한국 주민자치의 과거와 현재 그리고 앞으로 나아갈 방향에 대해 토론하는 공론장이 펼쳐졌다.

지난 7일 서울 종로구 태화빌딩 그레이트하모니홀에서 ‘공정과 상식 제28차 포럼’이 성황리에 열렸다. 백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장을 사회로 진행된 이날 포럼은 정용상 공정과 상식 회복을 위한 국민연합 상임대표의 개회사로 포문을 였었다.

정용상 상임대표는 “귀한 걸음해주신 원로, 선후배, 동기 여러분께 진심어린 감사의 말씀을 드린다. 한국 현대사에서 가장 의미 있는 기미년 독립선언이 시작된 유서 깊은 장소에서 귀한 행사를 갖게 되어서 가슴 떨리는 마음이다”라며 “공정과 상식이 통하는 사회가 어떤 사회일까? 법치주의가 만개하고 자유, 평등, 인권, 평화가 넘치는 온전한 자유민주주의 체제일 것이다. 선거는 민주주의 꽃이고, 주민자치는 민주주의의 뿌리이다. 풀뿌리민주주의 발전 없이 대한민국 헌법 선언이 과연 그 실효성, 합리성, 합목적성을 구현하는 살아있는 법으로 기능할 수 있을까 의문이 든다”고 지적했다.

이어 정용상 대표는 “오늘 포럼에서는 한평생 반듯한 주민자치 실현을 위해 이론과 실무 양 분야에서 통섭적 연구를 통해 지대한 업적을 남긴 이 분야 최고 권위자인 전상직 회장님을 모셨다. 전 회장님은 연구의 지경이 그리 넓지 않은 이 분야에서 프론티어, 파이오니어, 컨덕터로서 역할을 다하고 있다. 우리 주민자치의 문제점, 개선방안 및 적용가능한 바람직한 주민자치 지배구조 모형을 성안하여 진정한 주민자치 방향성, 방법론에 대해 그리고 주민자치 발전을 위한 입법・정책적 방안을 오늘 제안하신다. 함께 공명, 공감하는 기회를 가진 것을 기쁘게 생각한다. 13일부터 지방자치법 전부개정안이 시행된다. 자치분권 2.0시대를 맞이한다고들 한다. 오늘 이 자리가 풀뿌리민주주의를 실행할 수 있는 해답을 찾아 공유할 수 있는 기회가 될 것”이라고 밝혔다.

발제를 맡은 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “1999년 처음으로 주민자치를 접했다. 김대중 정부 때 읍면동 전면폐지를 발표했는데 정말 획기적인 안이었다. 관료가 점유하던 읍면동이 이제는 주민들에게 할애되는 것이다. 관료가 행정적으로 운영하던 것을 주민이 민주적으로 운영할 수 있게 돼 그때부터 주민자치에 관여하게 됐다. 주민자치는 이젠 피할 수 없다는 생각에 그때부터 관심을 갖게 됐다. 그런데 공무원들의 극심한 반대로 읍면동 폐지 입장이 바뀌고 여기서부터 주민자치가 왜곡되기 시작했다. 그 이전엔 주민자치가 아예 없었다. 첫출발이 잘 될 수 있었는데 그때부터 왜곡된 것”이라고 서두를 꺼냈다.

전상직 회장은 “서구가 300년에 걸쳐 성장한 것을 일본은 100년에 따라잡고 한국은 30년 만에 대단히 빠른 성장을 했다. 그러나 성장은 압축이 가능했지만 성숙은 압축을 못했다. 일사분란한 사회, 벌거벗은 경쟁, 영혼 없는 엘리트 양산 등... 한국은 위험사회를 넘어 잔인한 사회가 됐다. 성숙을 이루지 못한 사회적 복수라고 할 수 있다”라며 “1960년대 이촌향도가 활발해 지고 이촌향도로 잃은 것들이 많아졌다. 서울의 밀집화가 이뤄졌으나 밀집된 동네들이 예전 시골동네처럼 이웃도 있고 면면히 흘러오던 동네풍도 있는 공동체가 아닌 사회적 관계가 전혀 형성되지 않은 상황이었다. 정부는 새로 밀집한 동네들을 공동체로 숙성시키는 일을 포기했다. 도시 밀집화가 공동체로 숙성되지 못한 것이다. 반면 농촌은 과소화, 노령화 됐다”고 설명했다.

