최근 몇 년 동안 주민자치는 많은 변화를 경험하고 있다. 2017년 서울형 주민자치회 도입과 2018년 행정안전부 주민자치회 시범사업 확대를 통하여 자치분권과 풀뿌리민주주의를 향한 새로운 도전과 실험들이 대한민국 읍면동 도처에서 활발하게 진행 중이다. 2017년부터 시작된 주민자치회 전환은 서울을 포함하여 전국 3500개 읍면동 중 약 950개(2021년 11월 기준)에서 진행되고 있으니 자치를 향한 여정은 지나온 기간보다 앞으로 갈 길이 더욱 더 멀다.

이 과정에서 주민자치회 정책 전환을 둘러싼 현장과 학계에서의 다양한 논쟁이 진행되고 있으며 전국단위 주민자치 네트워크 발족, 특히 지방자치법 개정을 통한 주민자치 법제화 시도 등을 통하여 우리사회에 최적화된 주민자치 정책과 제도가 무엇인지에 대한 다양한 사회적 관심이 높아지고 있다. 우리나라 주민자치 역사상 이렇게 많은 자치의 이슈가 확장되었던 시기가 있었는가를 돌아보았을 때 분명한건 서울형 주민자치회가 쏘아올린 자치담론이 향후 진일보한 주민자치 정책전환의 중요한 신호탄이자 커다란 초석마련이 될 것으로 생각한다.

하지만 분면한건 많은 시행착오 속에서도 주민자치회 전환은 대한민국 주민자치 발전 과정에서 거스를 수 없는 시대적 흐름으로 자리하고 있다는 것이다. 주민자치에 대한 학문적 연구뿐 아니라 현장 실천에 기반한 다양한 주민자치모델이 주민자치 공론의 과정에서 더욱더 많아지길 기대한다. 다만 공론의 장이 많아지는 것은 환영할 만한 일이지만 사실관계를 왜곡하고 본질을 호도한 논쟁은 지극히 소모적일 수 있다. 그래서 주민자치회와 관련한 중간지원조직에 대해 주민자치 현장 경험에 기반하여 얘기해보고자 한다.

 

 

주민자치회 전환은 시대적 흐름...중간지원조직을 부정적으로 바라보는 4가지 기류

주민자치회 전환과 추진에 있어 중간지원조직의 존재 이유와 역할에 대하여 사회적 관심이 집중되고 있다. 서울형 주민자치회 모델은 서울시 각 자치구에 마을자치센터라는 중간지원조직을 두어 이를 중심으로 해당동 주민자치회에 동자치지원관이라는 전문 인력을 파견하는 혁신적 모델로 주목받았다. 이를 두고 중간지원조직에 대한 세간의 관심과 논란이 여전히 뜨겁다.

중간지원조직은 사회혁신 정책을 중심으로 행정의 정책생산 파트너로 부상하면서 광역단위 정도에만 있었을 뿐 주민자치 영역에서는 그간 전례가 없었고 학술적 연구도 많지 않았다. 하지만 최근 몇 년간 중간지원조직의 전성시대였다고 할 만큼 서울시 지원으로 매우 짧은 시간에 많은 중간지원조직이 구성되어 타 자치구로 확산되었기 때문에 주민자치 당사자들부터 자치구 행정에 이르기까지 매우 낯선 구조와 조직이었다.

중간지원조직은 주민자치위원회에서 주민자치회라는 과도기적 상황에서 변화와 혁신을 동반하여 구성된 조직이었기 때문에 기존 주민자치위원회 입장에서는 초기 정서적, 정책적 거부감이 상당했던 것도 사실이다. 또한 민간위탁형태로 구성된 조직이었기 때문에 자치구의 정무적 환경 및 환경변화에 따라 이해관계가 달라져 정치적 입장에 따라 중간지원조직을 바라보는 다양한 시각이 존재해왔다. 다만 이렇게 생성된 중간지원조직을 부정적으로 바라보는 기류는 다음으로 정리할 수 있다.

첫째, 주민자치회 정책을 바라보는 근본적인 관점과 인식의 차이에서 오는 부정성이다. 주민자치회는 과거 주민자치위원회의 한계를 벗어나지 못하고 여전히 행정으로부터 톱-다운 방식으로 설계되었고 중간지원조직은 이러한 행정의 입장을 대변하기 위한 ‘새로운 관치의 산물’이라는 주장이다. 주민자치회 정책 자체를 부정하기 때문에 주민자치회 모델의 핵심인 중간지원조직 자체가 긍정적으로 보일 리가 없을 것이다.

