정권 교체 시기에 ‘제왕적 대통령제’의 속성과 문제점, 대안까지도 심도 있게 고민하고 모색할 수 있는 자리가 마련돼 관심을 모았다.

한국자치학회는 29일 한국행정학회와 공동으로 ‘제왕적 대통령과 민주주의’를 주제로 한 기획세미나를 서울 종로구 태화빌딩 그레이트하모니홀에서 개최했다. 이번 세미나에선 5선 국회의원으로 이명박 정권 시절에 특임장관을 맡기도 했던 이재오 국민의힘 상임고문의 ‘대통령과 국회관계 어떻게 할 것인가: 경험과 제언’, 채진원 경희대 교수의 ‘제왕적 대통령제와 정당: 당･정･청 원팀주의의 함정’이라는 주제의 발제와 토론으로 진행됐다.

고길곤 서울대 행정대학원 교수의 사회로 열린 이날 행사에서 먼저 원숙연 한국행정학회장은 개회사를 통해 “잘 아시는 것처럼 우리나라 정치체제는 물론 정치-행정관계를 규정하는 독특하고도 중요한 특징인 ‘제왕적 대통령제’를 논의하는 이 세미나의 의미가 매우 크다고 하겠다. 무엇보다 새로운 정부의 출범을 앞둔 이 시점에서 ‘제왕적 대통령제’를 심도 있게 고민할 수 있는 자리인 오늘 세미나는 귀한 분들의 참여와 헌신으로 만들어질 수 있었다”고 감사를 전했다.

이어 원숙연 회장은 “우리나라에서 ‘제왕적 대통령제’는 표면적 단어가 갖는 의미를 뛰어넘는 정치·행정적 무게와 함의를 갖고 있다. 엄격한 삼권분립을 기반으로 하는 대통령제를 채택하면서도 국회의원의 각료 겸직, 정부의 법률안 제안권, 국무 총리제도 등 의원내각제적 요소가 가미된 우리나라의 독특한 체제와 함께 ‘제왕적 대통령제’의 속성과 문제점에 대한 공유된 인식에도 불구하고 행정학 분야에서 이에 대한 본격적이고 심도 있는 논의가 이루어진 적은 많지 않았던 것으로 기억된다”라며 “오늘 이 세미나가 새로운 정부의 출범과 함께 ‘제왕적 대통령제’의 과거-현재-미래에 대한 보다 진지하고 냉철한 담론과 토론이 있는 의미 있는 자리가 되리라 믿는다. 이와 함께 책임총리, 책임장관과 동시에 청와대 정부라는 이질적 평가가 공존하는 현실에 대한 바람직한 대안이 마련되길 기대한다. 일회성으로 그치지 않고 지속적으로 이뤄질 수 있길 바란다”라고 말했다.

 

새 정부 출범 앞두고 냉철한 담론과 토론으로 ‘제왕적 대통령제’의 과거-현재-미래 조망

이어 전상직 한국자치학회장은 환영사에서 “매우 영광스럽게도 오늘 공동 주최의 기회를 가진 한국자치학회는 2006년부터 지금까지 주민자치에 대한 연구를 계속해오고 있다. 그러나 능력이 미천하여 ‘이렇게 하면 주민자치가 성공하고 아름다운 결실을 맺을 것’이라는 연구결과를 아직 내놓지 못하고 있다. 우리가 말하는 주민자치는 주민이 마을에서 잘 먹고 잘 살고 잘 노는 것이다. 거창한 게 아니다. 이게 바로 주민자치로 구현하는 최고의 가치라고 생각한다. 이것은 정치인, 행정가, 지식인들이 가능케 할 수도, 못하게 할 수도 있다. 이러한 상황 속에서 어떻게 하면 바람직한 조합의 관계를 형성될 수 있을까가 한국자치학회의 주제이다. 지난 두 달 동안만 해도 18번 세미나를 했지만 아직도 갈 길이 멀다”라며 “주민자치는 분권이 필요조건이고 자치가 충분조건인데, 이 둘이 결합할 때 비로소 민주제가 된다. 지금의 지방자치는 관료, 단체장이 주인이 되어있는 상황이다. 우리 전통사회에는 그 어느 나라보다 아름다운 주민자치 전통, 촌계가 있었다. 또 조선 왕조 아래서도 의병이 일어났다. 그 사건 자체도 중요하지만 무엇이 그걸 가능케했는가에 관심을 가져야 한다. 그런데 아직은 그런 차원의 관심이 없다. 이게 주민자치라고 생각하고 싶다. 대통령이 아무리 제왕적이라도 마을 안에는 변화시킬 수 없는 원리들이 있다. 권력구조, 행정구조가 변하더라도 변하지 않는 원리, 이걸 확대 심화 시키면 국가가 더 안정될 수 있다. 안타깝게도 이에 대한 연구가 없어 한국자치학회는 여기에 중심을 두고 무모하지만 도전해보려고 열심히 하고 있다. 많은 분들이 많이 도와주셔야 이 무모한 도전이 어쩌다 한번이라 성공할 수 있을 것”이라고 당부했다.

