주민자치회와의 충돌의 소지를 담고 있는 마을공동체지원법안에 대한 비판적 분석과 개선방안 모색의 자리가 마련됐다.

한국자치학회는 15일 서울 인사동 태화빌딩 그레이트하모니홀에서 ‘마을공동체지원법안과 주민자치회와의 충돌과 개선방안’을 주제로 제14회 주민자치 연구세미나를 개최했다.

채진원 한국자치학회 학술부회장의 사회로 열린 이날 세미나에서 최철호 청주대 교수가 발제를 통해 국회에 계류 중인 대표적인 마을공동체지원법안의 내용과 문제점을 발표했다. 발제에 따르면 국회에 발의된 주요 법안들로는 △진선미 의원이 대표발의한 ‘마을공동체기본법안’ △서영교 의원의 ‘마을공동체 및 지역사회혁신 활성화 기본법안’ △이해식 의원의 ‘마을공동체 활성화 기본법안’ 등이다.

최철호 교수는 이 법안들에 대해 “이름만 조금씩 다르지 내용은 거의 유사하다”라며 “특히 마을공동체라는 용어는 국가균형발전특별법이나 사회보장법에 나오는 지역공동체 등 비슷한 용어들이 있어 어떤 차별성이 있는지 궁금해진다. 또, 마을공동체활동의 정의를 그 지역의 자원, 전통, 문화 가지고 마을 발전, 복지 증진에 기여하는 활동이라고 했을 때 경제적 활동도 포함하게 되는데 그렇다면 소득이나 일자리창출 관련 활동도 여기에 포함되는 것인지 의문이 생긴다”고 지적하며 법안의 주요 내용을 분석했다.

‘마을공동체기본법(안)’에 대해 최 교수는 “마을에 속해 있는 공동체가 활동을 하는 것에 초점을 맞추고 있기 때문에 주민이 주체가 되는 주민자치회와의 관계설정이 문제가 되며 공동체에 속한 주민과 주민자치조직 주체로서의 주민의 개념 비교가 곤란하다. 공동체 개념을 2인 이상으로 하고 있어 주민과 관계없는 단체들도 포함될 수 있기 때문이다”라며 “마을공동체 형성 및 활동, 지원에 중점을 두고 있으므로 근린행정을 포함한 주민자치회, 아파트입주자대표회의 등과의 관계 설정이 중요하다. 그리고 마을공동체 단위 활동에서 근린행정자치를 지향하는 주민자치회로 확대하는 경우에 발생하는 문제점 및 대안을 고려해야 한다”고 제시했다.

 

지원법안 속 ‘마을공동체’ 주민자치회와의 관계설정이 문제

 

계속해서 최철호 교수는 “기본법에 마을공동체가 주민의 전체 이익에 기여하고, 지역사회의 발전과 국가의 번영을 추구하는 것을 기본이념으로 한다는 내용이 있는데 ‘국가의 번영을 추구’한다는 내용은 다소 거창해 보인다. 그리고 민주주의 훈련장소, 풀뿌리민주주의의 의미는 주민자생성, 투표로 인한 선출의 정당성을 포함하는 의미인데 마을공동체가 그런 존재인지? 또한 마을공동체의 독립성이 어디로부터의 독립성인지? 재정의 독립성을 의미하는 것인지, 행정에 대한 독립성을 의미하는 것인지 불분명한 부분이 있다. 주민자치를 목적으로 하고 있는 마을공동체에게 부여되는 독립성의 의미와 주민자치의 관계 설정이 모호하다”고 짚었다.

아울러 “법안 제11조에서는 마을공동체 역량 강화에 대해 별도로 언급했지만 주민의 책무는 언급이 없다. 지원법이 아닌 기본법인 만큼 마을공동체의 건전한 발전을 위해 주민의 책무도 필수적 사항으로 규정할 필요가 있다. 정부, 지방자치단체의 책무가 초기에는 지원이지만 시간이 지나면 규제로 변질되어 마을공동체 운영에 지장을 초래할 수 있다”라며 “국가와 자치단체는 마을발전계획 수립을 위한 행정적· 재정적 지원을 할 수 있지만 주민 스스로 발전계획을 수립할 수 있는 역량을 함양하는 것이 중요하다. 발전계획의 내용은 주민 스스로 선택하고 국가와 지방자치단체는 지원에 그쳐야 한다. 문제는 행정적 지원을 하기 위해 파견하거나 조직 또는 설치하는 기구의 지위가 문제다. 근린주민을 통제하는 관변 단체가 될 우려가 있다”고 덧붙였다.

