제주특별자치도 사례를 통한 주민자치 현주소 진단과 개선방안 모색의 자리가 마련됐다.

한국자치학회와 한국주민자치중앙회 부설 향촌사회사연구소는 28일 제주대학교 공동자원지속가능사회연구센터(이하 지속가능연구센터)와 국회 제1세미나실에서 주민자치 중심 지역 공동자원 연구 심화를 위한 MOU 체결과 함께 공동 콜로키움을 개최했다.

국회 행정안전위원회 소속 이명수 의원실과 오영훈 의원실에서도 힘을 보탠 이날 행사에서는 먼저 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장과 최현 제주대 지속가능연구센터장, 박경하 한국자치학회 부설 향촌사회사연구소장과 최현 센터장이 각각 서명한 협약서를 교환한 MOU 체결식이 열렸다. 이어 진행된 콜로키움은 정민구 제주도의회 부의장의 ‘제주도에서 제주특별자치도로서의 이행과정에서 주민자치운동의 역사와 오늘날 쟁점과 과제’를 주제로 한 제1발제와, 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 ‘한국의 주민자치 방법’이라는 제목의 제2발제와 토론으로 열렸다. 박경하 향촌사회사연구소장이 좌장을 맡은 가운데 토론에는 채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수, 이현출 건국대 교수, 최현 제주대 교수, 장재옥 중앙대 교수 등이 참여했다.

첫 번째 발제자로 나선 정민구 부의장은 제주특별자치도로의 이행과정에 대한 설명으로 발표를 시작했다. 발제에 따르면 2005년 제정된 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(이하 특별법)은 ‘고도의 자치권 보장’과 함께 ‘국제자유도시’ 요소가 결합돼 논란의 여지가 있었다. ‘제주도를 입법-재정-조직 및 인사 등 자치행정 전 분야에 걸쳐 파격적인 자치 파라다이스로 육성하고 규제 완화와 글로벌 스탠더드 도입을 통해 이상적 자유시장 경제모델 구축’이라는 좋은 단어를 모두 사용한 모델이었으나 명확한 한계를 지닌다는 것이다. 즉 애초에는 외교, 국방을 뺀 모든 권한을 주겠다고 했으나 실질적 권한은 없다고 정민구 부의장은 지적했다. 그는 “다른 행정체제의 특수성을 감안한 선도적, 시범적, 선점적 내용에 지나지 않으며, 특별지방자치단체라기 보다는 광역자치단체의 한 종류에 불과하고, 제주특별자치도만의 특화된 개념이나 목적 등을 규정하지 않고 있는 실정”이라고 설명했다.

정 부의장에 따르면, 특별자치도 지정계획이 발표되면서 제주지역 시민-사회단체들은 문제제기를 하며 반대운동을 펼쳤고 심지어 시장, 군수, 시군의회에서도 이에 동참했다. 행정계층구조 개편 관련 주민투표가 실시, 도민연대가 결성돼 투표 중단 성명서를 발표하고 반대시위로 공청회가 무산되고 특별법 효력정지 가처분 신청도 진행됐다. 그러나 헌법재판소의 합헌결정이 내려지고 결국 특별법이 시행되고 제주특별자치도가 출범했다.

이 특별법에는 주민자치위원회의 법적 근거 조항도 포함돼 있다. 이에 대해 정민구 부의장은 “여러 미사여구에도 불구하고 제도는 있으나 권한 없는 자문기구에 불과하다”라며 “그런데 이 주민자치위원회가 권한이 없음에도 꽤 활성화 되었다. 제주 이주 열풍이 불면서 인구가 늘어나 주민자치위원 선발 경쟁도 치열해주시고 공개추첨으로 이주해온 분들도 주민자치위원회 진출이 늘었다”고 밝혔다.

계속해서 정 부의장은 특별법 개정 과정도 설명했다. 그는 “2016년 9월 도의회 요구로 ‘6단계 제주특별법 제도개선’에 주민자치위원회 기능 강화, 제도개선안이 반영됐으나 이듬해 법제처 심사에서 제도개선 미반영이 결정됐다. 올해 11월 7단계 제도개선 내용에 주민자치회 및 사무국 구성이 포함되었으나 이 중 사무국 구성이 빠져 이를 다시 포함하려는 작업을 진행 중”이라며 “내년 상반기 7단계 제도개선안이 통과되면 더 이상 주민자치회 시범실시가 아닌 법-제도가 마련될 것”이라고 덧붙였다. 또, 주민자치회 시범실시 평가 결과에 대해서는 △위원선정위원회 구성 기준 불분명, 주민자치위원회 대표성 미흡, 인적 쇄신 실패 △위원의 권한과 역량, 책임의식 부족 △위원의 권한, 역량, 정보 등의 부족으로 공무원에게 의존 등을 지적했다.

