주민의 ‘참여’를 넘어선 ‘자치’는 어떻게 실현될 수 있을까? 주민자치회의 새로운 모델을 찾는 논의가 진행됐다.

지방자치 30년, 주민자치 20년을 맞아 새로운 시대정신과 당면과제를 자치, 분권, 혁신의 취지에서 모색해 보는 2021년 한국지방자치학회 추계국제학술대회가 11월 4일과 5일 양일간 제주특별자치도 새마을금고제주연수원에서 개최되고 있다. 한국주민자치중앙회는 이번 학술대회에서 주민자치 기획세션을 열고 현장에서 축적해온 다양한 경험과 역량을 기반으로 주민자치 현안에 대한 진단과 대안을 제시하는 한편 구체적 방법론을 논의해 올바른 주민자치의 발전 방향과 지향점을 모색한다.

4일 세 번째 섹션에서는 ‘읍면동 민주화II-행정복지센터 기능분석을 통한 주민자치회 뉴 모델 설계’을 주제로 김찬동 충남대 교수가 발제에 나섰다. 좌장은 홍준현 중앙대 교수가, 토론자로는 김흥주 대전세종연구원 연구위원, 이현출 건국대 교수, 이관춘 연세대 객원교수가 함께 했다.

김찬동 교수는 “주민자치는 행정과 자치와의 관계를 어떻게 설정하고 바라보느냐에 따라 그 그림이 달라지는 것 같다. 주민자치를 보는 관점은 우선 행정을 그대로 둔 상태에서 주민자치를 할 수 있다는 현재의 주민자치회 관점이 있을 수 있는데 이는 자치가 아닌 행정에 대한 참여에 불과하다. 그렇다면 주민자치는 어떻게 해야 하나? 길을 잃었다 미로에 갇혔다고 표현했는데 그렇다면 이것을 어떻게 풀어야 할까라는 문제가 제기된다”고 서두를 꺼냈다.

이어 김찬동 교수는 “지방자치 30년, 주민자치 20년인데, 주민자치를 보니 행정에 대한 참여 신장이라는 것이 민주주의에 기여하는 것은 분명하나 자치의 본질적 개념인 자기 결정권, 통제권, 재정권과 책임이라는 점에서 민주화 관점에서 들여다봐야 할 것 같다”라며 “민주화는 주민들이 주권자가 되어야 하는데 행정에 참여하는 존재, 고객, 대상이 되어 있는 상태가 바로 오늘날 주민자치이고 이 때문에 다양한 관점의 생각이 나타나게 됐다”고 말했다. 아울러 “지방자치를 행정 사무들에 대한 자치로 생각하다보니 정치, 의회 영역에 있어서의 분권 논의가 안되고 있다. 이 프레임으로 읍면동을 들여다보니 행정사무에 대한 시민 참여, 권한 부여, 주민총회 실시 등 외형은 많이 구비했는데 공론의 장으로서의 기능-정치 기능-이 없어 스스로 대화, 토론을 풀어낼 수 있는 정치 기능이 빠진 상태에서 주민자치가 논의되고 있다. 절름발이 자치인 셈인데 그럼 어떻게 풀어나가야 할까 라는 문제가 대두 된다”고 덧붙였다.

김 교수의 발제에 따르면, 지난 30년 동안 한국의 지방자치는 여러 가지의 제약들과 한계도 있지만 지방행정의 방향이 주민우선의 행정관리와 지역발전을 위한 책임성 있는 리더십을 가질 수 있게 되었다. 그렇다면 읍면동 계층은 어떤가? 읍면동 계층에는 아직 지방자치가 도입된 것이 아니기에 민주화가 이루어지지 않은 것이라고 할 수 있다. 읍면동의 민주화를 위해서는 읍면동에 지방의회를 구성하여 주민이 투표에 의하여 선출하거나 읍면동장을 직접 주민이 직선하여야 읍면동 계층에서의 민주화라고 할 수 있을 것이다.

김찬동 교수는 “읍면동은 행정계층이다. 자치계층이 아닌데 주민들의 자치가 가능할 것인가? 주민자치에 해당한다고 하는 ‘주민자치센터설치와 운영’은 시군구의 행정사무에 해당하는 것이고 여기에 주민이 주민자치위원회를 구성하여 운영하는 것은 자치가 아니라 ‘행정참여’라고 해야 할 것이다. 그렇다면, 여기서 행정과 행정참여, 그리고 자치에 대한 명확한 개념구분이 필요하다. 이 개념구분이 명확히 되어 있지 않으니 행정참여를 ‘주민자치’위원회라고 부르는 용어정의의 오류를 일으키고 있는 것”이라고 지적했다. 그렇다면 주민들이 어떻게 해야 ‘자치’가 될까? 이때 제시된 것이 새로운 개념의 ‘주민자치회’였다. 그리고 시범실시 모델로 ‘협력형’ ‘통합형’ ‘주민조직형’ 등 3가지 모델이 제시되었다.

