 위한 방안 모색이 필요하다고 언급했다.

이영재 교수는 중간지원조직, 그리고 중간지원조직 활동가들이 주민자치가 가진 자산이라고 평했다. 과연 그러할까. 주민자치에서 중간지원조직은 시민단체나 관변단체가 주로 차지해 왔다. 중간지원조직에게 위탁된 주민자치는 결론적으로 실패했다. 주민자치 경험이 없는 시민단체 등에 주민자치회 동의 없이 위탁해 주민자치 현장을 혼란스럽게 만든 것이다. 보조적 기능은 위탁하더라도 주민자치의 본질은 주민에게 부여해야 하는데 주민자치 주권을 통째로 중간지원조직에게 준 것에서부터 실패는 예견된 것이다. 대표적 사례가 있다. 서울시 마을공동체종합지원센터를 10여 년간 시민단체가 운영하면서 민간보조 및 위탁사업 추진 과정에서 발생된 잘못된 관행으로 큰 논란이 일고 있는 것이다. 주민자치회를 지원하는, 말 그대로 중간지원조직이 아니라 주민자치회 위에 옥상옥 구조로 지배하고 있는 중간지원조직 역할은 강화시키는 것이 아니라 과오를 정확히 평가해 축소 또는 폐지시키는 것이 필요한 현실이다.

마지막으로 2021년 주민자치 전국 민관학 현장 포럼 제안문이 낭독이 이어졌다. 그러나 2021831일 기준 820개 읍면동 주민자치회 전환을 실천적 진전이라 호평한 점은 발전적 평가와 개선 없이 규모의 성과에만 기인한 주민자치회 시범실시가 긍정적 평가를 받을 수 있는지 의문이 든다. 더불어 내년 1월 시행을 앞둔 지방자치법 전부개정안에 주민자치회 관련 조항이 모두 삭제되었음에도 주민주권 원리에 입각한 주민자치 개념에 토대를 두고 있다는 평가도 받아들이기 힘든 부분이라 하겠다.

민관학 대표 기관이 모여 지역과 분야를 아우르는 발전적 연구와 논의를 통해 주민자치 실질화에 이바지한다는 취지는 더할 나위 없이 훌륭하다. 그러나 이번 오프닝 세미나에서 가장 강조했던 현장에 답이 있다는 명제를 실현하기 위한 구체적 제언은 부족했다는 점에서 가장 큰 아쉬움이 남는다. 보다 실질적이고 구체적인, 그리고 현장의 목소리를 경청하고 이에 대한 심도 깊은 숙의를 통해 명쾌한 대안을 제안하는 주민자치 민관학 현장 포럼의 다음 행보를 기대해 본다.

 

사진=유뷰트 실시간라이브 영상 캡처


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