2021년 한국지방자치학회 추계국제학술대회에서 둘째 날인 5일 주민자치 전국 민관학 현장 포럼의 ‘지방정부, 지방의회 분과’의 연구 성과를 선보이는 자리가 이현출 건국대 교수의 사회로 진행되었다.

 

첫 번째 발제는 박철 공공자치학회 사무총장의 ‘주민자치회, 2013년부터 지금까지 그리고 지금부터’라는 주제로 채워졌다. 박철 사무총장은 “주민의 자치를 주체적으로 운영해야 하는 주민자치회가 주민의 손을 벗어나 기관화된다면 주민들의 외면을 받을 것”이라며 “주민자치 역량을 이유로 주민자치회를 막강한 권력기구화 시키는 것이 옳은 일인지 고민해야 할 시기다. 주민의 덕성은 활발한 시민 활동을 통해 쌓이고 주민의 자치 역량은 활발한 주민자치 활동을 통해 배양되는 것”이라고 전했다.

이어서 “주민이 주민자치회를 통해 자치 역량을 축적할 수 있는 기회를 정부와 소수 엘리트들이 빼앗는 것은 주민자치회를 독점, 다시 말해 관료화하는 행위”라고 지적하며 “주민자치회 참여를 돈과 권력으로 바꾸는 행위는 주민자치회의 공공성을 손상시키고 부패시키는 것”이라고 주장했다.

 

두 번째 발제는 이혜경 인천마을공동체만들기지원센터 센터장의 ‘주민자치의 실질화를 위한 지방정부의 역할’로 진행되었다. 이혜경 센터장은 “주민자치 20년의 과정 속에서 성장한 마을공동체의 활동과 만나면서 주민들은 사업을 매개로 한 주민 주도의 지역사회 변화와 발전을 체감하고 있다”며 “개인의 삶의 영역을 넘어 공공성 실현의 주체로 역할을 하고 있다”라고 전했다.

이 센터장은 “주권자의 역량을 강화하는 것은 공공성과 민주주의를 지켜낼 수 있는 필수적인 전제 조건이며, 개인의 역량을 발견하고 성장시키는 것은 물론 공동체 속에서 발현될 수 있도록 하는 강화 과정이 필요하다”며 “행정과 주민자치회, 그리고 지역사회의 기관과 단체가 작은 단위로 자주 모여 이를 위한 공론장을 만드는 것이 그 출발이 될 수 있다”고 제안했다.

더불어 “지속가능한 지역사회를 위한 지방정부의 제도 정책의 변화와 이를 실행하는 지역사회와 연결 등 상호 간 협력적 관계가 중요하다. 특히 지방정부는 공공성 실현의 주체인 지역사회의 마을자치 조직을 간섭 없이 지원해야 한다”라고 주장하며 “주민자치 실질화는 주민의 공동체 의식을 기반으로 한 자치 역량과 주민주권을 실현하려는 지방정부의 의지, 그리고 적극적인 제도 정책을 실행하는 행정 혁신과 만날 때 이루어 질 것”이라고 주장했다.

 

세 번째 발제는 ‘지방민주주의와 주민자치회 대표성’을 주제로 곽현근 대전대 행정학과 교수가 맡았다. 곽현근 교수는 “우리나라 지방자치는 지방민주주의 원리를 반영하고 있는지, 그렇다면 어떤 제도적 형태인지에 대한 고찰이 필요하다. 현재 지방민주주의의 문제점은 대의민주제의 민주성 결함으로 인해 대의민주적 정부에 대한 시민 통제력이 단절되어 있는 것이다. 또한 엘리트 중심의 정치 행정으로 인해 시민의 정치 과정에 대한 소외가 크며, 이는 정부기관의 불신으로 이어져 정부 정당성의 위기를 맞고 있다”라고 전했다.

곽 교수는 “확장된 민주주의에 대한 논의를 위해서는 대의민주제 대표성을 유일한 대표기준으로 간주하는 관점을 극복해야 한다. 다수준 지배구조의 등장이 대안이 될 수 있다. 대표의 다양한 해석 가능성이 있기 때문이다. 그렇다면 주민자치회 위원의 대표성이 주민자치회와 주민 사이의 경험적 관계에서 형성될 수 있다고 본다”며 “주민자치회의 대표성을 두고 모두가 동의하는 절대적인 기준을 발견할 수는 없겠지만 공정성 및 역량을 동시에 고려한 다양한 논거와 기준에 따라 주민자치회 구성은 가능하다고 생각한다. 따라서 주민자치회의 대표성 못지않게 책무성을 위한 제도적 장치도 필요하다”라고 주장했다

그는 또 “지방정부에 미래가 있는지 묻고 싶다. 사실상 정부로서는 없다. 지나치게 전통적인 지리적 경계에 기반을 두고 있으며, 현대사회 구성원의 다중적 정체성을 인식하지 못하고 있기 때문이다 그러나 지방정부가 거버넌스 협력에 있어 파트너가 될 수 있다면 가능할 수도 있다. 만약 지방민주주의를 다시 발명하는데 성공한다면 대의민주제를 유지하되 직접, 참여, 결사체 민주주의 등 추가적 민주주의 모델로부터 아이디어를 도출해야 할 것”이라며 “대표성을 포함한 상호 학습의 과정이 필요하다, 무엇보다 시민의 직접 참여에 대한 행정과 정치의 두려움이 없어야 한다”라고 못박아 말했다.