둘째, 주민자치는 전형적인 풀뿌리운동이자 당사자 운동인데 주민자치회에 있어 중간지원조직은 자율성과 독립성에 기초한 주민자치 기본 철학과 맞지 않다는 주장이다. 그리고 주민자치회 전환에 투여된 보조금의 대부분이 주민자치회에 직접지원 되기보다는 중간지원조직을 거쳐 교부되거나 상당금액이 중간지원조직의 인건비로 쓰이고 있다는 주장과 더 나아가 주민자치회의 예산을 마치 중간지원조직이 가로채고 있다는 주장이다.

셋째, 자치구 민간위탁 방식으로 구성된 중간지원조직의 대부분이 시민사회단체, 시민사회활동가 중심으로 구성되었다는 거부감이다. 반대의 경우에는 자치구 출신이 아닌 외부활동가 중심으로 구성되어 있는 것도 큰 거부감으로 인식된다. 또한 주민자치회가 자치구 자치단체장의 연속적 유지를 위하여 만들어지고 중간지원조직 또한 이러한 정치적 이해관계에 맞닿아 있어 관치화 될 가능성이 매우 높다는 지적이다. 아울러 매우 부정적 시각중 하나가 중간지원조직은 주민자치 활성화보다는 주민자치를 시민운동의 도구로 만들어간다는 인식이다.

넷째, 중간지원조직 실무자의 역량과 태도 등 전문성에 관한 문제제기이다. 자치활동 지원과 촉진에 필요한 전문적 역량과 자질을 갖추지 못하였고 외려 주민들의 자유로운 자치활동에 방해가 된다는 지적이다. 또한 낙하산식 인사배치, 고액연봉 논란, 지원인력간의 갈등 등 특히 최근 오세훈 서울시장의 서울시 바로세기우기 발언을 통해 ‘서울시가 시민단체 ATM으로 전락되었다’는 논란 등으로 중간지원조직의 존재가 부정당하거나 지난 활동이 왜곡 및 폄훼되는 여러 가지 상황이 발생되고 있다.

 

‘가장 영향력 있는 시민사회 영역 주민자치회’ 위한 중간조직의 존재이유와 역할

어느 사안에 있어서는 일정정도 공감되는 측면도 있지만 기본적인 사실관계를 벗어나 왜곡을 넘어 비난과 혐오가 가득하다. 정치적 진영논리에 따른 갈등을 넘어서 진정한 주민자치 발전을 위하여 향후 다양한 입장을 모아볼 필요가 있다. 무엇보다 서울형 주민자치회 모델에 설계된 중간지원조직의 존재이유와 역할에 대한 진지한 논의가 필요하다. 먼저 중간지원조직에 대해 살펴볼 필요가 있다.

 

중간지원조직은 행정과 시민사회의 가교 및 민간과 민간의 연결과 협력을 활성화하는 제3자적 조직적 위상을 갖고 있으며 시민참여와 사회혁신의 원리를 통하여 사회적 가치 증진 및 공익적 활동을 촉진하는 역할을 수행한다.(2021 오길수, 마을자치 중간지원조직의 역할과 기대)

 

지역사회의 근본적인 변화와 문제해결을 위해서는 단단하고 영향력 있는 시민사회의 존재가 필요한 것은 우리가 이미 알고 있는 주지의 사실이다. 공공의 힘만으로는 우리사회가 마주한 난제를 효과적으로 해결할 수 없고 참여민주주의 확대 및 지역사회 중심의 패러다임 전환, 사회문제가 다양하고 복잡해짐에 따라 지역사회를 기반으로 한 문제해결의 전문성 요구증가, 시민사회 활성화를 통한 공동체적 문제해결력 강화를 위하여 중간지원조직의 필요성이 점차 높아지고 있다. 동시에 동 단위 지역사회 사회문제 해결을 위하여 가장 영향력 있는 시민사회 영역으로 주민자치회가 조명되는 것 또한 당연한 일이다. 따라서 단단하고 영향력 있는 시민사회를 만들기 위하여 반드시 맞춰져야 하는 중요한 퍼즐인 주민자치회를 활성화하고 그 역량을 강화하기 위해서는 중간지원조직이 연계되는 것은 당연한 흐름이다.