다음으로 전영평 대구대 명예교수가 좌장을 맡아 본격적인 세미나를 시작했다. 이날 ‘대통령과 국회관계 어떻게 할 것인가: 경험과 제언’을 주제로 첫 번째 발제에 나선 이재오 국민의힘 상임고문은 “현실정치를 오래 해오면서 몸으로 체험해온 제왕적 대통령제가 어떻게 진행되고 있으며 이게 민주주의 발전에 어떻게 해가 되고 있는지 체험한 대로 이야기하고자 한다”라며 “제왕적 대통령제, 왜 안 되느냐. 당사자 대통령이 국민들에게 존경받고 퇴임하거나 퇴임한 후 존경받는 대통령이 한명도 없었다는 게 제왕적 대통령제가 잘못되었다는 방증이다”라고 서두를 꺼냈다.

그는 “제왕적 권력 현상이 어떻게 나타났는가에 대해 사례를 들어보겠다. 먼저 윤석열 당선인의 경우, 후보시절 청와대가 제왕적 권력의 산실이니 광화문 종합청사로 집무실을 옮기겠다고 했다. 실은 전직 대통령들도 그 얘기를 했었다. 그러나 취임 후 주변에서 여러 이유를 대고 등등해서 실행이 못됐는데... 윤 당선인은 느닷없이 용산으로 옮기겠다고 했다. 집무실을 옮기는 건 좋으나 옮기는 과정에 있어서 국민 여론도 듣고 공청회도 하고 여론조사 등의 과정을 거쳐 용산으로 옮기겠다 하는 게 민주주의이지, 내 철학에 의해 옮기겠다? 이건 제왕적인 것이다. 이것부터 제왕적으로 한 것”이라고 지적했다.

계속해서 이재오 고문은 “두 번째, 관사 문제도 그렇다. 처음엔 합참의장 공관, 그 다음엔 외무부장관 공관을 쓰겠다? 이 집이 다 빈집이 아니다. 현재 공직자가 살고 있는 관사인데 이걸 내가 들어가겠다? 이게 제왕적인 것이다. 우리가 알고 있는 일반적 민주주의에서는 몇 달 전부터 죽 상의해보고 했는데 용산 관사를 당장 짓기 어려우니 외교부장관도 다른 데 갈 데를 마련해주고 충분히 논의를 거쳐 외교부가 먼저 다른 데로 옮기고 그게 비었으니 그리로 옮기겠다, 이게 절차적 민주주의에 맞다. 지금 상황은 제왕적인 것이다. 청와대 나와서 제왕적 권력을 내려놓겠다고 했는데 전직 대통령의 제왕적 행태와 전혀 변함없다”고 짚었다.

 

“제대로 된 절차-과정 없이 대통령 1인에 의해 좌지우지? 이게 제왕적 행태”

 