계속해서 지자체의 기본계획 수립에 대한 문제점도 언급됐다. 최철호 교수는 “전담부서를 설치, 계획 수립시에 지원사업의 연계협력방안과 민관협력추진체계를 포함하는 것은 효율적 운용과 협력체계를 위해 필요한 내용들로 보인다. 다만, 마을공동체기본법안에서 광역 및 기초지방자치단체가 계획을 수립하여 운영한다는 것은 주민 스스로 근린생활영역을 결정하고 운영한다는 주민자치회와는 궤를 달리한다”고 지적했다.

더 나아가 ‘행안부 장관이 관계중앙행정기관의 장과 협의해 5년마다 기본계획을 수립한다’는 내용도 문제점으로 제시됐다. 발제자는 “기초 및 광역자치단체의 계획과 행정자치부의 기본계획 내용이 서로 다를 경우 혼란이 야기될 수 있고 행안부가 마을공동체사업의 주도적 권한을 행사할 여지가 있다. 행안부 장관의 주도권이 강하게 규정되어 있다”고 비판했다.

민감한 주제로 떠오른 중간지원조직에 대한 내용도 언급됐다. 법안은 지역지원센터의 설치・운영, 위탁 및 경비 지원을 할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 대해 최 교수는 “지역지원센터의 운영지원에 대한 규정은 다양하게 포함하고 있지만 성과관리에 대한 규정이 미흡하다. 지역지원센터는 현장에서 마을공동체를 직접적으로 지원하는 기관인 만큼 현장전문성이 매우 중요하므로 전문성 강화를 위한 규정도 필요하다”라며 “지역지원센터에 대한 지원이 지역계획과 기본계획에 근거해 이루어지므로 지원을 받기 위해 계획 수립단계에서부터 지자체 및 국가에 순응하는 계획을 수립할 우려가 있다”고 밝혔다.

 

국가와 지자체가 수립하는 마을발전계획? 주민 주도성은 어디에?

 

학습과 교육프로그램에 대한 중요성도 제기됐다. 발제자는 “자치단체장이 인력 양성을 위한 비용의 일부 또는 전부를 부담하도록 했지만 운영방식을 어떻게 할 것인지에 대해서는 규정하지 않았다. 전문성을 살릴 수 있는 공교육과 민간교육을 활용할 수 있는 규정이 필요하다”고 말했다.

마을공동체지원사업을 위한 국・공유재산 특례 조항도 중요하게 살필 대목으로 언급됐다. 법안에 따르면 국가와 지자체는 마을만들기를 위해 국유 및 공유재산이 필요하다고 인정되면 이를 마을공동체에 우선 매각하거나 무상대여 및 사용하게 할 수 있다. 또, 마을공동체는 국가와 지자체의 지원을 받아 조성하거나 취득한 부동산자산의 소유권등기를 부기등기해서 관리해야 한다. 행안부장관과 자치단체장은 국유 및 공유재산 중에서 활용되지 않고 있는 재산과 마을공동체지원사업으로 조성된 시설의 현황을 파악하고 공개해야 하며, 국유 및 공유재산의 우선매각, 무상대여 및 사용이 가능하게 된다. 이에 대해 최 교수는 “무상대여 및 사용은 타 법령의 개정 없이는 불가능하고 요건에 해당하여야 한다. 의무적으로 활용되지 않는 재산과 시설의 현황을 의무적으로 공개하도록 해야 한다”라며 이와 함께 마을공동체재단 설립 및 마을기금 설치 관련 조항도 세부사항을 규정해야 한다고 주장했다.

끝으로 최철호 교수는 중간지원조직에 대한 최근 논란과 찬반/긍정・부정적 항변들을 함께 소개했다. 그는 “주민자치회와 마을공동체 간 개념상 차이가 존재한다. 주민자치회는 기존의 주민자치위원회를 대체하는 ‘통리반의 주민자치회 조직’으로 현행 ‘지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법’(이하 특별법)에 규정된 읍면동 해당지역의 주민자치조직이다. 반면, 마을공동체는 지역 사회단체, 관변단체, 주민조직, 비영리단체(NPO), 비정부단체(NGO) 등에 참여하는 주민들의 결사체인데 해당 마을과 관계없는 조직도 다수 포함돼 있어 논란의 소지가 있다”라고 지적했다.

또, 주민자치회와 중간지원조직 관계의 개선방안과 관련해서는 법안에 명시된 종합지원센터의 ‘위탁’ 규정과, 이 지원센터에게 ‘주민자치회 설치 및 운영’을 위탁할 수 있게 한 규정을 개정해야할 필요가 있다고 제시하며 발제를 마무리했다.