또한 주민자치는 사회문제 해결을 위한 시민사회의 중요한 영역이지만 정치적 중립과 공공의 가치를 지행해야 하기 때문에 공공이 그 역할을 직접 수행하지 않는 이상 오랫동안 지역사회에서 천착하여 풀뿌리민주주의 확장과 시민력 강화를 위하여 먼저 활동해온 지역공익 법인 및 단체 등에 중간지원조직을 위탁하는 것은 당연한 결과라고 할 수 있다.

중간지원조직의 운영은 주민자치회를 활성화하기 위한 서울형 주민자치회의 차별화된 모델이자 혁신적 시도이다. 물론 ‘주민자치 당사자들만으로도 문제해결의 역량을 충분히 발휘할 수 있다’라고 주장할 수 있지만 현재의 주민자치회는 주민들이 충분한 자치역량이 발휘되기 어려운 제도적, 행정적 한계에 있다. 주민자치와 관련한 학술 및 네트워크 단체들이 그 역할을 수행해왔다고 얘기할 수 있으나 그 또한 긴밀한 현장기반에 있지 않기 때문에 충분치 않다. 적어도 주민자치회 중간지원조직은 길게는 5년 넘게 주민자치 최일선 현장에서 주민자치를 촉진 지원하며 성장한 현장 전문가 그룹이다. 주민자치회와 관련한 다양한 이해관계자들이 등장하여 주민자치 외연을 확장하고 주민자치 발전을 위한 다양한 공론의 과정을 만들고 더욱더 활성화해야 한다. 그런 차원에서 주민자치회 현장에 중간지원조직은 매우 필요하고 더욱더 확장될 필요가 있다.

 

중간지원조직에 대한 인식 차...정치적 진영논리? 관치의 도구? 주민자치회 활동 방해?

물론 우리사회는 짧은 시민사회의 역사에 따라 매우 허약한 시민사회 기반을 갖추고 있으며 중간지원조직에 대한 체계적 연구나 역할논의가 많지 않았다. 시민사회가 주축이 되어 중간지원조직을 만들기 보다는 정부재원에 의존하여 불안정한 민간위탁의 방식으로 구성되어 그 제도적 한계가 있는 것은 사실이다. 다만 주민자치회가 지역사회와 건강한 시민사회의 새로운 축으로서 등장하고 효과적인 영향력을 발휘하기 위해서는 전문성을 갖춘 중간지원조직과의 협력과 지원이 절실하다. 주민자치회 전환에 따른 중간지원조직에 대한 초기 오해와 거부감은 시간이 지남에 따라 빠른 속도로 해소되었고 내․외부 각종 통계 결과 주민자치 활성화를 위한 지원조직의 필요성 증가와 높은 만족도는 주민자치회 현장의 통상적 반응이었다.

또 하나 주민자치 중간지원조직에 대한 강력한 부정적 논의에 있어 그 특징이 주민자치회 중간지원조직을 철저히 정치적 진영논리로 해석하는 일부 집단의 경향성이다. 주민자치는 자치단체장의 정치적 이중대로 전락하거나 시민운동의 하부구조가 될 수 없다. 다만 행정조직은 주민자치회가 행정이 허락하는 제한된 범위 내에서 운영 되도록 하려는 조직적 관성이 강하게 작동한다. 주민자치가 행정과의 거버넌스 체계라고 했을 때 중간지원조직은 애초에 행정과 힘의 균형이 현격히 기울러진 운동장 속에서 힘의 균형을 조정하고 자치구 주민자치 정책이 잘못된 관점과 방향을 벗어나지 않도록 필요한 지원과 촉진을 수행하는 중요한 사명을 진다. 물론 중간지원조직 또한 행정에 예속되는 한계가 있지만 건강한 중간지원조직은 주민자치회가 지향하는 사회적 가치를 조직의 가치보다 우선하여 행동하기 마련이다.

