엉킨 실타래처럼 복잡하게 얽혀 실을 풀기보다 때로 아예 끊어야 하는 극약처방이 필요하기도 한 주민자치, ‘리더십’으로 그 심각한 상황을 타개할 수 있는 방법을 모색하는 자리가 마련됐다. 한국자치학회는 26일 서울 인사동 태화빌딩 그레이트하모니홀에서 제17회 주민자치 연구세미나를 개최, 전영평 대구대 명예교수가 ‘주민자치(회)와 리더십: 중요성, 연계, 대안’을 주제로 발제를 진행했다.

채진원 한국자치학회 학술부회장의 사회로 진행된 이날 세미나에서 전영평 교수는 “리더에 따라 조직이 흥할 수도 망할 수도 있을 정도로 리더에 따라 조직이 달라진다. 특히 사기업의 경우 까딱하는 순간에 조직이 넘어갈 수도 있을 정도로 리더십리스크가 정말 중요하다. 리더십 연구는 예전부터 활발히 이뤄져왔고 연구물 실적도 어마어마하다. 그렇다면 주민자치 리더십을 어떻게 끌고 갈 것인가가 오늘의 중심 주제”라고 서두를 꺼냈다.

전영평 교수는 우선 리더십 연구의 3가지 스타일, 기본 이론들을 △리더특성이론 △리더행동이론 △리더상황이론으로 소개했다. △특성이론은 리더는 타고난 특성이 있어야 한다는 결정론적 시각이고, △행동이론은 행태주의적 관점으로 리더를 ‘과제주도형’ ‘관계지향성’으로 구분한다. 끝으로 △상황이론은 상황에 따른 리더십 선택으로 ‘지시적’‘참여적’‘성취적’ 리더로 나눈다.

발제에 따르면 리더십 유형은 크게 △거래적(transactional) 리더십 △변혁적(transformational) 리더십 △카리스마(charismatic) 리더십으로 볼 수 있다. 먼저 △거래적 리더십은 노력과 보상을 교환하고, 예외에 의한 관리 즉 규칙과 표준이탈의 경우에만 개입하는 자유방임형이다. △변혁적 리더십은 비전 사명감, 장기적 시각, 고차원 욕구, 지적 자극 유도, 현상변화 시도, 영감적 동기부여, 이상적 역할모형 제시, 개별적 배려 등을 수행하는 리더십이다. △카리스마 리더십은 비전과 명확한 표현, 개별 위험 수용, 환경민감성 및 파악능력, 추종자 욕구 민감성, 인습에 매이지 않은 행동 등의 특징을 가지나 가부장적이나 권위적 형태를 띨 수도 있다.

왜 주민자치인가? ‘주민개입’ 넘어 ‘주민운동’이 되려면?

 

이어 전영평 교수는 ‘왜 주민자치인가?’ 주민자치를 해야 할 이유에 대한 질문을 던졌다. 그는 사회적 차원에선 주민자치가 △사회적 자본 형성의 인큐베이터 역할을 하고 △불완전한 대의민주주의를 견제해 직접민주주의 실험을 정착시킬 수 있고 △정부(국가/지자체/의회)․시장․시민사회․주민의 실패를 극복할 수 있는 현실적 대안이 될 수 있고 △헌법적 기본권의 수호와 권력남용에 대한 주민 저항의 근거가 될 수 있다고 설명했다.

또 개인적 차원에서 주민자치는 △인간이 추구하고자 하는 궁극 가치인 행복, 자유, 자기존엄, 자기 성장의 토대를 만들어 주며 △주민의 권능감, 공동체 소속감, 자치 효능감, 명예감, 성취감을 촉진시킨다고 덧붙였다.

그러나 전영평 교수는 기존 주민자치회 조례 내용을 언급하면서 “조례 규정에 나와 있는 대로 하면 풀뿌리자치가 될까? 과연 주민자치의 근본 이유가 충족될까? 결국 관에서 하는 것들을 좀 도와주고 그런 것에 그치지 않을까? 행정기구와 같이 가는 하나의 하부기구 내지는 경영기구에 불과하지 않을까? 이런 식으로 하는 거면 리더의 역할이 상당히 제한적일 것 같다. 그렇다면 이런 조직이라도 리더십을 잘 할 수 있게 하는 논의를 해야 하나. 좀 거시적인 차원에서 집중적으로 새로운 운동 형식으로 가는 또 다른 트랙을 모색해 투 트랙으로 가야하지 않나 하는 생각이 든다”고 지적했다.