또 이 고문은 “국무총리, 장관 인사도 그렇다. 한덕수 국민총리 지명자가 개인은 훌륭할지 몰라도 역대 정권에서 장관을 하다가 이후에 재벌기업, 로펌 고문으로 거액을 받았는데 그런 후에 다시 공직에? 이건 특권층의 횡포이고 끼리끼리 해먹는 것이다. 이걸 보는 일반 서민들은 ‘저희끼리 다해먹는구나’ 할 것이고 민주주의는 멍들게 된다. 일반국민들이 반발하고 저항하게 되고 그 정부를 불신하게 된다. 민주주의가 오히려 안 되는 것이다. 이것도 제왕적인 것이다. 또, 정호영 장관 후보자의 경우도 완전히 특권층의 행태인데, 이는 불법이냐 아니냐 와는 별개 문제이다. 일반적으로 특권층이 하는 행태 그대로 했는데, 이건 장관 자리에 가면 안 되는 행태이다. 개인, 자연인으로서 살았던 그것이 장관 기준에 안 맞는 것이다. 이런 경력과 과정을 갖고 있는 사람이 장관이 되어서는 리더십이 먹히지 않는다. 직원들이 존경하지 않는 장관이 일을 잘할 수는 없다. 여론이 이 정도 되면 ‘여차저차 이렇게 살아왔는데 장관 되려고 보니 부족했다’라며 물러나는 게 자세이다. 청문회 채택이 안될 것인데 그런데도 임명? 그렇다면 전 정권과 뭐가 다른가. 인사부터 똑 같이 하면 뭐가 차별화되나. 이것이 바로 제왕적 정치이다”라고 거듭 강조했다.

이어 이재오 고문은 “0.73% 이겨 정권교체가 됐는데 국회는 민주당이 다수인 상황이라 국회와 대통령 사이의 갈등은 불 보듯 뻔하다. 그렇다면 대통령 되어서 제일 먼저 해야 할 일은? 민주당과 만나는 것이고 국회, 여의도를 먼저 찾아가야 한다. 자신의 반대편에 먼저 찾아가 인사하고 충분히 인간적으로 가까워져야 한다. 의원들과 가까워져야 한다. 그랬다면 ‘검수완박’ 사태도 안 일어났다. 대통령이 된다면 이걸 제일 먼저 해야 한다. 이걸 안하는 게 제왕적인 것이다. 같이 경선했던 후보들과 만나 식사도 하면서 ‘나는 전직 대통령들과 다르다’라는 걸 처음부터 실천하면서 보여줘야 한다. 그래야 국민들이 ‘정권교체 했더니 달라졌네’라고 할 것이다. 지금은 이전 정권과 다르다는 걸 느끼는 사람이 별로 없을 것이다. ‘인사도 관저도, 정권교체 했는데 뭐가 달라졌어?’ 할 것이다”라며 “제가 생각하는 민주주의는 변화와 발전이다. 끊임없는 변화를 통해 발전이 이뤄져야 한다. 새 정권은 첫 행보부터 변화를 줬어야 한다. 변화를 통해 발전의 동력 창출이 가능하다. 안타깝게도 인수위는 국민들에게 감동을 못줬고 비전 제시도 못했다. 국민들이 공감을 못 느껴 신임 대통령 지지도가 40%대에 머물고 있다. 이 시기에 전임 대통령들은 보통 7~80%의 지지도를 얻었다”고 말했다.

쓴 소리는 계속 이어졌다. 그는 또 “취임식도 그렇게 요란하게 할 필요 있나. 비용도 비용이지만 코로나 때문에 경제도 안 좋은데, 국회 본회의장에서 국민대표인 여야 국회의원들 앞에서 선서 하고 하면 되지 않나? 경비도 경비지만 이렇게 하면 전직 대통령들과 뭐가 다른가. 지금은 나라형편이 그렇게 거창하게 할 상황도 아니고 다르다는 걸 보여주려면 취임부터 다르다는 걸 보여줘야 한다. 호텔에서의 만찬도 꼭 해야 할 필요 없다. 혹시 해외 귀빈들을 위한 것이라도 ‘나라 형편이 어려워 생략하니 양해해주십사 하면 된다. 기껏해야 임기 5년인데 그렇게까지 해야 하나. 이런 게 다 제왕적인 발상이다. 해방 후 지금까지 이런 행태가 계속되어 정치 발전을 못했다. 바로 이 같은 권력의 독점 때문이다. 당선된 대통령이 모든 권력을 갖는 승자독식, 제왕적 대통령제의 제일 큰 함정이 여기에 있다”고 일갈했다.