 

마지막 네 번째 발제는 김찬동 충남대 교수의 ‘주민자치 제도화와 지방의회’라는 주제로 이어졌다. 김찬동 교수는 주민자치와 지방의회의 관계에 대해 “주민자치를 행정 참여로 볼 것인가, 자치권을 부여한 주민들의 지방자치로 볼 것인가가 전제되어야 한다. 제도 설계 경로의 오류로 인해 주민자치 논의는 자치권을 주민에게 부여한다는 근린정부분권이라 개념이 빠진 상태다. 특히 주민자치의 모델 중에서 협력형 다시 말해 관치의존형만 시범운영한 오류가 있었다. 서울형 주민자치의 경우 다양한 행정 참여 제도와 행정 사무들을 위탁 받는 관설민영의 행정 사업화가 되고 말았다. 이는 참여에 대한 확장일 뿐 자치는 아니다”라고 지적하며 “통합형과 주민조직형을 시범실시하지 못한 과오가 크다. 주민주권은 근린계층에서부터 공유 또는 공공의 필요를 위해 공동체 자치 및 공유체 자치를 구성할 수 있는 권리가 부여되어야 한다. 총회형 자치를 통해 풀뿌리자치가 민주주의의 학교가 되는 것이고, 자치체 간 연대를 통해 공공체 운영의 자치에 협치할 수 있을 것”이라고 주장했다.

그는 또 “민주주의 방식에는 선거에 의한 대의제와 총회형의 공론장 형식이 존재한다. 대한민국의 지방자치에는 선거에 의한 대의제를 통해 지방의회를 구성하는 것을 지방자치의 본질로 이해하고 있다. 결과적으로 주민총회에 의한 공론장 형식의 지방자치는 제도적 설계에서 제외된 것”이라고 지적하며 “풀뿌리 민주주의 구현에 대해 의회제로 할 것인가 주민총회형으로 할 것인가에 대한 논의가 필요하다. 단 총회형 자치와 자치체의 연대 협의체는 시민사회의 자치 역량을 표현해 내는 제도적 틀임을 인식해야 한다. 따라서 지방의회는 이러한 틀을 구비해주는 입법을 해줘야 할 것”이라고 주장했다.

김 교수는 지방자치제도와 지방의회의 관계에 대해 “헌법은 통치를 위한 기관을 구성하는데 있어 권력분립의 원칙과 권력통제의 모델을 함께 채택함으로써 통치권 행사의 절차적 정당성을 확보하려고 노력 중이다. 그러나 권력분립의 이념은 우리나라 지방자치제도에도 동일하게 적용되어 지방정부의 통치기관 구성 또한 권력 분립의 특성이 노출되고 있는 현실”이라고 주장하며 “주민자치로의 이행을 다루는 과정에서 지방자치의 한 축을 이루는 지방의회의 역할 및 기능에 대한 논의가 배제된 점이 아쉬운 부분이다. 주민자치회는 주민의 대표 조직으로서 권한을 부여하기 위한 최소한의 기본원칙이 제도화될 필요가 있다. 그러나 주민자치 제도화 과정에서 주민자치회는 읍면동 단위에서의 집행 및 의결 기능이 혼재된 양상으로 제시되고 있다”고 지적했다.

그는 또 “주민자치회 제도화 과정에서 제시된 모델 역시 집행과 의결기능이 혼재되어 있다. 읍면동 행정기능을 존치하고 일부 권한을 위임받거나 대체하는 방식 혹은 읍면동 행정 기능을 완전히 대체하는 방식 등이 제시되고 있는데, 현재는 읍면동 행정기능에 대한 심의 의결 및 일부 권한을 위임 받는 협력형 모델을 중심으로 추진되고 있다”라며 “주민자치 제도화를 위한 종합적 관점 전환이 필요한 시기다. 주민주권의 구현 등 주민자치 자체를 강조하고는 있지만 세부 내용의 구성에서는 불균형이 발견되고 있기 때문이다. 주민자치회 모형에 따른 대안이 모색되어야 한다. 근린 단위 주민조직형 모델 도입이 좋은 본보기가 될 수 있을 것이다. 근린 단위를 포함하는 다차원 계층의 자치정부를 구성하는 것인데, 도시 지역 아파트 단지 구역이나 블록 구역의 자치, 농촌 지역은 리 단위 자치에 적용이 가능할 것”이라고 주장했다.