끝으로 정민구 부의장은 “제주특별자치도는 도민이 원해서라기보다 중앙부처가 시범적으로 실시한 측면이 강하다. 국방과 외교를 뺀 모든 권항을 주겠다고 했으나 결과적으로 실질적 권한은 없는 셈이다. 주민자치회법 제정에 동의하지만 주민들이 다 같이 움직여서 만들지 않으면 이 법률 또한 미사여구에 불과할 수 있다. 7단계 제주특별법 제도개선이 이뤄지면, 모든 부분들이 완벽하진 않지만 부족한 부분들이 개선돼 주민자치법 제정에도 도움이 될 것으로 본다”고 기대했다.

이어 두 번째 발제를 맡은 전상직 회장은 “중앙에서 좀처럼 제주도로 권한을 넘기지 않으려고 한다는 얘길 들었다. 제주도 읍면동 문제 토론 시 준자치단체로 만들 것을 검토할 때 주민자치 얘기가 나왔다. 우리가 성공할 수 있는 주민자치 원형이 제주도에 다 있다. 특히 리 단위가 그렇다. 대한민국 주민자치는 제주도 리 단위의 성공요인들을 반드시 벤치마킹 해야할 것”이라고 운을 뗐다.

그는 ‘서구가 300년 걸린 성장을 일본은 100년, 한국은 30년간 압축 성장했다. 양적으론 성장했으나 질적 성숙을 이루지 못했고, 이 기간동안 이촌향도 현상이 발생했다. 도시에 없던 마을이 생겼을 때 이를 공동체로 숙성했어야 하는데 정부가 이를 완벽히 방치했다. 특히 아파트가 되면서 문제가 심화됐다. 아파트는 공적 냉소와 사적 정열이 지배하는 사회이다. 주거의 은신처화, 이웃의 타자화가 진행됐다“고 분석했다

전상직 회장은 또 “대통령, 국회의원, 지자체장 다 직선을 하고 리장도 선거를 통해 뽑는데 통장은 선거하지 않는다. 주민들과 가장 가까운 읍면동, 통리는 주민자치 영역임에도 완벽하게 소외돼 있다. 여기엔 직접/간접 민주주의가 다 없고 민원만 있다”라며 “국가-시장-사회가 삼각형을 이룰 때 주민자치는 역삼각형 구도다. 국가-시장-개인이 할 수 없는 영역에 주민자치가 있을 수 있다. 국가-시장-사회 안에도 주민자치가 있다. 이를 어떻게 설계하느냐가 가장 중요한 지점이다”라고 설명했다.

계속해서 그는 “분권과 자치가 절묘하게 어우러져 있을 때 주민자치가 성공한다. 그런데 주민들에겐 분권이 된 적이 없다. 주민자치회는 주민에게 자치할 수 있는 조건을 마련해주고 정부는 주민에게 분권을 해주고 필요한 지원을 해주면 된다. 다만 정부는 주민과 주민자치회가 만나는 것을 극도로 꺼리는 것 같다. 분권의 기본은 주민에게 자치회를 만들고 운영하는 권리와 의무를, 자치회에는 주민자치 권리능력과 행위능력, 주민을 대표/대변하는 자치권을 부여해주면 된다. 주민자치회에 입법권, 인사조직권, 그리고 스스로 재원조달을 할 수 있는 재정권이 있어야 한다. 그래야 마을자치가 가능하다”고 덧붙였다.

행안부의 주민자치회 시범실시 표준조례에 대한 비판도 이어졌다. 전 회장은 “2012년 ‘지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’에는 주민자치회를 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이라고 설명하는 조항이 있는데, 2013년 행안부 표준조례에는 이 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이라는 부분이 빠져있다. 주민자치회에 주민은 없고 위원만 있는 것이다. 시군구 조례로 주민자치회의 입법권이 박탈되고, 주민자치위원 공개추첨으로 인사조직권도 박탈되고, 시군구 예산으로 재정권도 박탈됐다. 행안부 표준조례의 또다른 횡포는 주민자치회의 조직과 운영 등에 대한 민간 위탁 조항이다. 거의 전부 다를 중간지원조직이 주도해 주민들은 낙동강 오리알 신세가 됐다”고 지적했다.