 

무엇이 주민자치조직인가...중간지원조직과의 문제는?

 

토론에 앞서 사회를 맡은 채진원 부회장은 “서울형 주민자치회 시범사업에서 중간지원조직은 교육, 컨설팅을 하면서 주민자치를 지원하겠다는 명분이 있었으나 도와주기는커녕 걸림돌, 방해물 되는 나쁜 결과도 발견됐다. 이름부터 지원조직, 지원법안으로 아름답고 좋은 의도로 포장되어 있지만 서마종의 사례와 경험을 봤을 때 반드시 주민자치회 활동과 일치하지 않고 조화롭게 갈 수 없다는 것도 목격했다. 국회에도 서영교, 이해식, 진선미 의원 발의 법안 등 다수의 마을공동체지원 법안이 발의되어 있다. 이 법안 내용들을 읽어보니 좋은 의도로 지원, 위탁하겠다고 하지만 주민자치회와의 관련성에 대해서는 내용이 거의 없다. 나쁜 의도로 악용하면 독소조항이 있을 수 있다. 위험요소가 없는지, 이걸 막기 위해 법안을 설계할 때 주민자치회와 관련된 조항을 언급해 충돌을 막을 수 있는 내용이 필요하지 않나 싶다. 오늘 이 문제를 공론화하려고 한다”고 밝혔다.

전상직 회장은 “지원 법안을 처음 대한 게 2015년쯤이다. 마을만들기 운동가들이 마을공동체를 빙자해 마을만들기 사업을 하겠다는 의도라고 여겨 일고의 가치도 없다고 소감 올렸다. 공동체에 대한 정의, 철학・사회적 의미 인간에 관한 의미도 전혀 들어있지 않다. 그때 법안을 본 느낌으로는 아무리 지원해도 공동체가 만들어지지 않는다는 것이다. 나서는 몇몇 사람들이 공동체 핑계로 이리저리 휘젓고 다니게 만들 수 있겠다 생각했고 오늘 다시 확인할 수 있었다”고 밝혔다.

이어서 “공동체는 주민자치법과 어떤 문제가 있냐면 주민자치법안에 보면 주민자치회는 그 지역주민을 대표해야 한다. 대표성이 없으면 주민자치회가 아니다. 대표성이 있어야 주민자치회도 가치가 있고 활동도 할 수 있다. 그런데 이 마을공동체지원법안이 주민자치회의 그 대표성을 정면으로 부수어버린다. 이걸로 나중에 주민자치회를 끌고 가겠다는 의도다. 마을만들기로 주민자치회를 접수하겠다는 계획이 안에 숨어있다. 마을공동체의 정체성은 인정하기 어려운 아주 조잡한, 시민운동의 도구 수준의 정체성 밖에 없지 않나 싶다. 만약 주민자치회가 지역-주민 대표성을 갖기 않으면 아무나 접촉해서 자치에 필요한 사항들을 진행할 수 있다. 주민자치회는 공동체로서 배타적 지위를 가져야 대표성이 성립된다. 그렇기에 이 법안이 일고의 가치도 없다고 말하는 것이다”라고 비판했다. 다음으로 전 회장은 ‘이 법안이 주민자치회와의 충돌요소 등을 빼고 보완 통과되고 실현됐을 때 성과가 나올까?’는 질문을 던졌다.

 

지역・주민 대표하는 주민자치회의 배타적 지위 보장될 수 있나

 

이에 대해 최철호 교수는 “독소조항을 걷어내고 성안이 됐다할지라도 이 법안이 지향하는 가치 즉 마을공동체를 만들어서 하는 사업이 주안점 되는 게 이 법안인데, 이를 주도하는 분들이 공동체를 만들어 어떤 사업 하겠다 했을 때 영리-이권사업도 될 수 있는데 그런 목적이라면 마을공동체에서 주민자치회까지 흡수하려고 하는 의도도 다분히 있다 보여져서 말씀드리기 조심스럽지만 법안이 성안되기 어려울 것 같다”고 답했다.