김찬동 교수는 덧붙여 “주민자치를 통한 일상적 민주주의의 복원이 필요하다. 대의민주주의, 형식적 참여의 한계를 극복하기 위한 대안으로 주민자치회의 제도화 방안이 강구되어야 한다. 읍면동 단위 자치기능 구성을 위해 대표성에 기반한 정부 운영 원리가 반영되어 제도적 구성 방안을 모색할 때라는 의미다. 기존의 제도 구성 안에서 지방의회화의 협력뿐 아니라 읍면동 단위 안에서 의회 기능의 구현을 위한 종합적 제도 구상 및 논의가 이루어져야할 때”라며 “대의민주주의의 공간을 자치 공간으로 인식, 주민이 주민자치회를 통한 참여와 숙의, 공론화를 통해 주민자치의 집행 및 의회 기능이 장착되어야 할 것”이라고 설명했다.

발제를 마친 후 토론이 이어졌다.

 

미우리 히로키 서울대 사회혁신교육연구센터 선임연구원은 “제도나 시스템 차원이 아니라 사회 구성원의 관계적인 측면에서 본질적 문제와 근본적 과제를 찾아야 한다고 본다. 혁신적이고 제도적인 주민자치에 대한 논의도 중요하지만 우리 사회가 어떠한 가치에 집중할 것인가에 초점을 맞춰야 하지 않을까. 엘리트 민주주의에 대한 극복, 마을기금 마련 등이 우리 시대가 요구하는 주민자치가 풀어야할 숙제라고 생각한다”고 전했다.

박성진 광주교육대학교 윤리교육과 조교수는 “주민에 대한 애정과 관심 보다는 주민자치회에 중점을 맞춘 것이 아닌가 하는 생각이 든다. 시민단체 역시 마찬가지라고 본다. 시민이 아닌 단체의 존립을 위해 집중하는 것은 옳지 않다. 주민자치 역시 주민 중심의 내용이 핵심이 되어야지 주민자치회의 주민 대표성이 보장된다고 생각한다”라고 말했다.

변영수 전국주민자치연합회 상임이사는 “주민자치를 이야기할 때 지방의회와의 관계 정립이 부족했다. 향후 지방의회는 주민의 의견을 대변하는 단체가 되어야 하며, 강화된 권한만큼 풀뿌리 민주주의의 초석인 주민자치회를 적극 지원해야 할 것이다. 지방자치와 한 배를 탄 주민자치를 새로운 시각으로 접근하는 것도 필요하다. 주민으로부터 권한을 위임 받은 지방의회가 직접 민주주의의 대변자인 주민자치회의 의견을 적극 수용하고 협의해 나가야 할 것”이라고 전했다.

윤석훈 세종시 주민자치연합회 부회장은 “주민자치 현장에서 활동하는 사람의 입장에서는 학자들의 이론적 논리가 괴리감을 갖는 경우를 종종 목격하게 된다. 학계에서 주민자치 현장을 자주 찾아 보다 생생한 주민자치 현장의 목소리를 들어봐 주었으면 한다”라고 말했다.

조석주 한국공공자치연구원 수석연구위원은 “코로나19 상황으로 인해 비대면이 많은 관계로 주민자치 현장의 모임과 사업이 소극적인 현실이다. 위드 코로나와 함께 보다 적극적인 주민자치의 행보가 필요하다. 더불어 행정과 주민자치회 사이의 원활한 협의와 숙의를 갖는 공론의 장이 형성되어야 할 것이다. 제도적 장치 마련이 필요한 이유이기도 하다”라고 말했다.

채진원 경희대 공공거버넌스 연구소 교수는 “많은 사람들이 지방자치와 주민자치를 이야기한다. 시군구 단위에서 읍면동 수준으로 내려와야 실질적인 주민자치가 운용된다. 실질적인 주민자치를 바라는 목소리도 큰 현실이다. 관건은 인식의 전환이라고 본다. 마을만들기 보다는 마을가꾸기가 되어야 하지 않을까. 없는 것을 만드는 것이 아니라 현재 존재하는 주민자치 생태계를 돌보고 성장시키는 것이 올바른 길이라고 생각한다”고 전했다.

끝으로 좌장을 맡은 이현출 건국대 교수는 “주민자치의 갈 길이 아직 멀다는 것을 느낀 자리였다. 대의민주주의만이 전부가 아니라 다양한 대의민주주의의 방안이 있다는 의견들이 인상적이었다. 내년 지방선거가 진정한 주민자치 구현을 위한 논의와 공론의 장이 될 수 있으리라 본다. 민관학 현장 포럼의 지속적인 연구와 성과를 기대한다”라고 말하며 이번 현장 포럼을 마무리했다.

 

사진 = 유튜브 생중계 캡쳐