권한과 대표성이 확대된 주민자치회는 역설적이게도 행정에서 설계한 제도로 관치적 한계가 엄연히 존재하고 행정은 호시탐탐 주민자치회 권한을 축소하려는 경향성을 보인다. 중간지원조직은 이러한 행정의 관치적 요소를 극복하고 주민자치회가 조직적으로 단단하고 민주적 의사결정을 강화 할 수 있도록 자치역량을 배양할 수 있도록 존재한다.

중간지원조직이 관치의 도구라는 주장 또한 사실과 다르다. 이러한 주장은 척박한 자치의 현장에서 주민자치회 안착과 활성화를 헌신적으로 활동하는 중간지원조직에 대못을 받는 행위이다. 다만 몇몇 주민자치 핵심 당사자로부터 이러한 이해와 차이가 존재할 수 있다는 것을 생각해볼 수 있다.

먼저 기존 주민자치를 지원해왔던 공무원들과 중간지원조직 간의 주민자치에 대한 관점의 차이이다. 행정은 주민자치회를 서비스를 제공해야 하는 고객으로 대하고, 중간지원조직은 주민자치회가 지역사회 문제해결의 주체이자 성장하고 역동하는 주민자치 결사체로 바라보는 경향이 있다.

이러한 인식의 차이는 전자는 주민자치회를 과정이 아닌 결과와 민원해결의 입장에서 바라보고, 후자는 주민자치를 사회혁신과 민주주의 확장으로 인식한다. 전자는 민원방지를 위하여 모든 것을 수용하거나 대신해주는 경향으로 나타나며, 후자는 주민자치 역량이 강화하도록 가급적 결과물 보다는 방법과 협의를 위한 공론장을 제시한다.

이러한 이유로 중간지원조직과 일부 주민자치회 임원들이 갈등을 빚고 그들은 과거의 방식과 빗대어 자치활동의 제약이 많고 오히려 자신들의 자치활동을 중간지원조직이 방해한다고 주장한다. 주민자치회가 투명하고 민주적으로 결정하고 집행해야할 일들이 많아지면서 재정적, 행정적 제약이 많아진 건 사실이나 과거의 익숙한 관행으로부터 벗어나 풀뿌리 주민자치기구로의 성장을 조력하기 위한 중간지원조직의 부단한 숨은 노력이 있다는 것을 확인할 필요가 있다.

 

중간지원조직의 주민자치 촉진․지원, 균형감 있어야...연구․훈련시스템 강화돼야

주민자치를 향한 중간지원조직의 지원과 촉진은 매우 조화롭고 균형 잡혀야 한다. 예컨대 주민자치회는 지원과 촉진이 과하면 지시와 간섭으로 느껴지고 모자라면 실력과 역량 없음으로 평가되기 쉽다. 중간지원조직 실무자들은 주민자치에 대한 역사에서부터 정책과 제도의 이해, 법과 행정체계, 주민자치에 대한 인문사회학적 관점과 철학, 충분한 관계역량과 소통기술, 그리고 결정적 가치에 있어 타협하지 않는 강직함과 다양한 주민 관계에 있어 유연한 태도 뿐 아니라 절제된 감정과 자기개발의 기술을 두루 갖춰야하는 매우 전문적인 분야이다. 해당분야 공식 기준 경력이 최소 5년을 요구하는 급여 테이블에 비하면 세간에 알려진 대로 고액연봉과는 거리가 멀다. 행정의 예산교부에 따라 6계월 혹은 1년 단위로 계약이 이뤄지는 전형적 비정규직구조이며 근무환경 또한 매우 열악하다. 중간지원조직은 이러한 환경을 사명과 숙명으로 여기며 주민자치 발전을 위하여 부단히 노력하고 애써왔다.

다만 허약한 시민사회 기반에 따라 중간지원조직의 성장 정도가 미흡한 것이 사실이다. 이에 맞는 역량과 태도를 경비한 활동가들을 훈련해내고 발굴하기 매우 어려운 조건에 있어왔고 향후 시민사회 활성화를 위하여 중간지원에 대한 많은 연구와 훈련시스템이 강화될 필요가 있다.