계속해서 전영평 교수는 시민 참여 수준에 따른 특징과 목적, 사례, 주요관심사들을 정리해 발표했다. 그는 ‘시민’을 ‘주민’으로 바꾸면 주민자치회 사례로 바로 적용할 수 있다고 전제한 뒤 △시민운동 △시민개입 △선거 참여 △의무적 참여로 구분했다. 가장 참여도가 높은 것이 ‘시민운동’이 되고 가장 낮은 차원이 ‘의무적 참여’가 된다.

‘선거 참여’는 투표, 출마 등 산발적인 일회성의 참여이고 ‘의무적 참여’는 세금, 국방 등 법에 따른 의무사항으로 참여라 보기 어려운 측면이 있다. 그렇다면 ‘시민개입’과 ‘시민운동’이 남는데 이는 확실히 차원이 다르다.

전 교수는 “‘시민개입’은 행정적 목적을 위해 정부가 주도하고 통제하는 일에 참여하는 활동, 정부 의사결정을 위한 합의, 지원할 목적을 띄는데 현재 주민자치회가 이 정도 수준인 것 같다”라며 “우리나라의 경우 ‘시민운동’은 시민단체가 독점해서 끌고 가다가 어느 순간 이들이 다 정치, 행정으로 들어가 출세하고 권력을 잡으면서 변질 되었다”고 비판했다.

이어 그는 또 한 번 “주민자치는 투 트랙으로 가야할 것 같다. 현재 주민자치회는 시민개입 수준 밖에 안 되고 없는 것보다는 나을 수 있으나 우리가 원하는 성과는 얻을 수 없는 상황이다. 그렇기에 또 한 트랙에서 중앙회가 시민운동처럼 전개해 정치적으로 영향력을 발휘하되, 물론 정치를 하면 안 된다. 주민자치를 위해 계획을 짜고 분석을 하고 액션 플랜을 수행하며 이슈를 만들고 활동하면서 성과를 보여주고 국민에게 신뢰를 얻어야 한다”고 제시했다.

전 교수는 또 “주민자치회는 동호회가 아니다. 목표의식을 똑바로 가져야 한다. 관이 끼어서 꼭 나쁘다기보다 이를 이용하면서 조직의 목적을 이룰 수 있느냐가 관건이 될 수 있다”라며 일본 마치츠쿠리 사례를 대안차원에서 소개했다.

 

주민이 주체가 된 일본 ‘마치츠쿠리’ 사례

 

발표에 따르면, 마치츠쿠리의 배경은 일본 현대사의 도시화, 산업화 과정 속에서 나타난 주민 생활의 문제점을 보완하는 절차 속에서 찾을 수 있다. 도시의 과밀화는 일본의 고도 경제성장과 산업화 진행의 결과였으며 그 과정에서 교통, 통신, 대중매체, 교육, 민주주의 등의 발달이 과밀화를 촉진시키고 급격한 도시화를 진행시켰다. 마치즈쿠리는 1962년 나고야시 에이토 지구의 도시 재개발 시민운동에서 처음 사용되면서 도시 계획에 주민이 참가하는 길을 연 것으로 알려져 있다. 이 말이 일반화된 것은 70년대 초 도로 확장을 위한 구획 정리나 맨션 건설에 따르는 일조권 침해 등에 대한 반대 운동이 일어나면서부터다. 이후 주민들은 스스로 지역의 내부로부터 그 환경을 바꿔 재생시켜 나가고자 하는 활동을 계획적으로 벌이면서 눈에 보이는 하드웨어적인 환경뿐 아니라 주민의 건강, 복지, 교육 등 소프트웨어적인 영역까지 고민하게 됐다.