계속해서 전 회장은 “특히 주거가 아파트로 거의 변했다. 2년 전 통계에 따르면 아파트 비율이 63%니까 지금은 더 늘었을 것이다. 아파트는 공적 냉소와 사적 정열이 지배하는 사회이다. 아파트는 공공시설까지도 개인비용으로 건설한 사유재산이어서 공공성이 상당히 빈약하다. 이 이기주의를 치료해야 하는데 치료방법은 주민자치에 있다고 본다”고 제시했다.

전상직은 회장은 또 “대통령, 국회의원, 지자체장, 지방의원 모두 다 국민들이 선거로 뽑는데 정작 가장 가까운 읍면동장, 통장은 직선하지 않는다. 정부는 간접민주주의로 운영되는데 우리랑 가장 가까운 읍면동에선 민주주의를 못한다. 그렇기에 주민들이 정당한 권리를 요구해도 그건 민원이 된다. 또, 공무원이 하면 공식, 주민이 하면 비공식이라는 인식은 일제 총독부 시절의 인식인데 지금도 그 시대와 똑같이 이런 인식이 팽배하다. 이 부분을 어떻게 민주화시키느냐가 우리의 숙제”라며 “읍면동은 주민 뜻에 따라 움직여 질 때 지금 관료에 의한 것보다 훨씬 더 건강하다는 믿음이 있다. 그런데 지금 공무원들은 주민들에게 맡기면 무조건 엉망이 될 것이라는 생각을 갖고 있다. 말이 많을 것이라고 하는데 이건 괜찮은 거다. 의견을 모아야할 때는 말이 많아야 한다. 결정하고 난 뒤에 말이 많으면 불만이 되지만 과정에선 의견이 많은 게 좋다. 읍면동 민주화에 대해 이제는 심각한 논의가 필요하다”고 주장했다.

그렇다면 읍면동, 통리의 민주주의 어떻게 하면 좋을까? 전 회장은 “민주, 공화, 자치의 관점에서 평등은 동질성, 자유는 이질성, 여기에 긴장관계가 있다. 그런데 지역사회에서 합의가 이뤄진다면 균형과 안정성을 충분히 담지할 수 있다. 이게 주민자치이다”라며 “민주주의를 일본에서 처음 번역을 할 때 ‘하극상’이라고 했다. 주민자치는 바람직한 하극상, 유쾌한 반란이다. 공무원이 다 장악하는 있는 상황에서 하극상을 하는 게 맞다. 유쾌한 하극상, 이게 주민자치이다. 주민자치가 추구하는 것은, 안정적으로 주민들을 정부기관의 머슴으로 만드는 게 아니다. 다소 혼란스럽더라도 주민이 주인 되는 것, 그래서 초기에는 배가 산으로 갈 수도 있다”고 말했다.

이어 전 회장은 “주민자치는 잘 살기 위한 것이다. 잘 먹고 잘 살고 잘 노는 것. 혼자하면 개인자치, 공무원이 하면 관치, 함께 하면 주민자치가 된다. 우리나라는 함께 하는 것에 서툴렀다. 공공영역에 나섰다가 재앙당한 사람이 예로부터 무척 많아서 오죽하면 관재(官災)라는 말까지 있을 정도로 많은 수난을 겪었다. 함께 하는 것에 관한 기피가 진하게 깔려 있는데 이 부분을 일깨우는 게 주민자치”라고 덧붙였다.

발제에 따르면, 주민자치회는 자치회구역, 주민, 주민자치권 있어야 한다. 구역을 어떻게 하는 게 자치에 적합할 것인가, 주민들을 어떻게 포함할 것인가, 자치권 그리고 재정자치는 어떻게 이룰 것인가 등을 한꺼번에 검토해 갖춰져야 주민자치가 된다. 분권과 자치, 분권이 중요하지만 분권의 품질 그리고 억압과 간섭 등이 더 고려되어야 한다.