 

“민주주의는 변화와 발전, 대화와 협치가 중요...분권․자치로 제왕적 대통령제 변화시켜야”

 

이 고문은 “민주주의는 대화와 협치인데, 장관의 50프로는 여당인 국민의 힘에서, 나머지 50프로는 야당과 시민사회단체, 학계 등 전문가 그룹에서 채워야 협치가 된다. 여당, 야당의 추천을 다 받아야 새로운 변화의 문화가 창조되는 거다. 진짜 정권교체를 국민들이 실감하게 되는 거다. ’말로만이 아니라 진짜 제왕적 권력을 내려놓는 구나’ 하면서. 그런데 모든 게 이전과 다 똑같다면 변화를 거부하고 제왕적 권력을 답습하는 것이다. 이 같은 행태가 민주주의 발전에 큰 방해요소”라고 재차 힘주어 말했다.

이어 문재인 정부의 사례도 언급했다. 이재오 고문은 느닷없는 ‘탈원전’ ‘4대강 해체’ 정책을 비판하면서 “정책의 옳고 그름을 떠나 탈원전 시 피해보는 기업을 생각하고 이걸 어떻게 대처할 것인지 충분히 감안하고 충분히 대비시켜 추진해야 했다. 4대강 해체도 그렇게 급작스럽게 하면 주변 농민들은 가뭄, 홍수 피해 어떻게 하나. 토론회, 공청회 등을 통해 충분히 숙성시켜 절차를 밟아서 했다면 이렇게 부작용은 안 생겼다. 국가적 손실이고 제왕적 권력의 표본이다. 인천공항 비정규직을 전원 정규직하라 했던 것도 마찬가지다. 미리 준비하고 문제점을 검토해 대비책을 세우고 진행해야지 대통령 말 한마디로 모든 게 이뤄지는 건 민주주의가 아니다”라고 비판했다.

정치제도 개혁에 대한 제언도 이어졌다. 이 고문은 “우리나라 정치제도가 민주주의에 걸맞지 않는 양당제도, 양당독식이다. 제왕적 대통령제에 맞춰 생긴 것이다. 고위 공직자들의 부패가 만연한 것도 제왕적 대통령제의 폐단이다. 대통령과 가깝거나 그 주변과 가까우면 다 줄을 대고 하는 부패문화가 생겼다. 우리나라 정치는 삼류다, 사류다 하는 이유가 제왕적 대통령제 때문이다. 그렇다면 이것을 어떻게 개선시키고 변화시킬까? 제 생각은 분권이다. 집권의 시대를 분권의 시대로 체제를 바꿔야 한다. 대통령 권한을 내각과 나누고 내각의 권한을 지방정부와 나누는 분권을 해야 한다. 지방자치를 가능하게 하려면 중앙권력이 나뉘어야 하고 현재 행정구조가 바뀌어야 한다. 지금은 지방자치가 어렵게 되어 있다. 중앙과 광역자치단체 두 단계로 나누고, 기초자치단체는 행정단계로 해야 한다. 광역자치단체는 인구 100만, 약 50개 정도로 하고 그 광역시에 행정, 교육 권한 다 줘야 한다. 그리고 시장, 교육감, 경찰청장 등은 직선으로 뽑아야 한다. 이런 식으로 분권해야 민주주의 발전을 기대할 수 있다. 개헌을 통해 행정제도, 선거제도 개편하고 다당제가 가능한 중대선구제로 바꿔야 한다. 소수 정당도 의석 가능케 해야 변화가 생긴다. 무엇보다 제왕적 대통령제 체제가 변화되어야 민주주의가 발전 된다. 안 그러면 민주주의 발전이 어렵다”고 강조하며 발제를 마무리했다.

다음으로 두 번째 발제는 ‘제왕적 대통령제와 정당: 당･정･청 원팀주의의 함정’을 주제로 채진원 교수가 진행했다. 그는 첫 발제에 대해 “많은 부분 공감하고 분권, 자치을 통해 서로 견제해야 한다는 것에 찬성한다. 오늘 주제의 핵심에 지방자치, 주민자치가 있다고 생각한다. 실은 정당개혁, 정치개혁을 통해 한국정치가 발전할 수 있을 것이라고 낙관 했는데 잘 안될 것이라는 진단을 내리게 됐고 이런 이유 때문에 최근 주민자치에 관심을 갖게 됐다”라며 “교과서적으로 현대 민주주의가 가장 발전한 나라가 미국인데, 우리나라가 일본의 식민지였던 것처럼 영국의 식민지였는데 미국은 독립하는 과정, 국가 건설하는 과정에서 우리나라랑 달랐다. 미국은 1인 절대군주 권력은 부패한다고 여겨 권력을 가로세로로 쪼개 1인이 갖지 못하도록 했다. 가로는 3권 분립, 세로는 연방정부와 지방정부로 쪼개 서로 견제하게 했고, 심지어 입법부도 상원과 하원으로 쪼개 권력집중의 우려를 막았다. 그런데 우리는 일본 천황제 하에서 식민지를 겪어서인지 그런 유습이 아직 남아 있는 것 같다. 미국처럼 분권, 견제를 통해 국민복리, 공공선을 위해 나가는 정치과정을 만들지 못했다. 지금 인수위 와중에도 제왕적 통치방식이 남아 있는 것 같다, 많은 부분 공감하면서 학술적으로 좀 다른 의견을 제시하고자 한다”고 운을 뗐다.

