시민단체 지원예산 삭감을 강력하게 추진했던 오세훈 서울시장과 이를 막고자 했던 서울시의회가 2022년 예산안을 놓고 팽팽하게 부딪쳤다. 두 기관은 예산안 처리 시한인 2021년 12월 16일을 넘기면서까지 맞섰지만 30일 막판 진통 끝에 타협안에 합의했다. 만약 타협에 실패하여 연내 처리가 불발되었다면 어쩔 뻔 했을까? 

서울시 준예산 사태와 함께 양쪽간의 법적 분쟁도 배제할 수 없는 극한상황으로 갔을 것이다. 내년도 예산안이 오세훈 시장의 주장대로 삭감 될 경우, 풀뿌리민주주의의 핵심인 주민자치회 예산집행도 타격을 받고 멈춰 섰을 것이다. 이로 인해 이제 막 출범한 서울시 25개 자치구 산하 185개 동 주민자치회와 주민자치회로의 전환을 앞둔 주민자치위원회의 동력이 무력화될 수밖에 없었을 것이다.

 

중간지원조직에 대한 오세훈의 시각

시민단체 지원예산 삭감을 추진했던 오세훈 시장과 이것을 막고 삭감예산을 복원하려던 서울시의회는 어쩌다가 서로 갈등하게 되었을까? 서울시 해당 구 읍면동 주민들의 이해와 요구를 대변하는 위치에 서 있는 ‘주민자치회’의 입장에서는 어떻게 대처하는 것이 좋을까? 바람직한 대안은 무엇일까? 이번 기회에 ‘주민자치회의 관점’에서 이번 갈등의 발화점이 되었던 시민단체 지원 예산의 정당성 문제 즉, 주민자치회와 마을공동체지원 중간조직의 관계설정에 대해 문제점을 진단해보고 대안을 찾아볼 필요가 있다.

이번 갈등의 배경은 무엇일까? 이른바 박원순 전시장이 설계한 ‘중간지원조직’에 대한 오세훈 시장의 불신에서 기인한 것으로 보인다. 지난 9월 16일, 오 시장은 “서울시의 곳간이 시민단체 전용 ATM(현금자동지급)으로 전락했다”며 시민단체 지원예산의 삭감을 예고했다. 그리고 오 시장은 “지난 10년간 민간보조금과 민간위탁금으로 시민단체에 지원된 총금액이 무려 1조 원”이라며 실태조사와 감사를 진행하겠다고 밝혔다. 또한 11월 1일 오세훈 시장은 민간위탁·보조금 사업에 대한 예산 1788억원 가운데 절반에 가까운 832억원(47%)을 삭감하는 내년도 서울시 예산안을 서울시의회에 전격적으로 제출했다.

<월간중앙>이 보도한 서울시 감사위원회가 작성한 ‘마을공동체 사업 운영실태 점검 결과 보고서’에 따르면, 2020년 총 집행액 83억원 중 중간지원조직 인건비·운영비가 44억원(53%)을 차지한다. 사업비는 39억원(47%)에 그쳤다. 사업비 중에서 시민이 체감할 수 있는 주민공모사업 예산 비중은 고작 16억원(전체 예산 대비 19%)에 불과했다.
중간지원조직의 인건비를 삭감하겠다는 오 시장의 이런 인식과 조치에 대해 생계보장과 중간조직의 정당성을 주장하는 시민단체들이 강력하게 반발하는 것은 어찌 보면 당연하다. 10월 20일 100여 개 시민사회단체가 ‘퇴행적인 오세훈 서울시정 정상화를 위한 시민행동’을 조직하고 릴레이 기자회견을 여는가 하면, 11월 4일에는 전국 1170개 시민·지역사회단체가 오 시장의 발언을 ‘시민단체 폄훼’로 규정하고 집회와 시장 면담 요구 등 집단행동에 돌입했다.

 

오세훈의 시각에 반론하는 하승창의 시각

오 시장의 시민단체 예산지원 삭감을 반대하면서 중간지원조직의 정당성을 주장하는 대표적인 인물은 시민단체출신의 하승창 전 청와대 사회혁신수석이다. 그는 9월 16일 “오세훈 시장의 주장은 틀렸다”(이로운넷)라는 글을 통해 자신의 반론입장을 밝혔다.

