수많은 마을공동체들 속에서 주민자치회는 어떤 위상을 가져야 할까? 또 주민자치회와 마을공동체의 관계는 어떻게 설정되어야 할까? 이 중요하고도 미묘한 주제를 다룬 토론의 장이 펼쳐졌다. 13일 열린 제21회 주민자치 연구세미나에서는 전대욱 한국지방행정연구원 연구위원이 ‘주민자치회와 마을공동체의 올바른 관계정립과 사례’를 발표했다.
전대욱 연구위원은 먼저 주민자치의 현실부터 짚었다. 그는 “지역사회에서 주민자치회의 자리매김과 관련하여 주민자치회로의 전환에서 불거지는 다양한 문제점이 존재한다. 특히 다양한 주민조직들 즉 기존에 활성화된 조직들과의 마찰과 갈등은 위원선임 등 지역사회 내의 헤게모니 싸움이 대표적이다. 그럼에도 불구하고 가야 할 방향은 올바른 관계정립과 협치 뿐이다. 어떻게 가야할지 집단지성의 힘이 필요하다. 이 자리가 이러한 논의를 위한 주춧돌의 하나가 되기를 희망한다”고 서두를 꺼냈다.
발제에 따르면 주민자치회는 위원을 투표로 선출하기 않기에 주민대표성의 문제가 상존한다. 위원들은 스스로를 주민대표라고 생각하나 주민들은 권위를 인정하지 않고 한가하고 여유 있는 동네유지급 인사들의 모임으로 인식한다는 것이다. ‘왜 의사결정기구(협의체)에 사업수행을 위한 실천력이 필요한가’에 대한 의문도 제기된다. 이와 관련해 전대욱 연구위원은 새 정부의 방향을 ‘순수한 민간단체’로서의 주민자치회로 설명하고 ‘다양한 조직들 사이에서 어떻게 대표성을 확보할 것인가’를 주요 과제로 꼽았다.
주민자치회, 다양한 조직들 사이에서 어떻게 대표성을 확보할 것인가
아울러 전 연구위원은 주민자치회 논의 초기에 등장했던 3가지 모델인 ‘통합형’ ‘협력형’ ‘주민조직형’을 제시하며 7가지 활동영역인 ‘지역복지형’‘안전마을형’‘마을기업형’‘도심창조형’‘평생교육형’‘지역자원형’‘다문화어울림형’ 등을 언급했다.
그는 ‘주민자치회에 대한 개념적 인식체계’와 관련해 이론적․이상적 측면에서 주민자치회에 거는 기대로서 △읍면동(근린생활권) 주민조직의 ‘우산(umbrella)’ 조직 △‘허브(hub)’로서의 역할 △‘플랫폼(platform)'의 역할 등을 제시했다. 이와 관련해 영국의 지역공동체 앵커조직을 언급하며 “지역공동체 기반 주민조직으로서 지역사회의 다양핚 문제해결에 주도적 역할을 수행, 지방정부와 파트너십을 형성하여 협치를 통한 문제해결을 통해 지역재생 및 활성화를 견인하는 역할”이라고 설명했다.
이어 ‘다양한 주민조직에 대한 이해’와 관련해 전대욱 연구위원은 “읍면동 행정과 주민밀착 행정을 위한 주민공동체와의 협치가 필요하다”며 기초자치단체의 경우 주민밀착 행정을 위해 각 읍·면·동별로 행정사무소 설치를 언급하며 “지방자치의 마지막 단계로서 읍·면·동 행정은 주민밀착성이 매우 중요하다”고 밝혔다. 또 주민조직의 종류로는 △자생적인 조직 △법적 기반을 지닌 제도화된 조직(소위 관변조직) △조합형 및 기업형 주민조직과 지역이해당사자 조직 등을 꼽으며 “다양한 주민조직과의 협치를 위한 주민조직의 특성 파악이 필요하다”고 덧붙였다.