계속해서 김찬동 교수는 읍면행정의 문제를 해결하기 위해 첫째 주민과의 대화와 설득을 기초로 하는 대화행정을 구현하는 풀뿌리 있는 읍면행정을 수행해야 하고 실질적인 대화행정을 구현하기 위해서는 마을리더(혹은 부락지도자)들을 발굴 육성해야 한다고 주장했다. 다음으로 읍면동 주민의 공동 연대의식을 고양시킬 수 있는 노력이 있어야 하고, 읍면동의 봉사행정체제를 구축해야 한다고 밝혔다. 이와 함께 “읍면동 행정을 민주화하기 위해서는 먼저 행정과 자치의 영역을 명확히 구분하는 것에서부터 시작해야 할 것이다. 현재처럼 읍면동행정의 주민센터(국가의 하부행정기관)를 그대로 두고 민주화할 것이냐 이를 폐지하고 읍면동의 민주화를 할 것이냐의 제도경로의 선택이 우선되어야 한다”고 지적했다. 이어 주민자치회의 3가지 모델인 ‘협력형’ ‘통합형’ ‘주민조직형’의 개혁방향을 설명하는 것으로 발제를 마쳤다.

좌장을 맡은 홍준현 교수는 “이제까지 주민자치의 근본적 변화를 이뤄내기 위한 노력도 많이 있었지만 행안부의 생각은 획기적 변화 보다는 3가지 모델 중 기능강화에 더 방점을 두지 않나 하는 아쉬움이 있다. 근본적인 질문을 더 던져야 할 것 같다. 지방자치가 그랬던 것처럼, 주민자치도 주민중심이 핵심이라고 하지만 여전히 제도에 초점이 맞춰진 것 같아 아쉽다. 주민자치회 모델 역시 또 다른 제도로 끝나지 않을까 하는 우려도 있다”고 말했다.

첫 번째 토론에 나선 김흥주 박사는 “김찬동 교수님이 시나리오를 제안하시면서 주민조직형, 통합형, 협력형 모델에 대한 설명과 각기 지방자치단체에서 취해야 할 전략과 방향성을 제안해 주셔서 많은 도움이 됐고 공감했다”라며 “읍면동 단위의 주민자치가 제대로 이루어지기 위한 단기, 중장기적 방안이 요구된다. 단기적으로는 읍면동 단위의 협력형 주민자치회의 내실화 방향으로 제안하고 싶다. 앞서 논의한 과세권, 입법권, 조직 및 인사권이라는 측면에서 읍면동이 권한을 갖도록 하는 설계해 나가야 할 것”이라고 밝혔다. 이를 위해 김흥주 박사는 읍면동 단위 주민자치회의 대표성 강화 및 역량강화, 읍면동 행정의 혁신적 차원, 읍면동과 주민자치회가 서로 민관협력적 틀에서 논의할 수 있는 민관협치제도의 확대, 그리고 읍면동단위 주민자치회가 경제적 자립성, 독립성을 갖도록 하기 위한 제도적 설계가 동시적으로 병행되어야 한다고 제시했다.

이현출 교수는 “읍면동 계층에 있어서의 민주화의 모색은 혁신 이상의 패러다임 쉬프트를 논의하는 차원이다. 대의민주주의 자체가 갖고 있는 민주주의 결핍현상을 어떻게 풀어나가야 할 것인가, 즉 대안적 민주주의 논의와도 연결 된다”라며 “지금까지의 주민자치 논의는 읍면동 차원에서 대의민주주의의 대체인가(직접민주주의), 주인-대리인 간의 분업을 전제로 새로운 대안으로서의 심의민주주의 강화 또는 결사체 민주주의의 모색인가를 새롭게 검토할 필요가 있다”고 말했다. 이어 “풀뿌리 차원에서 새로운 패러다임의 모색이 필요하다고 보며 그 기초 단위는 읍면동이 될 수 있을 것”이라며 “특히 지방자치법 개정으로 지방정부 구성의 다양성이 보장되어 있으므로 풀뿌리민주주의의 틀을 모색하되 획일적이지 않으면서 다양한 유형의 대안이 검토될 필요가 있다”고 제시했다.

그런가하면 이관춘 교수는 “지금까지의 연구를 총망라하고 치열하게 분석하여 대안을 제시한 의미 있는 발표여서 많은 부분에 공감했다. 발표에 그칠 것이 아니라 행정에 어떻게 적용될 수 있을까, 풀뿌리민주주의가 과연 주민교육 없이 가능할까라는 생각, 주민자치의 주체이자 대상인 주민들이 이런 심도 있는 이해를 바탕으로 해서 강력한 의지가 있어야 실현 가능하지 않을까 라는 생각도 들었다”라며 “교육 관점에서도 중요한 질문을 제기했다. 250년 전 루소, 몽테스키외가 제기한 질문과 같다. ‘진정한 민주주의는 아주 작은 공간에서만 실현 가능하다’. 주민교육에서 질문은 답하는 게 아니라 경험하는 것이다. 왜 읍면동 주민자치가 필요한가, 이 질문은 이제는 경험해야 한다 생각에 많은 고민이 생겼다. 논의에만 그치지 않고, 새로운 모멘텀이 될 수 있을까. 해답은 다 나와 있는 것 같다. 이제는 의지만 남았다는 희망을 갖게 됐다. 정책적으로 적용되어서 변화가 일어나길 바란다”고 언급했다.

사진=이문재 기자