그는 “중간지원조직은 기관과 단체가 위탁받아 운영하면서 필요한 사회서비스를 제공하는 것이지 위탁받은 단체로 돈이 재배분 되는 일은 없다. 그런 일이 있다면 관련 공무원도 그 책임을 피할 수 없다”며 “그걸 마치 시민단체들에 돈을 배분하는 중간통로처럼 표현한 것은 세상의 변화에 무지하거나 의도적인 왜곡을 통해 자신을 드러내려는 정치적 술수에 불과하다”고 지적했다.

또한 그는 “오세훈 시장의 재임시절에 배분되는 민간보조금을 받던 단체와 박원순 전 시장 재임시절 배분받은 단체의 성격의 차이는 두 시장의 가치와 정책의 방향의 차이에 따른 것이다. 내가 주는 것은 옳고 박 전 시장 재임시절 보조금은 틀렸는가?”라고 반론을 제기했다. 그리고 그는 “지난 10년 동안 민간위탁으로 시설을 운영하던 기관과 단체가 100% 완벽하게 정책을 집행했다고는 할 수 없을 것이다. 잘못도 있고, 오류가 있을 수 있다”고 보면서 “구체적으로 어떤 단체가 얼마를 가져갔는지를 밝히면 될 일이고, 어느 민간위탁기관이 돈을 시민단체에게 주었는지 밝히면 될 일”이라고 지적했다. 

아울러 그는 “이미 벌써 몇 번씩 감사하고 있지 않은가? 몇 번씩 감사해도 별다른 큰 잘못이 안 나오니 답답했는지 모르겠다”며 “그렇다고 이런 식의 치졸한 정치적 책략으로 시민단체를 희생양 삼아 자신의 정치적 목표를 이루려 하는 것은 행정과 시민사회 모두를, 나아가 우리 공동체 내의 사회적 신뢰를 파괴하는 몰상식한 행위로 당장 중단되어야 마땅한 일종의 정치보복”이라고 밝혔다.

이런 하승창의 시각에 반론하는 또 다른 시각으로는 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장이 있다. 그는 이번 갈등사태의 본질을 “권력집단화 된 시민단체가 서울시 예산을 받고 인원·조직·자산을 늘려 주민자치회의 주민을 지배하려는 것”에서 찾고 있다. 그는 이 같은 시민단체의 문제점은 “박원순식 서울형 주민자치회 모델”에서 필연적으로 나올 수밖에 없다고 비판한다. 그는 “주민도, 자치도 없이 관변 시민단체만 있는 서울시 주민자치회”라는 칼럼(시사저널, 12월 14일)을 통해 이같이 밝혔다.

 

하승창의 시각에 반론하는 전상직의 시각

전상직은 “서울형 주민자치회는 자치회가 할 일을 주민들이 스스로 결정하는 것이 아니라 실행하기 버거운 정도의 임무를 조례로 강요했고, 주민의 결정과는 관계없는 시민단체의 일을 자치회에서 시행하기를 강요하고 있다”고 본다. 또한 그는 “주민자치회 활동에도 서울시 마을공동체종합지원센터(서마종)-마을자치지원센터(마자센터)-동주민자치지원관(지원관) 체계로 깊숙이, 그리고 세세히 관여하고 있다”며 “회의 의제도 정해서 보내고 심지어 식사 장소까지도 지원관이 정한다는 것은 주민자치회가 시민단체의 식민지에 지나지 않는다는 것을 명백하게 드러내주고 있다”고 비판한다.

그리고 그는 “박원순의 서울형 주민자치회는 시민단체의 지배체계를 구축하기 위한 것이다. 서울형 주민자치회는 ‘주민의 회’도 ‘자치의 회’도 아니다”며 “수직적으로는 서마종-마자센터-지원관으로 구축된 시민단체에 의해 지배되는 하부조직에 불과하다”고 진단한다. 또한 그는 “박원순 전 시장의 서울형 주민자치회는 주체인 주민들도 소외시켰지만 서울의 시-구-동도 주민자치 현장을 위탁이라는 형식으로 시민단체에 내주고 소외되고 말았다”고 비판한다. 
이어서 그는 “여당이 장악한 의회가 주민자치회를 설치·운영할 수 있는 권리를 시민단체에 위탁했고, 운영에 필요한 인력과 예산도 시민단체에 위탁했다. 자치단체도 강 건너 불 보듯 할 수밖에 없으며 무력화된 주민자치회는 아예 시민단체에 종속될 수밖에 없었다”며 “이렇게 서울형 주민자치는 주민자치를 파괴하고 있다. 그래서 서울형 주민자치회에는 시민단체만 있다”고 성토한다. 