‘대통령제 정부의 내각제적 운영’ 모순이 부른 ‘제왕적 대통령제’...분권․자치 구조로 극복해야

 

발제에 따르면, ‘제왕적 대통령제’란 권력 분립의 원리가 작동해야 하는 대통령제 국가에서 대통령 1인에게 권력이 집중되어 의회나 다른 기관의 견제가 현저히 약화되고 대통령이 제왕적 권력을 가지게 되는 현상을 의미한다. 그동안 우리 정치권은 오래전부터 관행적으로 삼권 분립의 민주공화국 대통령제를 ‘내각제 방식’으로 운영해 왔다. 이미 이승만 대통령을 포함 역대 대통령 거의 모두는 내각제 방식으로 운영해 왔다. 역대 거의 모든 대통령은 개인적 성품과 스타일을 떠나 관습적으로 ‘대통령제 정부의 내각제적 운영 모순’을 따랐기 때문에, 당･정･청 관계의 불화와 계파 갈등이 불가피했다. 어떻게 보면 ‘대통령제’임에도 당･정･청 관계를 ‘내각제’처럼 수직적으로 운영하게 되면, 결국 현실에서는 ‘제왕적 대통령제’가 등장하게 되어 있다. 즉 당을 장악한 당 총재(보스)가 대통령이 될 경우, 행정부 권력과 함께 다수당을 근거로 입법부 권력을 모두 장악하게 되는 제왕적 대통령이 된다. 제왕적 대통령제의 핵심인 당･정･청이 하나가 되는 것은 마치 다수당의 당수가 행정부 권력의 수상이 되어 입법부와 행정부가 하나로 융합되는 내각제와 유사하다.

채진원 교수는 “ ‘제왕적 대통령제’의 폐해를 여러 각도로 비판하면서도 그것이 근본적으로 극복되거나 개선으로 연결되지 않는 이유는 무엇일까? 여러 가지 이유가 있지만 그 핵심에는 ‘제왕적 대통령제’의 개념을 발생론적인 인과관계로 이해하지 않기 때문에 그것을 극복하기도 힘들다고 보는 게 적절하다. 특히, 제왕적 대통령제의 개념을 발생론적인 인과 관계로 보지 않을 경우, 곧바로 권력 구조의 개편으로 접근하여 내각제냐, 이원 집정부제(분권형 대통령제)냐 하는 식의 개헌 논의의 함정에 빠지게 되어 있다. 발생론적 인과 관계로 접근할 경우에는 굳이 어려운 권력 구조의 개편이라는 개헌을 동반하지 않고 현재의 헌법이 규정하고 있는 틀 안에서 각 권력기관의 독립성을 강화하고, 견제와 균형의 원리가 작동하는 분권 및 자치 구조를 만듦으로써 ‘제왕적 대통령제’ 의 폐해를 극복할 수 있는 방안으로 접근할 수 있다”고 제안했다.