이어 “시민단체와 주민자치회의 영역은 다르다. 주민자치는 이익-권력-명예동기가 충족될 수 있어야 한다. 동기를 부여하고 숙성시켜야 하는 매우 난해한 설계가 필요하다. 행안부 공무원들이 설계하기 어려운 내용이다. 국가백년지대계로 제대로 설계해야 한다”라며 “주민자치회는 국가기관이 아닌 사회기구로 가야할 것 같다. 주민자치위원을 시장군수구청장이 위촉하는 것은 잘못된 것이다. 공인이 되어버려서 선거법 때문에 활동을 제대로 할 수 없다. 행정부는 지원은 하되 간섭은 하지 않아야 한다. 그렇다면 시군구 의원과 주민자치회장의 역할 차이는? 의원들은 국가영역에서 시군구 조례, 예산 다루는 일을 하고 주민자치회장은 주민들을 화합 소통시키는 일들을 하면 두 직무가 충돌하는 일이 없다. 단지 정치적 영향력 때문에 충돌하는 일은 생길 수 있다”고 전 회장은 설명했다.

끝으로 그는 “주민에 대한 신뢰가 필요하다. 주민들은 자치를 못한다고 단정 짓는 행정관료와 정치인의 안목이 바뀌지 않는 한 주민자치의 개혁은 어려울 것이다”라며 “주민자치회는 주민들의 동기를 담아 숙성시키는 그릇이다. 주민을 빼고 아무리 그릇을 만들도 안 된다. 그런데 조례에는 주민들이 하나도 없다. 읍면동 인구가 2~3만인데 20~30명 위원으로 주민자치? 주민들을 기만하는 것이다. 이제는 법을 만들어야 하니까 진솔하고 대담하게 주민자치에 관해 성찰하고 해법을 만드는 것이 국가백년지대계에 도움이 될 것”이라고 제시했다.

발제가 끝나고 토론이 진행됐다. 먼저 채진원 교수는 “행정계층 구조에 대한 개편과 제주도특별자치도 특별법 제정 및 주민자치위원회 설치운영에 대해 주민들과 시민사회단체가 나서서 공론장을 형성하고 이것을 정치권과 정부가 수용하는 형태의 메커니즘을 취한 것은 결사체 민주주의로서 주민자치의 원동력이라는 점을 확인할 수 있었다. 그런데 절차적 정당성에 있어서 상층의 시민사회단체가 주로 역할을 하고 실제 이해당사자인인 주민들의 참여가 부족한 것은 아니었는지, 이것을 어떻게 평가할 수 있을지 궁금하다”는 코멘트와 질의를 던졌다.

또 두 번째 발제에 대해서는 “주민자치 회원규정의 모호함과 무력화로 주민대표성을 얘기할 수 있겠는가 하는 중요한 문제점을 지적해주셨다. 이는 주민자치회를 무력화하고 실질화시키지 못하는 요소이다. 중간지원조직의 역할과 문제점도 공감된다. 주민자치회가 하부기구가 되고 중간조직이 상부기구화 되는 것은 바로잡아야 한다. 중간조직이 주민자치회 산하로 들어가야지 바깥에서 상부기관으로 월권해서는 안 된다는 지적에 공감한다“라며 ”다만 주민자치 법률안을 치밀하게 설계했다 해서 시행될 것이라는 생각이 들진 않는다. 지방의원들이 도전세력이 될 수 있는 권력관계가 있어서... 이 권력관계를 배제한 법률 설계? 이걸 어떻게 돌파할 것이냐는 문제가 남는다. 또 하나, 문화적 기반 같은 눈에 보이지 않는 권력을 어떻게 돌파할 것이냐의 문제도 있다. 아무리 법률안을 잘 설해도 방해요소와 비타협적 투쟁을 해서 자유를 확보한다든가 하는 과정 설계를 같이 하지 않으면 비현실적이 될 것 같다“고 의견을 밝혔다.

이현출 교수는 “정민구 부의장님 발표는 현장의 케이스 스터디를 잘 발표하신 것 같다. 말씀 중 와 닿는 게 지역의 역사/인문적 특성을 고려하기 위해 특별자치도를 만들었으나 분권이 되지 않아 이 특성을 살리지 못했다는 것인데 중요한 메시지인 것 같다. 자치의 가장 중요한 요소는 분권인데 참여 스펙트럼의 어느 지점에 놓일 것인가, 좌표 속에 다양한 유형 나타날 수 있다. 제주도 숙의형은 민주주의 실현을 위한 조례 제정을 위해 공론화 위원회를 통해 다양한 문제를 해결한 경험을 소개해주셨다”고 말했다.