그렇다면 주민자치회가 다양한 주민조직의 대표가 되기 위해 필요한 것은 무엇일까? 전대욱 연구위원은 △자생조직의 비정형성에 대한 정형화(조직화)와 지원 △법적·공식적 주민조직이 갖는 (행정측면의) 주민대표성으로부터 실질적인 (주민측면의) 주민대표성의 확보 △주민의 이익을 위한 조합형·기업형 조직이 창출하는 편익·이익의 공유와 고르고 투명하며 합리적인 배분을 통한 주민대표성의 확보 등을 꼽았다. 이어 ‘지역공동체 생태계를 위한 협치’에 대해서는 ‘주민자치회와 마을공동체와의 올바른 관계정립 및 협치’라는 지향점을 위한 전제조건으로 △주민자치회의 ‘주민대표성’ 확보를 통한 주민앵커조직으로의 자리매김 △지역생태계의 플랫폼으로서 주민자치회의 “공공성(공익성)” 확보 △주민자치회 구성과 운영의 ‘투명성’‘민주성’‘절차적 합리성’ 등을 제시했다.
끝으로 지역공동체 중간지원조직에 대한 언급도 이어졌다. 전 연구위원은 “중간지원조직과 주민자치회와의 교집합 영역이 존재하나 단체의 정체성과 구성원, 재원 등 전반적으로 차이점이 존재하므로 현실적인 어려움이 존재한다. 만약 관설 형태의 중간지원조직이라면 특정 기관이 운영권을 가져갔을 때의 불안감 같은 것이 있을 것이다. 관설이라면 거버넌스 형태로 보다 많은 조직이 참여해 이사회 구성, 운영을 같이하는 게 이상적이고 이를 위한 정치적 노력이 필요해 보인다”라며 “주민자치회법안 만들 때 지원조직의 운영 이사회에 더 다양한 조직이 참여할 수 있는 제도적 운영방안을 고민해나가야 하지 않을까. 정답은 아직 없고 운영단체들이 여러 이유로 교체되면서 장단점이 발생하는 것 같다. 좋은 점은 발전시키고, 단점은 보완하는 노력이 필요하고 이를 위한 제도적 조치를 만들어가는 게 어떨까 생각한다”고 밝히며 발제를 마무리했다.
“중간지원조직, 거버넌스 형태로 여러 조직이 운영에 참여해야”
본격적인 토론에 앞서 사회를 맡은 채진원 한국주민자치학회 학술부회장은 “주민자치회의 본질적 위상이 무엇이냐에 따라 마을공동체와의 관계에 대한 고민을 많이 하신 것 같다. 위상과 역할이 잘못 설정될 시 서로 충돌할 수 있겠다는 생각이 들었다. 충돌을 피할 수 있는 방법에 대해 진단과 처방을 고민했으면 한다”고 말하며 토론을 주재했다.
먼저 전상직 한국주민자치학회장은 현 주민자치 상황에 대한 문제점을 지적했다. 그는 “단체자치의 속성은 본질적으론 주민에 의해 통제가 되어야 하는데 현실은 단체가 주민들 위에 있다. 단체는 주민들에 의해 지배될 때 가장 바람직하고 직접민주제가 가능하다. 또, 주민자치회로의 전환이 아니라 시범실시인데 이미 전국 읍면동 1200곳에서 실시됐다. 법으로 만들어야 할 수 있는 것인데 시범실시를 넘어 전체로 확대되고 있다. 여기에 주민들을 주민자치회의 회원으로 만들어놓으면 문제가 없는데 갑자기 행안부 표준조례는 위원 구성으로 방향을 선회했다. 그것도 위원수를 50명으로 제한했다. 주민들이 주민자치회장을 직선하면 대표성이 저절로 확보되는데 제도가 그렇게 되어있지 않다. 그리고 읍면동은 행정구역이지 자치구역은 아니다. 주민자치 하기에 너무 규모가 커서 통리를 주민자치조직으로 하자는 결론에 이른다. 아울러 주민자치위원회와 주민자치회, 무슨 차이가 있나? 아무 차이가 없고 중간에 중간지원조직으로 시민단체가 끼어든 것밖에 없다”고 비판했다.
이에 대해 전대욱 연구위원은 “제도상 아쉬움과 문제점들은 앞으로 풀어나갈 숙제인 것 같다. 주민자치회 컨설팅도 했었는데 과거 주민자치위원회에서 생각 없이 지나갔던 주민총회의 필요성, 경각심과 인식을 높여 나름 의의가 있다고 본다. 중간지원조직의 경우 제도 운영상 개선이 필요하고 앞으로 어떻게 고쳐나갈 것인가 중요한 것 같다. 중간지원조직에 다양한 주민단체들이 거버넌스를 만들어서 운영해야 한다는 생각이다”라고 견해를 밝혔다.