아울러 그는 “박원순 전 시장의 서울형 주민자치회는 새로운 계급을 형성하고 있다. 가장 상부에 시민단체의 시민이 있고 중간을 지나서 하부에 주민이 있다”며 “상부에서 권력화된 시민단체는 서울시의 경우처럼 지원받은 예산을 인건비로 해서 조직을 유지·확장하거나 예산으로 자산을 늘리거나 권한으로 세력화를 지속할 것”이라며 주민자치회를 지배하고 있는 권력화된 시민단체의 예산지원은 불필요하다고 주장한다.

 

주민자치회와 중간지원조직의 잘못된 만남과 그 기원

이상과 같이 오세훈의 주장, 하승창의 주장, 전상직의 주장 중 누구의 주장이 맞는 것일까? 각각의 주장을 들어보면 100%는 아니지만 부분적으로 일리가 있다. 그렇다면 도대체 무엇이 문제일까? 어디서부터 문제가 꼬인 것일까? 전상직의 주장에 따르면, ‘박원순식 서울형 주민자치회 모델’에서는 주민자치회 위에 상부기관으로서 위상을 갖는 중간지원조직의 존재는 필연적이다.

그렇다면 인과론적으로 볼 때 ‘박원순식 서울형 주민자치회 모델’은 어디로부터 영향을 받은 것일까? 꼬리에 꼬리를 물고 이것을 추적해보면 결국, 2013년 제정된 『지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법』(이하 특별법)과 2019년 8월 23일 개정된 행안부의 『주민자치회 시범실시 및 설치·운영에 관한 조례 표준』(이하 행안부 표준조례)간의 충돌에서 빚어진 것이 구조적인 원인으로 보인다. 즉, 주민자치회와 중간지원조직의 잘못된 만남은 행안부 표준조례가 모법인 특별법에서 벗어나 있기 때문에 필연적으로 발생할 수밖에 없다.

2013년 특별법에 따라 행정안전부는 지자체의 조례 제·개정에 도움을 준다는 명분으로 2013년 6월부터 표준조례를 배포해왔다. 문제가 된 부분은 첫째, 특별법 제27조에 명시된 “풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍·면·동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회”라는 구절이 2019년 행안부 표준조례 1조의 “읍·면·동(또는 동, 읍·면)에 두는 주민자치회”로 바뀌면서 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’이라는 부분이 빠져 주민자치회가 ‘주민이 회원이 아닌 조직’ 또는 ‘일부 위원으로만 구성된 조직’으로 전락할 가능성을 열어 두었다는 점이다. 

둘째, 2019년 행안부 표준조례 제21조(지방자치단체의 지원)에 명시된 “시장(또는 군수·구청장)은 필요하다고 인정하는 경우에는 관련 법인 또는 단체 등으로 하여금 주민자치회의 설치·운영을 지원하게 할 수 있다”는 민간단체의 지원조항이 의도하지 않게 주민자치회의 자생성과 충돌한다는 점이다. 국회가 2013년 특별법과 2019년 행안부 표준조례의 충돌에서 빚어진 잘못된 조항들을 바로잡을 대안으로 독자적인 “주민자치회법”을 제정했어야 마땅했을 것이다. 

유감스럽게도 국회차원의 주민자치회법이 제정되지 않음에 따라 주민자치회와 중간지원조직 간의 관계설정이 새롭게 정립되지 못하는 한계를 노출할 수밖에 없었다. 즉, 주민자치회가 존립하기 이전에는 중간지원조직이 마을공동체 활성화를 위한 지원조직으로서 큰 위상을 가질 수밖에 없었다. 하지만 주민자치회가 지역주민모임, 비영리단체(NPO), 비정부기구(NGO), 시민단체 등 다양한 마을공동체와 네트워크의 허브기구라는 위상으로 등장한 만큼 거기에 맞게 중간지원조직의 위상은 주민자치회의 보조기구로서 위상정립을 새롭게 시도했어야 마땅했을 것이다. 그런데, 유감스럽게도 그렇게 하지 못했다. 그것이 이번 갈등사태를 키웠다.