전 교소는 “주민·구청·시민단체…지역 위한 끝없는 논의 '제도화된 마치즈쿠리’ 구청은 구청대로, 주민은 주민대로, 의원은 의원대로, 시민단체는 시민단체대로의 움직임 속에 지역을 위한 최적점을 찾는 논의 과정은 마을 만들기의 원조로 불리기에 손색이 없다. 더불어 마치즈쿠리라는 커다란 모자이크를 그리기 위한 활동을 당연시하는 제도의 정착. 그것이 마치즈쿠리 원조로 불릴만한 세타가야가 지닌 힘이다”라고 평했다.

마치츠쿠리가 주는 시사점은 △살기 좋은 마을을 만들어가기 위한 지속적인 움직임 △행정과 전문가가 지원하는 마치츠쿠리 워크숍 △물리적 환경뿐 아닌 생활개혁운동 △어린이부터 노인까지 지역의 문제를 이해하고 동참할 수 있도록 지원한다는 것이다. 주요 활동 테마로는 ‘지방자치단체 주도에서 시민주도의 지역 만들기’ ‘개성적이고 주체성 있는 지역 만들기’ ‘모든 사람이 안심하고 생활할 수 있는 인간존중의 지역 만들기’ ‘공동체 사회와 시스템 만들기’ ‘마을 만들기를 담당하는 사람 만들기’ ‘환경부문의 질 높은 자원 축적하기’ ‘작고 친근한 차원에서 마을 만들기’ ‘지구환경 속에서 동네를 생각하기’ 등이 있어 하나하나 곱씹을 만하다.

전영평 교수는 “우리나라 주민자치 관계자들이 해외 모범사례로 벤치마킹하기 위해 일본을 엄청 다녀왔는데 마치츠쿠리의 형식만 베끼고 그 정신은 제대로 살리지 못한 것 같다. 지금이라도 주민자치 성과에 영향을 미치는 여러 변수들을 분석 틀에 다 넣어서 조사한 뒤 성과 측정 지표를 만든 후에 이걸 가지고 얘기해야 뜬구름 잡기가 안 될 것 같다”고 지적했다.

그는 또 “주민자치회는 비록 행정기관이나 기업조직 같은 상시 업무 수행 조직은 아니지만 원활한 업무 수행을 위해 리더십 역할이 매우 중요한 조직으로 개편될 필요가 있다”라며 “그렇다면, 주민자치회 조직에서는 ‘리더십이 필요한가?’ ‘리더십이 요청된다면, 어떤 리더를 어떤 기준으로 어떻게 선출할 것인가’ ‘선출된 리더는 어떤 리더십을 구사하여 목표와 비전을 제시하고 이를 추진할 것인가?’ ‘리더의 평가는 필요한가? 평가가 필요하다고 하면 어떤 기준으로 어떻게 평가할 것인가?’ 등의 핵심 질문을 던질 수 있다”고 지적한 뒤 “이제 우리에게 주민자치회에서의 리더십에 대한 심각한 고민을 해야 할 때가 왔다”가 제시했다.

 

주민자치와 리더십 연계 어떻게? 적절한 주민자치 리더십은?

 

계속해서 전 교수는 “또 하나 주목해야 할 것은 주민자치와 리더십을 연계시키는 일이 ‘지역의 특수성과 주민의 특수성’을 잘 파악하는 데서 출발해야 한다는 것이다. 지역과 주민의 특수성에 맞은 상황 적응적 리더십, 그리고 시대적 요청에 맞는 이슈에 맞춰가야 할 필요가 있다. 광역대도시, 중규모 도시, 소규모 도시, 농어촌 규모의 읍면에서의 주민자치회를 어떤 식으로 구성할 것이며 어떤 기능과 사업을 할 것인가에 대한 결정이 먼저 있어야 한다. 이후 주민자치회를 이끌어 갈 리더십의 역할 부여 및 평가 논의가 있어야 한다”라며 발제를 마무리했다.