박경하 중앙대 명예교수는 “주민자치회라는 이름이 안 맞는다. 지금의 형태는 엄밀히 주민자치회가 아니다. 새롭게 설계해서 진짜 주민 중심의 조직으로 가야한다. 또 도시와 농촌이 너무 달라서 서울형 주민자치회는 실패했다고 본다. 도농 모델을 따로따로 만들어 움직여야 할 것 같다. 혁명적 변화가 필요하지 약간의 변화로는 진정한 주민자치 실현이 어려울 것 같다”고 말했다.
전은경 교수는 “주민자치회가 점점 실행조직화 하는 경향이 커지고 있다. 의사결정기구라 보기 힘든 상태다. 주민자치회의 협의 업무가 커져야 하는지 아니면 실행조직화 중심이 되어야 하는지, 앞으로의 방향을 어떻게 생각하시는지 궁금하다”고 질의했다. 이에 발제자는 “협의업무가 강화되면서 자리를 잡아야 한다고 본다. 그렇다고 주민자치의 다양한 활동들 하지 말아야 한다는 건 아니다. 협의와 실행, 두 가지를 다 중요한 정체성으로 보고 있다”고 답했다.
“주민자치회, 의사결정-협의체 기구로”
이섬숙 서울시 주민자치여성회의 상임회장은 “주민자치위원들은 소모품이라는 생각이 든다. 중간조직이 이대로 가면, 이들은 주민자치 분야 전문가가 될 것이고 우리는 그 과정을 지나가는 사람들이 될 것이다. 그렇다고 지원관이 우리 동을 위해 고민하진 않는다. 이들은 시스템을 고민하는 사람들이다. 정작 마을에 대한 고민은 주민들이 하는데 주민들은 과제수행 하기에만 바쁘다. 이게 늘 아쉬운 점이다. 이제 주민자치는 주민들에게 맡겨주시면 좋겠다”고 아쉬움을 토로했다.
엄관용 더가능연구소 기획실장은 “주민자치회의 가장 큰 문제는 대표성과 정통성일 것이다. 이 문제를 해결하면 수많은 문제들은 부차적이 될 것이고 자연스럽게 해결될 것이다. 선거비용은 크게 문제될 게 없다고 본다. 그리고 현재의 주민자치회 활동은 봉사활동, 친목도모, 일부 사업수행, 의사결정에는 아주 약간 관여를 했는데 주민자치회는 협의체, 의사결정기구로 가는 게 적절할 것 같다”고 피력했다.
다음으로 ‘주민자치의 적정 규모’에 대한 조성호 경기연구원 선임연구위원의 질의에 발제자는 “도시형을 통리 단위로 만들려면 너무 많은 조직을 만들어야 할 것이다. 도시엔 읍면동 단위가 맞다고 본다. 농촌지역은 거리 자체가 넓고 멀지만 인구가 적어서 읍면동 단위로 볼 수밖에 없을 듯하다. 공간적으론 적절할 것 같다. 주민들의 응집성, 활동이 잘 일어날 수 있는 규모로 정해야 하는데 사회학적 검토가 중요할 것 같다. 물론 공동체가 형성되고 활동이 일어날 수 있는 단위는 읍면동보단 작을 것이지만 양쪽 측면을 잘 조화해 정해야 할 것이다”라고 답변했다.
끝으로 중간지원조직 관련해 엄관용 실장은 “다양한 영역에서 중간조직이 많이 생기고 전국으로 확산되고 있다. 어떤 요소에서는 필요한 부분이 있고 아닌 부분도 있을 것이다. 또 정치적으로 개입된 부분, 권력의지가 반영된 부분도 있을 것이고, 행정의 과도한 개입으로 성공하거나 실패하기도 한다. 중간지원조직에 대한 평가를 다원화시킬 필요가 있다. 문제점이 있다면 리더들의 잘못이 크다고 본다. 활동가들의 선한 의지를 부정하고 싶진 않다. 책임은 리더들에게 있고 정치체제에 문제가 있다고 본다. 그 부분이 해결되어야 한다. 상황과 조건 만들어주는 것도 중요하다”고 말했다.
사진=이문재 기자