 

주민자치회를 보조하는 중간지원조직의 새로운 위상

중간지원조직과 주민자치회가 충돌하게 하는 현 행안부 표준조례의 문제점을 개선하기 위해서는 국회차원의 주민자치회법을 제정해 중간지원조직을 주민자치회 산하로 들어가도록 위치설정을 했어야 마땅하다. 이에 중간지원조직의 예산도 주민자치회와 주민자치협의회에 직접 지급하게끔 했어야 마땅했다. 현재처럼 서울시 마을공동체종합지원센터(서마종)-자치구 마을자치지원센터(마자센터)-동주민자치지원관으로 연결되는 중간지원조직의 성격이 주민자치회 위에 군림하거나 명령하는 상부기관이 아니라 주민들의 이해와 요구에 봉사하는 주민자치회의 보조기구로서 복무하도록 설계했어야 했다. 특히, 교육 역시 중간지원조직의 요구가 아니라 주민자치회가 스스로 필요와 방법을 선택하도록 보조했어야 했다.

주민자치회와 마을공동체간의 차이점은 무엇일까? 주민자치회와 지역공동체의 차이점을 구분한 남재걸 단국대 교수의 지적(THE PUBLIC NEWS 2019년 1월 3일자 <주민자치 활성화를 위한 제언>)을 응용하여 이해할 필요가 있다. 그의 언급을 응용해보면, 주민자치회는 기존의 주민자치위원회를 대체하는 ‘통리반의 주민자치회 조직’으로 현행 ‘지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’(이하 특별법)에 규정된 읍면동 해당지역의 주민자치조직이고, 반면 마을공동체는 지역 사회단체, 관변단체, 주민조직, 비영리단체(NPO), 비정부단체(NGO) 등에 참여하는 ‘주민들의 결사체’로 정의할 수 있다. 

마을공동체와 다른 주민자치회의 위상에 대해서는 주민자치회의 목적이 특별법 27조에 ‘풀뿌리 자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양’이라고 규정되어 있듯이 주민자치회의 정체성을 “개인 및 공동의 자유에 기초한 연대주의”라는 미국식 공화주의 전통에서 살펴보는 게 좋다. 이런 관점에서 주민자치회와 중간지원조직 관계에 대한 잘못된 제도설계를 성찰해야 한다.  

핵심적으로 서울시장과 각구 구청장의 “민간 법인·단체의 위탁사항”과 관련된 조례의 문제점을 시정해야 할 것이다. 예를 들어보면, 서울특별시 마을공동체 활성화 지원 조례 10조(③시장은 종합지원센터를 효율적으로 운영하기 위하여 관련 법인이나 단체 등에 위탁할 수 있다)는 조항 그리고 서울특별시 광진구 주민자치회 설치 및 운영에 관한 조례 제24조의 “(지방자치단체의 지원) ④구청장이 필요하다고 인정하는 경우 지원조직의 운영을 법인 또는 단체에게 위탁할 수 있다”는 조항을 반드시 바로 잡아야 할 것이다.

이제는 주민자치회가 설치되어 활성화되고 있는 만큼 중간지원조직의 위상 역시 풀뿌리에서 자라나는 ‘주민자치회’의 역량강화를 위한 보조기구로 바라볼 필요가 있다. 그동안 사용해온 ‘마을 만들기 콘셉트’에서 벗어나 ‘주민자치회 가꾸기(마을 가꾸기) 콘셉트’로 노선변경을 검토해야 한다. 주민자치회는 위계적 중심(center)이 있는 중간지원조직의 돈과 행정 그리고 활동가들의 목적의식과 같은 외부주입으로 만들어지지 않는다는 것을 인정해야 할 것이다.

특히, 주민자치회는 마을공동체들의 네트워크이자 허브로서 주민들의 다양한 욕구와 동기에 의한 다양한 결사체를 이루며 탈중심적이고 자생적인 힘으로 자라난다는 관점으로 인식을 전환해야 할 것이다. 다양한 마을공동체의 네트워크이자 허브인 주민자치회는 위로부터 만들어지도록(making down) 해서는 안 되고 아래로부터 스스로 자라나도록(growing up) 가꾸는 데 매진해야 할 것이다. 이에 시민활동가들은 ‘메이커’(maker)의 역할이 아닌 ‘정원사’(gardener)의 역할에 충실할 필요가 있다.

 

사진 = 한국자치학회 D/B