토론에 앞서 채진원 부회장은 “주민자치회를 어떻게 잘 운영할 것인가, 이를 위해 필요한 리더십이 어떤 것인가를 논하기 위해서는 기본적으로 왜 주민자치회 활동을 해야 하는지 근본적 질문이 있을 것 같고, 여러 좌충우돌 하는 문제점도 있을 것이다. 그렇다면 이를 어떻게 극복할 것인가에 대한 논의도, 원인 진단에 대한 얘기도 되어야 할 것이고 더 큰 문제는 시대상황에 대한 인식이 될 수 있다”라고 전제한 뒤 “변혁적, 카리스마적, 관계적 리더십 등의 적정 여부는 시대상황에 대한 적실성 문제와 관련되는 것 같다. 예전에 통했던 리더십이 지금 통할 수 있을까? 그렇지 않다. 21세기의 거시적 격변 즉 지구화, 정보화, 탈냉전, 탈물질주의, 후기산업화 등이 인간들의 욕망, 삶의 방식을 바꿔놓았기에 기존 카리스마식, 톱다운식, 권위적 리더십은 통하지 않을 것이다. 그렇다면 ‘적절한 리더십 무엇인가?’ 질문을 던지게 된다”고 밝혔다.

이어 채 부회장은 “퍼트남은 사회적 자본을 결속형-교차형-연계형(관계형) 자본으로 구분하였는데 이 중에서 어떤 것이 더 바람직한 것인지 생각해보면 결속형 보다는 개방된 형태의 교차형이 적절하고 더 필요하지 않나 생각한다. 시대상황에 맞는 적실성을 논할 수 있는 평가는 원인 진단이 먼저 되어야 하고, 주민자치에 맞지 않는 것들을 극복해가면서 걸러내면서 맞는 방향으로 갈 수 있지 않나 하는 생각이 든다”고 말했다.

채원호 가톨릭대 교수는 “지금 한국 사회가 노인자살율, 청년 고독사, 행복하지 않은 아동들, 심각한 저출산, 산업재해 등으로 지속가능발전이 어렵다. 그럼 어떻게 해야 하나? 예전엔 마을공동체가 정서적 교류를 통해 그 마을사람들이 어디가 취약한지 다 알았지만 지금은 전혀 그렇지 못하다. 예전처럼 근린공동체인 주민자치회가 그 문제를 해결해야 한다. 정부가 복지로, 시장에서 돈으로 해결하는 것이 지속가능하지 않다. 이럴 때 리더십이 굉장히 중요하다. 주민자치회도 회장이 리더십을 어떻게 발휘하느냐에 따라 주민 참여를 이끌어내고 좋은 프로그램을 만들 수 있다. 주민들의 참여도 중요하지만 리더의 중요성은 매우 크다. 리더십이 중요하고 이를 통해 협력행위를 이끌어낼 수 있다. 리더 역량 발휘에 따라 사회적 자본이 축적됨으로써 협력행위를 촉진하고, 멋진 축제와 정서적 교류, 복지사각지대에 놓인 이웃들도 살필 수 있다. 이건 정부, 시장이 해결하는데 한계가 있다. 우리공동체가 지속가능하려면 근린공동체가 제대로 작동해야하고 리더십이 굉장히 중요하다”고 강조했다.

전영평 교수는 “우리나라의 절대적 수준이 높아졌다고 생각한다. 여기엔 소비, 생산, 관계망, 교통, SNS 교육수준 등이 다 포함된다. 이런 가운데에도 소외되는 그룹이 있고 상대적 박탈감도 있다. 물리적 소외 속에서 관심 없이 죽어가는 이들도 있고 이 문제를 해결하는데 주민자치회가 관심을 가져야 하고 특히 리더의 관심이 필요하다. 여성, 장애인, 외국인노동자, 다문화여성, 비정규직 등 소수자문제와도 다 연결된다. 인권, 고용, 안전 등의 기초적 문제는 국가가 관심을 갖고 해결해야 하지만 주민들 스스로 이슈를 제기하고 요구해야 하는 측면도 있다”고 말했다.

 

21세기 격변의 시대에 주민자치의 역할은? 국가-시장-시민사회 속 위치는?