전은경 한국주민자치강사회의 상임회장은 “오늘은 마을공동체법들간의 비교 분석이라 주민자치회법과의 비교 기회도 있었으면 한다. 지역에 굉장히 많은 관변조직들이 있는데 마을만들기 중심 마을공동체법으로 발전된 법들이 그들이 세력화되어있는 상태에서 그들의 활동을 공고히 하기 위한 법적 뒷받침으로 마련된 것 같다. 그렇다면 이들이 전체를 바라보았는가 그 안에서 법적 조직이 되는 위상을 잡았는가? 아닌 것 같다. 너무나 주민자치회와 기능이 중첩되기 때문에 어떤 상태가 공동체성이 높은 상태인가 하는 것은 충분히 논의되지 않았다고 본다. 공동체성이 높은 사회라는 건 어떤 사회인가? 라고 물으면 대답을 할 수 없는 상태라고 할까. 해외문헌에 보면 1번이 ‘위필링 즉 우리의식이 충만한 사회이다. 단적으로 외상으로 물건 사거나 술을 먹을 수 있는 동네에 살면 그 동네가 공동체성이 있는 동네다 하는 정의라고 하겠다. 궁극적으로 지향해야 하는 하나의 좋은 사회적 가치인데, 마을만들기에서 독점적으로 쓰면서 이 자체가 왜곡되고 있다고 생각한다”고 말했다.

계속해서 그는 “주민자치보다 더 활성화된, 주민자치보다 더 선점된 마을만들기와 주민자치와의 관계 설정을 어떻게 해야 바람직한 것인지, 주민자치가 주민 대표성을 갖는 조직으로 주민만 회원으로 한다에서 벗어나 주민자치회가 그 지역 안에 있는 여러 단체들도 회원으로 삼는 구조들로, 작은 공동체들이 주민자치회로 들어오면 지역의 건강하고 충돌하지 않는 사회적 질서가 마련되지 않을까. 그러기엔 주민자치회가 능력이 딸리는 측면이 있지만 그럼에도 설계는 제대로 해놓고 점차 그런 역할을 제대로 해나갈 수 있었으면 좋겠다”라며 “가장 합리적 사고는 넓게 생각하고 길게 생각해야 할 수 있다고 한다. 마을공동체든 주민자치회든 넓고 길게 생각하는 과정을 통해 이런 부분이 정리되면 좋겠다”고 제안했다.

이섬숙 서울시 주민자치여성회의 상임회장은 “오늘 거론된 세 법안 중 발제자가 생각하는 가장 괜찮은 법안, 주민자치와 상충되지 않고 갈 수 있는 실현가능성이 있는 법안이 무엇인지 궁금하다. 또, 중간조직에 대해 많이 다루셨는데 거듭 강조하지만 주민자치회에 대한 지원이 중간지원조직이 아닌 주민자치회에 직접 지원되길 바란다. 지원관을 뽑아서 주민자치회에 배치하는 것이 아니라 주민자치회가 필요한 사람을 직접 뽑아 쓸 수 있게 하는 식으로. 그리고 주민자치회가 잘 안되면 위원회로 돌아갈 수도 있는 길이 있었으면 좋겠다”고 의견을 제시했다.

이에 대해 최철호 교수는 “3개 법안 중에는 이해식 의원 안이 그나마 나은 것 같다. 역량강화, 자립기반 조성, 전통 회복, 주민 복지 증진 등 상대적으로 목적 자체가 지역 중심, 주민 중심으로 되어 있는 것 같다”고 밝혔다.

 

허강무 서울 흑석동 주민자치회 홍보기획행사분과위원장은 “주민자치회 밖에서, 그 주변에서 어떤 일이 일어나고 있는지 알 수 있는 소중한 기회였다. 마을공동체지원법안과 중간지원조직 관련 사항들을 일목요연하게 정리해주셔서 감사하다”라며 “자치란 무엇인가에 대해 일선 현장에 있는 사람들의 목소리를 낼 수 있는 기회가 거의 없었는데 훌륭한 전문가분들의 얘기, 현장성을 중시하는 교수님들 얘기를 들으면서 마을구성원들이 외부 법에 의해 규율되는 것보다 자발성에 기반한 마을커뮤니티가 구성되어야 되겠다는 생각을 하게 된다. 진정한 자치활동이 무엇인가 질문을 던져보면 그 중에서 우리 지역의 전통, 문화유산의 공유도 중요한 것 같다”고 의견을 피력했다.

‘마을공동체와 주민자치회와의 관계’에 대해 최철호 교수는 “마을공동체든 주민자치회든 주민복지, 지역발전, 문화회복 등에 기여한다고 생각한다. 외부 법이 만들어지는 것보다는 자생적으로 하는 게 더 적절하다고 보지만 마을공동체가 주민자치회의 한 구성원이 되어야 한다고 생각한다. 마을공동체가 주민자치회를 대체? 이건 적절치 않다고 본다”고 답변했다.