계속해서 그는 “그 해법의 핵심에는 수평적･수직적 권력의 분산과 자치가 있다. 첫째, ‘수평적’ 권력의 분산과 자치로서, 대통령의 권력을 입법부와 사법부로 분산시키고 자치를 강화시켜야 한다. 둘째, ‘수직적’ 권력 분산과 자치로서, 중앙 정부의 권한을 ‘보충성의 원리’에 따라서 주민 자치와 지방 정부로 분산시켜야 한다. 그러나 이런 이상론적인 예시가 곧바로 현실화된다면 얼마나 좋겠는가? 하지만 현실은 복잡하고 개혁은 힘들기 때문에, 현실에서 가능한 부분부터 개혁에 임하는 실용적인 태도가 필요할 것이다. 한국에서 벌어지는 제왕적 대통령제의 비극은 ‘삼권 분립의 민주공화국 대통령제를 내각제처럼 운영하는 모순’에서 비롯된 측면이 강하다. 이러한 모순을 해결하기 위한 대안 모색은 당정 분리, 원내 정당화, 오픈 프라이머리, 대통령제 리더십의 복원 그리고 당･정･청 관계를 청와대 중심이 아니라 당･정･청이 대등하고 균형적으로 협력하는 수평적 당･정･청 모델(거버넌스모델)의 개발에서 찾아야 한다. 무엇보다 공화정(republic) 정체의 정신인 권력 기관간 견제와 균형의 원리 및 보충성의 원리에 대한 근본적인 이해가 필요하다”고 지적했다.

 

“청와대 중심 아닌 대등하고 균형적으로 협력하는 수평적 당･정･청 모델 개발해야”

채진원 교수는 “문재인 정부 시기 청와대와 집권 여당인 민주당은 ‘당･정･청 원팀’이란 말로 내부모순과 다양성을 숨기고 억압하면서 동질성을 과도하게 강제한 측면이 있다. 원팀이란 용어는 다양성과 차이 및 이견을 억압하고 동질성을 강조하는 전제주의 논리로 악용되는 측면이 강하다. 정당 내 다양성을 부정하는 ‘원팀주의’도 문제이고, 다양성의 토론과 공적 질서를 부정하는 ‘계파주의’도 문제이다. ‘원팀주의’와 ‘계파주의’라는 두 극단을 벗어나 다양한 세력이 공존하되 견제와 균형을 통해 공공선에 도달할 수 있다는, 혼합정(republic)을 추구하는 공화주의적 정신에 기초한 정당의 조직문화가 필요하다”고 제시했다.

그는 또 “제왕적 대통령제의 발생 원인은 무엇일까? 우리 헌법에 해당 조항이 있어서 생긴 문제가 아닐 것이다. 또한 ‘대통령제 그 자체’ 때문에 발생한 것도 아니다. 제왕적 대통령제가 탄생하는 핵심적 원인은, 정당의 보스나 리더들이 대통령에 당선되어 행정부를 장악한 상태에서 국회 의원 공천권과 장관직 등을 무기로 집권당 다수 의원들을 통제하여 입법부와 행정부의 권력이 융합되는 ‘내각제 방식의 국정 운영 방식’에서 찾아야 하는 것이 적절하다”라며 “이를 개선하려면, ‘당･정･청 일체의 내각제 원팀 방식’의 국정 운영 노선에서 벗어나 ‘삼권 분립의 대통령제에 부합하는 거버넌스적 방식’으로 국정 운영 노선을 전환해야 한다. 즉, ‘대통령제의 내각제적 운영 모순’을 멈추게 하는 정치 개혁이 필요하다. 이를 위해서는 우선 입법부와 행정부의 권력 융합을 연결시키는 매개 고리인 ‘정당의 하향식 계파 공천 방식’부터 개혁할 필요가 있다. 국회의원의 장관겸직을 자제하고, 청와대와 행정부 관료 출신을 공천하여 대통령의 경호 부대를 만드는 국회 의원 공천 관행을 바꿀 필요가 있다. 대통령에 의한 ‘하향식 계파 공천’이 되지 못하도록 ‘미국식 예비 선거제’와 같은 상향식 공천 제도인 ‘국민 참여 경선제의 법제화’가 필요하다”고 주장했다.

끝으로 채진원 교수는 지난 지방선거에서 논란이 되었던 연동형 비례제 선거법과 ‘위성정당 출현’의 문제점을 언급했다. 그는 “지난 21대 총선에서 다당제의 다양성보다는 양당제의 안정성을 선택한 유권자들의 민심에 따라 군소 정당들은 몰락하는 역습을 맞았다. 이런 민심 결과는 당초 연동형 선거법이 추구했던 기대와는 다르다는 점에서 제도 도입에 대한 근본적인 성찰이 필요하

다. 지난 지방선거 결과는 한국 정당의 문제가 ‘양당제’가 아니라 ‘극단적 양당제’라는 것을 거듭 시사했다. 따라서 선거법 개정의 방향은 내각제와 다당제에 친화적인 독일식 연동형 비례제가 아니라 대통령제와 양당제에 친화적인 한국식 병립형 비례제가 적절하다는 것을 공론화해야 할 것”이라고 덧붙이며 발제를 마쳤다.