이 교수는 또 “전상직 회장님도 이론과 실천을 겸비한 분인데, 주민자치회의 분권과 참여, 제도적 틀에 대해 말씀해주셨다. 정치인들은 분권을 매우 꺼릴 가능성이 있고 입법도 현실적 한계가 있는데 이런 것들은 어떻게 극복할 것인가 전략적 차원의 고민은 무엇인지 궁금하다. 그리고 통리 단위의 주민자치회냐 읍면동 단위의 주민자치회냐의 차원에서 제주도는 읍면동도 자치의 규모가 될 수 있지 않을까 생각된다. 서울은 워낙 커서 통리가 적절할지 모르나 지방은 인구감소 시대에 읍면동도 가능하지 않을까, 충분히 대안이 될 수 있지 않을까라는 생각이다. 그리고 입법, 인사, 재정권 행사에 대해 지방의원들은 의회 권한을 거의 빼앗는 것으로 여길 우려도 많은 것 같다. 이는 정작 삶의 단위 내에서의 권한임에도 그것이 크게 들리면 제도적 안착의 장애물이 될 수도 있을 것”이라고 밝혔다.

최현 제주대 교수는 “제주도는 마을 자체가 넓은 편이고 집적도도 떨어진다. 무엇보다 마을 공동재산이 있어 이장 직선이 치열하다. 농촌지역은 리 단위에서의 자치가 크게 문제없을 것으로 본다. 이를 뒷받침하기 위해 읍면동이 어떻게 실제적 권한을 자치적 방식으로 획득할 것인가를 고민해야 할 것 같다. 근데 동은 자치가 거의 다 무너졌기에 통 단위 자치가 적절해 보인다. 그러나 주민들 사이에 면식이 없는 상황에서 어떻게 자치 만들어낼 것인가가 심각한 문제 아닐까. 통 단위가 안 되는데 동 단위가 가능? 쉽지 않은 문제”라고 지적했다.

이어 최 교수는 “역량 강화는 결국 주민들이 참여할 수 있는 공간, 그릇을 만들어주는 게 중요하다. 근데 그릇을 만드는데 있어서 지역 주민 공동 마을자산을 만들어주는 게 굉장히 중요한 것 같다. 리 단위 자치가 잘되는 이유는 마을마다 공동재산 있어서다. 마을회관, 바다, 공동목장 등은 실제적, 직접적으로 주민들 생활에 영향을 미친다. 주민자치, 생활과 동 떨어지지 않고 재산 이용방법 논의에 참여하기 위해서라도 여기서 빠지면 손해라는 생각이 들게 한다. 이런 차원에서 마을 공동재산, 자산, 시설을 관리할 수 있는 자원을 마련해주는 게 굉장히 중요할 것 같다”고 제시했다.

그런가하면 장재옥 중앙대 교수는 “자치는 규범형성력이 중요하다. 지방자치는 지방의회가 조례를 만들 수 없다면 자치가 없는 것이다. 주민자치회가 스스로 규약 만들지 않으면 주민자치가 아니다. 주민자치회는 결사의 자유가 보장되어야 하고 스스로 자유롭게 의사형성, 즉 총회에서 자유롭게 의사결정을 하고 책임지는 정관자치가 이뤄져야 하는 게 기본이다. 법에 의한 위임이 이뤄져야 질서가 잡힌다. 재정자립 면에서 마을자산은 중요하다. 재정적으로 자립되지 않으면 진정한 의미의 자치가 아니다. 자율성을 부여받기 위해서는 스스로 자립할 수 있는 여건을 만들어야 한다”고 언급했다.

전상직 회장은 “주민자치회를 만들 수 있는 권한이 주민들에게 있다면, 잘못됐을 때도 통제가 가능하다. 주민들을 빼놓으니까 제대로 안돌아가는 것이다. 이게 안돌아가니까 중간지원단체에게 돌려라 하면서 설치부터 운영, 재원까지 다 몰아준 형국이다. 이건 어용단체이지 주민자치회가 아니다. 잘못된 것이다. 주민자치에 대한 원리적 연구가 너무 안 되어 있다. 성공 원리를 만들고 제주도에서 보기 좋게 성공 했으면 좋겠다”고 말했다.

좌장을 맡은 박경하 교수도 “지방자치와 분권이 됐다고 주민자치가 되는 것은 아니다. 지방정부, 기초단체의 분권은 이뤄졌고 주민들에 대한 분권을 해줘야 하는데 행정에서 자기들 권한을 내놓지 않고 있다. 정치적 헤게모니가 해결돼야 한다. 주민자치법안이 계류 중인데 이런 토론회를 계속 진행되면서 영향력을 줘야하지 않나 생각한다. 오늘 콜로키움을 통해 주민이 주체되는 풀뿌리민주주의, 진정한 주민자치가 이뤄지길 희망하며 토론회를 마친다”고 말하며 행사를 마무리했다.

 

사진=이문재 기자