 

마을공동체, 주민자치회 대체? 주민자치회의 한 구성원 돼야

박경하 중앙대 명예교수는 “마을공동체지원법안이 있을 필요가 없고 주민자치회법에 더 관심을 가져야 한다고 본다. 마을공동체? 정서적 용어이지 행정적 용어로는 적절치 않다고 본다. 공동체는 단체 성격을 구분하는 용어이지 조직을 구분하는 용어는 아니다. 마을공동체는 2인 이상 모임이 다 해당되는데 그렇게 많은 조직을 다 지원한다? 사단법인, 동호회 등 조직이 많은데 이를 정교하게 커버하지 못하게 만들어놓은 법이고 특정 정치세력을 위한 관변조직을 염두에 둔 왜곡된 법이 아닌가 싶다. 주민을 계몽 대상으로 생각하는 것을 보고 분노를 느낀다. 협력심, 창의력을 키워나갈 수 있게 하는 게 주민자치회의 역할이다. 창의력을 말살하는 내용의 법안이 만들어지는 게 문제라고 본다”고 비판했다.

채진원 부회장은 “법안들이 공통적으로 2가지 측면의 독소조항을 가지고 있다. 활성화지원 법안인데 중앙에서부터 위원회, 시도단위 센터로 내려오고 있어서 행정과 예산을 지원해주면 활성화가 가능하다고 생각하는 것 같다. 그래서 이렇게 중앙에서부터 내려오는 것인지, 폐해는 없는 것인지 논쟁거리이다. 톱다운 식 이런 가정 자체가 폐해라고 보고, 관치화, 관념화 특정 정치세력 지지 기반 혹은 생계형 활동가 지원? 등의 문제점이 도사리고 있는 것 같다. 2번째 문제는 그렇게 만들어진 공동체가 주민자치회와 충돌, 혹은 이를 지배해서 주민자치회를 무력화 시킬 수 있는 가능성이 있지 않나 하는 것이다. 이 법안이 통과된다면 서울형 주민자치 모델이 골격 그대로 전국화, 중앙집권화하는 것인데, 이 경우 서울형 주민자치의 폐해가 전국적으로 나타날 가능성이 있다. 근데 교묘하게 이 법안에서 공동체 얘기만 하지 주민자치와의 관계를 얘기하지 않고 있다”라고 지적했다.

이와 함께 “마을공동체와 주민자치회가 법안에 문구, 자구가 없어서 서로 만나지 않을 것처럼 보이지만 운영과정에서 교육, 컨설팅 하는 방식으로 만나 충돌할 우려가 있다. 숨겨진 은폐라는 생각이다. 법안 안에 들어있지 않은, 미처 못보고 있는, 서로 크로스 될 수 있는 의도가 숨어있고 주민자치에 반하고 공동체에 반할 수 있는 내용들이 좋은 내용으로 포장되고 있는 것 같다. 실상을 알리고 설득하지 않으면 서울에서 벌어졌던 서울형 주민자치, 주민자치의 관치화, 생활세계의 파괴, 관치행정에 의한 주민자치 파괴 등의 대형사고가 예상된다. 비판, 대안 만들어지지 않으면 엄청난 혼란이 초래될 것 같다”고 비판했다.

 

여전한 ‘톱-다운’ 식 지원과 운영...주민관치의 폐해 어떻게 개선해야 하나

 

박경하 교수도 “공유 재산과 관련된 조항이 아주 무서운 내용이다. 주민자치회 자체적으로 재원을 확보해야 한다, 공유지를 활용해야 한다는 것이 기본 생각이지만, 이 조항은 마을공동체, 그 기준이 모호하고 정말 많은 다양한 이해관계가 있는 단체들이 다 포함되는데, 이들이 공유재산을 무상 대여, 사용, 매각까지 할 수 있다. 위험한 생각이다. 공유지는 우리 후손으로부터 빌려온 것이다. 이건 악용되면 한없는 파괴가 일어나는 독소조항이다. 법안에 철학이 들어있지 않다. 무엇이 주민을 위한 것인가 질문을 던지게 된다”고 지적했다.

최철호 교수는 “‘필요하다면’이라는 문구는 재량이 많은 재량을 통제할 수 없는 문구다. 하위규정으로 요건을 정해주면 되는데 그게 안 되면 통제할 수 없는 재량이 너무 많아진다”고 덧붙였다.

전상직 회장은 “오늘 처음으로 마을공동체기본법 관련 심층 토론을 했다. 실제 국회에서 법안을 다루기 전에 국회에서 토론을 해야할 것 같다. 발의한 의원들을 찾아가서 간담회를 해서라도 문제점을 전달하고자 한다. 오늘 이렇게 시작했으니 앞으로 공개적으로 진행하려고 한다”고 밝혔다.

사진=이문재 기자