주민자치 발전을 위해서는 주민자치 당사자 조직뿐 아니라 주민자치회를 협력, 지원하는 중간지원조직의 성장이 동반될 때 주민자치회는 더욱더 안정적이며 지속가능성이 높이질수 있다. 주민자치는 결국 사람과 시스템의 문제이다. 해당지역에 가장 효과적인 주민자치 정책을 생산하고 적용 및 관철하기 위해서는 일정정도 전문적 경험과 역량이 필요한데, 아직까지 주민자치회는 임기 제한 등 느슨한 형태로 운영되어 전문적 정책 설계 및 행정과의 협상능력에 어느 정도 한계가 존재한다. 또한 위원위촉에 따라 새롭게 참여하는 주민들의 자치활동 동기부여와 역량강화, 자치활동 프로세스 설계 및 행정적 제도개선 등을 포함하여 중간지원조직의 역할이 아직까지 많다고 할 수 있다.

중간지원조직을 운영모델로 채택하고 있는 서울시의 경우에는 시 예산지원 이후에도 많은 자치구가 행정의 필요나 주민자치회 요청에 따라 자체 재원을 마련하여 중간지원조직을 지속 운영하는 사례를 보더라도 주민자치 발전을 위하여 중간지원조직이 매우 필요하다고 할 수 있다.

주민자치회 전환 과정에서 파견된 동자치지원관은 초기 주민자치회 안착에 매우 유의미한 제도임에 틀림없다. 다만, 동 단위 주민자치 조직에 외부 전문가가 파견된 구조는 장기적으로 주민자치 독립성과 자율성 원칙에 위배될 소지가 충분하다. 그래서 동자치지원관은 2년 한시적으로 설계된바 있다. 동자치지원관의 일몰 이후에 주민자치회 지원체계를 종전 간접지원체계에서 직접지원체계로의 전환이 필요하다. 주민자치회 초기에는 낯설고 생소한 의제발굴 과정을 상세히 안내하고 지역문제 해결의 주체로 자치활동의 동기를 부여할 외부 조력자가 필요했으나 향후에는 주민자치회가 주민주도로 지속가능성을 유지하기 위해서는 인사 및 예산의 자율권을 갖고 직접 운용하는 시스템의 도입과 전환이 필요하다

 

결국 방향은 주민주도 주민자치회...중간지원조직, 아직은 필요해도 과업 다하면 사라질 것

서울형 주민자치회 시범사업을 먼저 시작하였던 자치구를 중심으로 주민자치회 사무국 구성에 대한 이슈가 논의되고 있다. 주민자치회가 주민주도의 지속가능성을 담보하고 지역사회 문제해결의 주체로 성장하기 위해서는 복수의 상근 실무 기반이 무엇보다 필요하며 이러한 기반은 더욱더 확대될 필요가 있다. 최근 동자치지원관 일몰에 따라 주민자치회 사무국 기반 마련에 대한 논의가 다양하게 진행 중에 있으며 이미 몇몇 자치구를 중심으로 실질적 사무국 형태의 전환 모델이 운영 중에 있다. 이와 더불어 주민자치 사무국, 간사 등의 추진인력에 대한 정당한 사회적 노동으로의 전환과 처우개선이 필요하다. 주민자치회가 느슨한 연대체로 머물지 않고 지역사회 문제해결의 중심으로 중추적 역할로 자립할 수 있도록 더 많은 행정의 권한이양과 과감한 선 투자를 추진해야 한다.

주민자치 중간지원조직은 주민자치회가 스스로 자치역량을 획득하고 자치활동에 필요한 정보제공과 네트워크 구축과 연결, 자원의 연계와 협력, 협력적 생태계 조성, 주체역량 강화를 위한 교육훈련 등을 스스로 할 수 있도록 돕는 역할을 수행해야한다. 특히 주체간의 협력적 네트워크를 구축하기 위하여 주민자치협의회 등 당사자 연대체를 구성할 수 있도록 지원해야 한다. 특히 자치구 주민자치협의회가 주민자치 발전에 실질적 역할과 기능을 할 수 있도록 지원하되 향후 주민자치회 단계별 역량 성숙에 따라 중간지원조직의 위상과 역할은 축소되거나 조정되어야 한다. 아직까지 주민자치회 당사자조직과 행정조직, 중간지원조직의 역할이 중복될 정도로 각각의 역할과 주체역량이 고도화되지 않았다고 판단한다. 중간지원조직은 애초 설정한 과업이 다하면 미련 없이 사라지기 위하여 존재한다. 많은 중간지원조직은 그날이 속히 오기를 기대하며 활동한다.