또 분권역량과 자치역량의 교집합이 자치이다. 공무원에게 맡기면 과소분권이 되어서 공무원이 못하는 것을 주민들에게 하라고 한다, 이는 관료행정의 영역에서 일어난다. 반대로 과대분권이 되면 중간지원조직들이 나서게 된다. 주민들이 하기 힘든 일을 부여하고 도와주겠다고 나서는데 이는 시민운동 영역에서 나타난다고 전 회장은 지적했다. 또 “아이들이 할 수 있는 것을 어른들이 간섭하면 안 되고, 실수하더라도 실수하면서 성숙하게 나둬야 하는데, 주민자치도 마찬가지다. 주민들이 할 수 있는 일을 관에서 빼앗아 가면 안 된다”고 말했다.

전 회장은 “주민자치회는 대내적으론 주민들로 구성되고 대외적으론 주민들을 대표해야 하는데, 주민자치회를 주민들이 구성하는 것을 행정안전부가 나서서 못하게 막았다. 주민들을 대표하는 지위를 행정, 정치, 시민운동 쪽에서 다 막으려 하고 있다”라며 “주민자치의 필요조건은 주민들이 만들고 운영하는 권리/의무에 주민자치 권리능력, 행위능력, 주민대표/대변, 입법권-인사조직권-재정권 있어야 한다. 근데 이게 다 없다. 주민자치회가 활성화되는 것을 아직도 두려워하는 집단이 있는 것 같다. 주민자치는 주민끼리 해야 한다. 공무원, 시민단체가 들어와도 안 된다”고 강조했다.

전상직 회장은 행안부 표준조례에 대한 지적도 빼놓지 않았다. 그는 “행안부 표준조례는 기존 특별법에 있던 ‘해당 구역의 주민으로 구성되는 주민자치회’라는 문구에서 ‘해당 구역의 주민으로 구성되는’이라는 부분을 삭제했다. 주민이 주민자치회의 회원이 되지못하고 주민자치위원만 있을 뿐이다. 주민자치회에 입법권이 없고 시군구조례에 따르고, 인사조직권도 없으며 심지어 주민자치위원들은 공개추첨으로 선발된다. 재정권은 아예 없다. 또 주민자치회 구성과 운영은 중간지원조직에 위탁했다. 한마디로 주민자치회를 무력화시키고 있는 것”이라고 지적했다.

주민자치회의 역할과 활동에 대한 내용도 언급됐다. 전 회장에 따르면, 주민자치회의 역할은 사회적 자본 형성, 사회서비스공급, 주민목소리 대변 등이다. 특히 중요한 것은 주민들 간의 소통과 친목이다. 즉, 지역주민 대표자와 자치단체 협력자 두 역할을 다 해야 하는 셈이다.

주민자치를 위한 적절한 규모로는 통/리가 적합하다고 제시했다. 기존 읍면은 면적이 너무 넓고 동은 인구가 많아 무보수명예직인 주민자치회장이 감당하기 어려운 구조라는 게 전 회장의 설명이다. 동장이 행정복지센터장이 되어 행정사무를 맡고 주민자치회가 주민생활과 밀접한 부분을 담당하되 읍면동은 협치형으로 통리는 자치형 주민자치회로 만들자는 것이다.

끝으로 전상직 회장은 “그렇다면 주민자치가 왜 안 되는가? 주민들은 이익동기, 권력동기, 명예동기 있어야 참여한다. 주민자치회가 주민들에게 자치의 동기를 부여하고 숙성시켜야 한다. 매우 난해한 설계가 필요하다. 사람들은 일, 놀이, 배움을 통해 사는데 결국 이게 다 주민자치이다”라며 “주민은 개인차원의 역량을 자치회는 집단차원의 역량을 키워야 한다. 현재는 많이 부족하다. 그렇다고 공무원과 시민단체가 나서면 안 된다. 어떻게 하면 스스로 할 수 있게 만드느냐가 정책이고 국가의 제도차원의 역량이다. 주민자치, 조금만 노력하면 된다, 이 ‘조금’을 불가능하다고 여기고 ‘내가할게’ 나서는 사람들이 많은데 주민들에게 맡겨야 한다”라며 발제를 마무리했다.