박경하 중앙대 명예교수는 “발제문에 나와 있는 ‘자유민주주의 사회의 3원적 구성’을 보면 ‘국가정부, 시장경제, 시민사회’라고 되어 있는데 주민자치회는 어디에 속하는지, 시민사회의 각종 결사체에 해당되는 건지 궁금하다. 예컨대 촌계는 그 마을에 하나여야 하고 ‘목적계’와는 달라야 한다. 마을의 모든 구성원을 포함 하는 주민자치회가 목적계 중 하나이면 안 된다”라며 “현재 주민자치회는 자치단체 밑에 있는 자문기구 격인데, 이 구성과 위상을 어떻게 해야 할지 고민해야 할 것 같다. 주민자치회의 위상을 새롭게 구상해야 하고, 독립적 분류가 필요하다”고 제시했다.

‘주민자치회에 어떤 리더십이 적절한가’라는 질문에 전영평 교수는 “변혁적 리더십이 필요하다고 본다. 현재 우리나라 주민자치회의 리더십은 거래적 리더십 정도로 보인다. 그런데 아무리 작은 조직이라도 비전과 목표의식 제공하면서 끌고나가야 되지 않나 라는 생각에 가장 바람직한 건 변혁적 리더십인 것 같다”라며 “그러나 어떤 리더십이든 그런 사람을 뽑을 것이냐 만들 것이냐 라고 한다면 실질적으로 다 어렵기 때문에 중앙회에서 그런 사람들을 교육시킬 수 있는 시스템을 만들어서 실행해야 한다”고 주장했다.

전상직 한국자치학회장은 “현재 주민자치회는 읍면동장 밑에 들어가 있다. 처분을 시장군수구청장이 결정할 수 있고 만드는 것도 운영도 주민자치회는 하청만 받을 수 있다. 이 부분을 시민사회로 외연을 확장해버리면 논리적으로 오류 가능성이 있다. 주민자치회를 시민사회로 다뤄버리면 사회 내에서 수직적 위계로 따지면 가장 밑에 주민자치회가 있다. 위에 올라가면 상부구조에 시민단체도 있고 용어상 정리가 안되고 초래하는 부작용도 많다. 시민사회가 시민단체에 대표를 위임한 적이 없다. 그런데 시민단체=시민대표? 대변은 해왔다. 근데 이걸 가지고 시민의 대표로 착각하는 면이 있다. 사회 안에서 주민자치회, 시민사회라는 용어를 쓸 때 구분이 필요하다”고 지적한 뒤 “통회, 읍면동회를 만들었을 때 전적으로 자치권이 주민총회에 있어야 한다. 정부와는 완전 분리된 운영을 전제로 해야 한다. 조직은 사회조직이지만 외연으로 나가면 정부, 시장과 안 만날 수 없다. 관계가 이어질 수밖에 없는데 이 부분은 정리가 안 되어 있다. 실제 주민자치회를 중심에 두고 성공할 수 있는 조직을 만드는 성찰이 거의 없다”고 지적했다.

이섬숙 서울시 주민자치여성회의 상임회장은 “주민자치회에 지원하는 분들조차도 여기 어떤 리더십을 가지고 지역을 위해 무엇을 해봐야겠다는 생각을 가진 분들이 거의 없는 것 같다. 회장을 열심히 하면 ‘다음번에 구의원, 시의원 나가냐’는 질문을 많이 하시는데, 주민자치회 활동을 하면서 리더십 교육이 좀더 강화되어야 할 것 같다”고 말했다.

권영옥 서울시 주민자치여성회의 공동회장도 “주민자치가 왜 중요한가. 정부가 모든 걸 다 할 수 없는데 밑바닥에서 가장 잘 아는 사람이 주민이다. 내 지역일을 잘 아니까 주민자치가 필요하다는 생각을 하게 된다. 정말 리더가 중요하고 앞에서 잘 하지 않으면 안 된다. 리더 교육도 굉장히 중요하다. 주민들이 주민자치가 뭔지 모르고 들어오는 경우가 많아 중앙회에서 많은 교육을 해주셨으면 한다”고 주문했다.

허강무 흑석동 주민자치회 홍보기획행사분과위원장은 “주민자치회가 법적으로 규정된 법인격 기구임에도 정당한 인정을 받지 못하고 있고 제 역할을 하지 못하고 있다. 현실적 문제를 극복해 가려면 어떤 리더십이 필요한지에 대해 성찰하는 계기가 됐다”고 말했다.

사진=이문재 기자