첫 토론자로 나선 고길곤 교수는 “핵심적 키워드는 ‘우리사회가 민주주의를 어떻게 생각하고 있는가’인 것 같다. 고전적․형식적 민주주의에서 숙고와 참여, 절차적 민주주의로 가야 하는데 이건 구현하지 못하고 있다. 제왕적 대통령제라는 것은 첫째 ‘사람에 의한 통치’의 문제, 둘째 제도적 권력의 비대칭 현상을 들 수 있다. 이것도 비공식적 차원인 ‘당정청 원팀’의 문제, 언론, 입법사법부의 종속과, 공식적 차원인 한국 헌법이 가지고 있는 한계 등을 원인으로 들 수 있겠다. 그리고 세 번째는 사고의 문제로서, 제왕적 사고가 남아있는 행태를 들 수 있는데 이를 극복하지 못하면 해결할 수 없다” 밝혔다.

계속해서 고길곤 교수는 “두 번째 ‘제도적 권력의 비대칭 현상’에서 그렇다면 기능을 분리시켜야 하는데 누가 분리시킬 수 있나. 시민과 언론의 통제가 있어야 한다. 대통령에 대한 저항권 있는데 이게 혁명을 일으키는 게 아니라 ‘대통령도 똑같은 시민 중 한명이고 잘못 할 수 있고 시민이 이를 지적할 수 있어야 한다. 이게 가능하려면 결국 언론이 작동해야 한다. 그런데 현재 언론의 자율성이 굉장히 훼손되어 있다. 언론의 자유, 다시 한 번 복원시킬 필요가 있다. 세 번째 사고의 문제는, 시민들이 정부가 뭔가를 해결해준다는 의식이 아니라 내 문제는 내가 해결해야 한다는 것으로 사고를 시작해야 할 것 같다. 시민이 정부에 기대기 시작하면 강력한 정부가 나타나 문제를 해결할 수밖에 없고 그러면 제왕적 대통령제가 나타날 수 있다. 같이 문제를 고민해주는 수동적 형태의 정부여야 하고 문제의 적극적 해결은 시민사회가 해야한다고 본다. 입법부, 사법부의 사고 역시 이들이 왜 독립적으로 사고해야 하는지 고민해봐야 하고 이런 차원에서 헌법재판소의 기능은 상당히 의미가 있는 것 같다”고 제시했다.

그는 “1%도 안 되는 차이로 민주적 정당성을 독점? 그 민주적 정당성은 절대적인 게 아니다. 나를 지지하지 않은 반이 있다는 데에서 출발해야 민주적 정당성이 빛난다고 생각한다. 다수결 vs 소수에 대한 존중, 양극화 사회에서 적절히 바뀌어야 한다. 제왕적 대통령제, 해결될 수 있을까? 사실은 많이 해결되어 왔다. 지금의 문제 지적 아니라 좀 더 바람직한 방향으로 나아가기 위한 고민이 계속되어야 한다. 고민이 멈추면 민주주의 발전도 멈춘다. 끊임없이 고민해야할 화두이고 함께 고민해 나가야할 사회적 문제”라며 발언을 마무리했다.

 

“고민 멈추면 민주주의 발전도 멈춘다...더 바람직한 방향 위해 끊임없이 고민해야”

 

두 번째 토론에 나선 윤광일 숙명여대 교수는 “이 글의 핵심 개념인 ‘대통령제화된 정당’과 ‘제왕적 대통령제’의 ‘선택적 친화’ 에 대한 논의를 더 구체적으로 제시했으면 한다. 두 개념 모두 어찌 보면 놀랍게도 한국 사례가 아니라 프랑스와 이스라엘 그리고 미국 연구에서 제시된 것인데 한국을 전형적인 사례로 볼 수밖에 없는 현대 한국정치사와 제도의 경로의존성이 역설적인 만큼 더 자세한 설명이 필요해 보인다”라고 지적했다.