다음으로 지정토론이 이어졌다. 먼저 장훈 중앙대 교수는 “오늘 주민자치를 집대성한 발표, 감명 깊게 잘 들었다. 학자들이 흉내 낼 수 없는 수준의 발표로, 전국 주민자치 현장을 직접 경험하고 발로 뛰고 여러 전문가들과 오랫동안 대화와 생각을 다듬어온 결과라고 생각한다”라며 “주민자치는 스스로 통치한다는 의미이고 가까운 곳에서 자치를 해나간다는 게 정말 중요하다. 왜냐하면, 오늘날 민주주의는 대의민주주의 방식인데 이미 구제불능의 상태로 가고 있다. 대선은 유권자들이 주인 아니다. 후보, 정당, 언론, 유튜버들이 주인이 되고 있다. 오늘날 시대정신은 시민, 주민들이 직접 참여하는 셀프 거버닝, 자치로서의 민주주의가 중요한 시대이다. 그런 의미에서 오늘 발제가 큰 울림이 있다”고 말했다.

이어 장훈 교수는 “정치학자, 행정학자들이 반성해야 한다는 행간의 의미가 있다. 이들은 학교에만 머물러 있어 새롭게 더 일대각성 해야할 것 같다. 아울러, 발제문에 제시된 NPO, NGO, NFO로서의 주민자치는 미래전략에 있어서 매우 중대한 발견이라고 생각된다. 이 세 특징의 교집합이 곧 주민자치의 구체화 전략이라고 생각된다. 궁극적으로 법적, 관료적, 정치적 장애물의 극복과 더불어 주민의 역량강화에 초점을 맞추는 논의가 앞으로의 과제”라고 밝혔다.

채진원 교수도 “정치학자로서 많은 반성을 하게 된다. 행안부 조례에서 ‘주민으로 구성되는’ 문구의 삭제를 지적하셨는데 이 부분이 핵심인 것 같다. 이 구절이 빠진 게 관치화의 주범인 것 같다. ‘해당 행정구역의 주민’이란 개념은 소홀히 볼 수 있지만 깊게 보면 풀뿌리민주주의 이상을 실현시켜주는 출발점인 ‘지역현장성(locality)’을 표현하는 핵심어이다. 이 ‘지역현장성’에 뿌리를 내린 자생성을 갖는 자유 주민이 있을 때 풀뿌리민주주의의 이상으로서 ‘주민자치회’가 미국의 타운미팅처럼 ‘마을주민총회’로서 실질적으로 작동된다. 이 ‘지역현장성‘은 한마디로 원천권력의 기원 즉, ‘권력의 원천(origin of power)’이라 할 수 있다”고 말했다.

조성호 경기연구원 연구위원은 “우리나라는 압축성장으로 이웃, 근린자치 개념이 사라졌다. 경제적으로 소득 3만 불이 넘었지만 공동체는 사실상 상실됐다. 자살률 세계1위, 노인 청년자살률 1위에 근접한다. 출산율도 매우 낮고 더 이상은 공동체 와해를 방치할 수 없는 상황에 와 있다. 아파트에 살지만 바로 옆집 이웃도 모른다. 공동체의 심각한 위기다. 민주주의도 위기다. 풀뿌리민주주의, 풀뿌리자치 제대로 안되어 있어서 이제는 높은 자살률, 최저 출산율 등을 막기 위해선 공동체를 복원해야 한다. 높은 자살률은 외롭고 행복하지 못하다는 것이다. 사회에서 일탈했다고 보진 않는다. 풀뿌민주주의, 풀뿌리자치가 안되어 있어서다”라고 진단했다.

조 위원은 “그렇다면 주민자치 어떻게 이룰 것인가? 무엇보다 10년 넘도록 방치되어 있는 주민자치법 제정이 필요하다. 주민자치위원 5~10명을 직선으로 뽑아 이들이 합의제로 지역문제 정책을 결정 하게 한다. 이 과정에서 민주주의를 배우게 된다. 주민자치위원회는 제대로 작동만 되면 베이비부머세대 중에 정말 우수한 자원들이 많다. 지금 공무원들보다 몇 배는 더 일을 잘할 수 있을 것이다. 풀뿌민주주주의, 풀뿔리자치를 복원하는 데 대한민국의 미래가 있다. 혼자가면 빨리 갈 수 있으나 멀리 가려면 동행해야 한다. 그래야 나라자체도 건강해진다”고 밝혔다.

장재옥 중앙대 교수는 “정치권력은 주민자치를 좋아하지 않는 것 같다. 풀뿌민주주의를 달갑지 않아 하는 것 같다. 주민자치모델과 스포츠자치모델이 다르지 않다고 생각한다. 스포츠의 어원에 놀다라는 뜻이 있어서 주민자치와 일맥상통하는 것 같다. 자치/자율성(autonomy)이라는 단어는 그리스어 auto와 nomos에서 온 것으로 이는 ‘규범을 자체적으로 형성하는 것’을 의미한다. 주민자치회의 법적 지위나 속성과 관련하여서는 이러한 자체적인 규범 형성과 적잖은 관련이 있는 것으로 생각된다. 주민자치 못지않게 자치가 중시되는 영역이 스포츠로서 ‘스포츠 자치’가 스포츠의 핵심원리이다. 이는 우리 시민생활은 최고의 실천원리라 할 수 있는 ‘사적 자치’로부터 출발하며 스포츠에 내재하는 본질적 가치로서의 자발성, 자율성과 그 실천원리로서의 스포츠 자치에 의해 스포츠 조직은 성장하고 발전하여 왔다. 주민조직 역시 주민자치에 의해 성장하고 발전하는 것이 본질적 원리가 될 것인 바 대한체육회, 지방체육회 등 법정법인의 지위로 운영되는 스포츠조직과 비교하여 살펴보는 것도 의미가 있어 보인다”고 설명했다. 이어 그는 자발성, 자주성, 자율성의 개념에서 스포츠와 주민자치를 함께 설명하며 주민자치회는 ‘회’로서 ‘권리능력’과 ‘행위능력’을 갖추어야 한다는 부분을 재차 강조했다.

끝으로 마지막 지정토론자인 채원호 가톨릭대 교수는 “주민자치는 지방자치에 내재화된 개념으로 동서양 주민자치에 상응하는 정치질서가 있어 왔다. 주민자치는 농촌과 도시의 모델이 달라야 한다. 같은 도시라도 획일적 생각은 좋지 않다. 지역, 도시마다 모델 다를 수 있다. 일본의 경우도 명칭, 운영방식이 다 다르다”라며 “예전에 공동체가 하던 일을 최근엔 시장, 국가가 해결한다. 장례식도 예전엔 일가친척, 동네주민이 했다면 지금은 상조회사 서비스를 이용한다. 예전 공동체에서 하던 일들을 국가에서 복지로, 시장에서 돈으로 해결한다. 세금이 늘고 소득이 늘면 국가, 시장에서 다 가능하겠지만 앞으로도 과연? 고령화, 경제침체 등으로 미래가 불투명하다. 일본과 유럽의 복지국가 패러다임이 파탄나기 시작했다. 주민자치, 사회적 자본이 강조되어야 하는 시대다. 그런데 협력행위가 촉진되려면 규범, 신뢰, 네트워크가 필요하다. 어려운 일이 있을 때 서로 도와야 한다는 규범이 필요하고 친족, 이웃, 공동체 네트워크가 있어야 협력이 가능하다. 여기에 신뢰가 있어야 한다. 이게 높으면 협력행위가 더 잘 된다”고 설명했다.

사진=이문재 기자