이어서 그는 “한국 대통령의 리더십이 ‘제왕적 대통령’으로 작동해 왔다는 것과 우리 헌법이 보장하고 있는 대통령제가 ‘제왕적 대통령제’인지는 구분해야 한다는 점”에 대해 깊이 공감한다. 이와 관련, 발생론적 인과 관계 접근을 통해 “현재의 헌법이 규정하고 있는 틀 안에서 각 권력기관의 독립성을 강화하고, 견제와 균형의 원리가 작동하는 분권 및 자치 구조를 만듦으로써 ‘제왕적 대통령제’의 폐해를 극복할 수 있는 방안”을 검토하자는 채 박사의 견해에도 동의한다. 해묵은 논의와 꺼내는 데에 대해 그리고 절충론의 안일함에 안주하는 데에 대해 주저함이 있으나 결국 이는 민주화 이후 김영삼 대통령까지 거슬러 올라갈 수 있는 ‘인치 대 법치’ 논의의 연장 선상에서 볼 수밖에 없지 않을까하는 의문이 든다. 결국 제도도 사람이 운용하는 것이고 지도자의 성격 특성이 정책 결정과 제도 운용에 적지 않은 영향을 주며, 유권자 또한 정책 못지않게 자신의 성격 특성과 유사한 정치인을 선택하는 ‘정치의 사인화’ 현상이 가속화되고 있는 정치 세계에서 제도가 제약할 수 있는 리더십의 한계가 어디까지인지 구체적 논의가 필요하다”고 밝혔다.

마지막 토론자인 최흥석 고려대 교수는 “제왕적 대통령제는 단지 대통령이 강해서 그렇게 된 것일까? 그렇다면 그를 약하게 하면 되는가? 제왕적 대통령의 문제점에 대한 해답은 제왕적 대통령 자체뿐만이 아니라 이와 상대적 관계에 놓여 있는 다른 기관과 제도, 즉 수평적으로는 입법부와 사법부 그리고 수직적으로는 행정부처와 기관, 독립기관, 공공기관 등에서 함께 찾아야 할 것이다. 즉, 제왕적 대통령의 문제점은 그와 상대적 관계에 있는 기관과 제도가 허약하다는 점에서 비롯될 가능성도 크다고 본다. 그리고 한국의 대통령이 제왕적이라면, 미국의 대통령은 약한가? 한국 대통령과 미국 대통령의 ‘power-over’ 권력(지배하는 권력)과 ‘power-to’ 권력(뭔가 일을 하는 권력)을 연합하는 능력 있어야 하는데 여기에 관심 없고, 큰 문제 풀 줄 모르는 게 더 문제처럼 보인다”고 지적했다.

최흥석 교수은 ‘제왕의 조건’으로 △집권당 △감시와 견제 기관의 취약성 △법에 의한 지배의 미확립 등을 꼽았다. 그리고 “제왕적 대통령이 좋은 정책을 많이 수립하고, 효과적으로 추진하면 국민이 행복하고, 아마도 ‘제왕적 대통령’이라는 말도 덜 회자될 것이다. 그런데 문제는 제왕적 보스 대통령의 정책 능력이 취약하고, 대통령이 정책에 대해 책임을 지지 않으려 할 때이다”라며 “민주주의의 수단적 기초는 다수결이라기보다 컨센서스이다. 국가형성의 핵심은 끊임없는 소통과 통합에의 노력을 통해서 자칫 부서지기 쉬운 컨센서스를 유지하고 강화하는 것이다. 그리고 공익과 여론에 귀를 기울이고 균형 잡힌 결정을 하는 센서블한 정치인과 행정인도 민주주의의 유지를 위해 매우 긴요한 존재”라고 말했다.

끝으로 최 교수는 “제왕적 대통령 문제에 대한 해답은 우리 국가사회의 다른 섹터를 보강하게 하여 다극적 정세 혹은 다극적 체제를 강화하는 데에 그 답이 있을 가능성이 높다. 특히 대통령을 견제할 핵심 기관인 국회는, 특히 행정부와의 관계에 있어, 기관으로서의 힘은 강해졌으나 민주주의를 스스로 배태하고 외부에 투사할 수 있는 제도적 장치로서의 면모를 별로 갖추지 못했다. 그리고 정치인 충원 방식 그리고 검찰, 감사원 등과 같은 독립기관의 인력을 충원하는 방식도 중요하다”고 밝혔다.

사진=이문재 기자