2022년 주민자치 전국 민관학 현장 포럼(이하 민관학 포럼) 오프닝 세미나가 7일 오후 3시부터 광화문에 위치한 외교부 1층 열린소통포럼에서 개최되었다. 작년에 이어 올해도 운영되는 민관학 포럼은 주민자치 현장에서 제기되는 문제해결형 의제를 발굴, 민관학 각 분야 주체의 협력을 통한 공론의 장 형성 및 실질적 지원방안 모색과 이를 위한 학계와 현장 활동가의 네트워크 구축을 목표로 한다.

그러나 작년 활동을 비춰 볼 때 ‘현장에 답이 있다’는 전제 아래 주민자치와 관련된 다양한 이견을 숙의하고 대안을 제시하는 공론의 장이자 해결의 주체라는 당초 취지에 맞는 합당한 성과 도출에는 부족했다는 민관학 포럼 내외부의 비판이 있었다. 따라서 올해 계속되는 민관학 포럼의 운영 방향과 성과에 많은 이목이 집중되고 있다.

행정이나 시민단체 아닌 주민 관점에서 주민자치 해석해야

오프닝 세미나의 사회를 맡은 윤소은 대한민국시군자치구의회의장협의회 전문위원은 “지방선거 재개 30주년인 2021년에 시작된 민관학 포럼이 올해 2년차를 맞아 작년과 같이 총 10개 기관이 함께 하게 되었다”며 “학술대회를 비롯해 각 분과위원회 등을 적극적으로 운영할 계획”이라고 전했다.

주요 내빈의 축사가 이어졌다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “태산은 한 줌 흙도 마다하지 않기 때문에 태산이 된다고 한다. 주민자치는 좋다고 싫다고 가리는 게 아니다”라고 전제한 뒤 “한국의 주민자치는 1999년 행정 용어로 처음 등장한 이래 23년째 실시하고 있지만 주민자치위원회든 주민자치회든 주민도 없고 진정한 자치도 없는 상태”라고 날선 지적을 내렸다.

전 회장은 “이는 권리능력과 행위능력을 부여 받지 못했기 때문이다. 김대중 정권 시절 주민자치센터를 만들고 주민자치위원회를 만들었지만 정작 주민과 자치는 부재되어 있었다. 이 당시 오류가 20년 넘는 지금까지 계속되고 있는 것”이라며 "문재인 정부의 행정안전부는 표준조례를 만들어 주민자치회를 호도했다. 고 박원순 전 시장은 서울시에 베네수엘라 차베스 주민자치회를 모방해 중간지원조직, 시민단체에 의해 지배되는 주민자치회를 만들어 버렸다. 시민단체에 넘어간 주민자치회는 정작 주민은 배제되어 있다“라고 강하게 비판했다.

이어서 “역사적으로 관료나 사족들이 시행한 주민자치는 실패했지만 주민끼리 힘과 마음을 합친 주민자치는 성공했다. 현대에 와서도 마찬가지다”라며 “행정이나 정치가 주민자치에 간섭해서는 안 된다. 지원은 하되 간섭해서는 안 된다는 것이다. 올곧이 주민 힘으로 주민끼리 하는 것이 주민자치”라고 못 박아 말했다.

끝으로 “민관학 포럼이 진정한 주민자치 발전의 디딤돌이 되었으면 하는 바람이다. 행안부의 관점, 시민단체의 관점이 아닌 주민의 관점에서 주민자치를 바라보고 해석해 주었으면 한다. 더불어 행안부는 성공할 수 있는 주민자치 정책 능력을 확보해 주기 바라며, 학회에서는 성공할 수 있는 학술적 기반을, 주민자치 현장에서는 주민이 이웃과 마을을 나의 이웃, 나의 마을로 인식할 수 있는 활동을 부탁 드린다”라고 전했다.

주재복 한국지방행정연구원 부원장은 “주민자치는 현장이 가장 중요하다. 민관학 포럼에 대한 국민적 기대가 크다. 오프닝 세미나에서 좋은 의견들이 모아져 앞으로의 운영 방향에 긍정적인 도움이 되었으면 한다. 지방행정을 연구하는 국책 기관으로서 우리 연구원도 주민자치의 발전을 위해 노력하겠다”라고 말했다.

임성학 한국정치학회장은 “지방분권, 지방자치, 주민자치 등에 대해 한국정치학회가 학술적 연구에 소홀했다는 아쉬움이 많다. 이번 민관학 포럼을 통해 더욱 매진하는 계기가 되었으면 한다”라며 “짧은 기간 압축된 성장으로 인해 한국 사회는 많은 문제점을 내포하고 있다. 지방소멸, 저출산, 일자리 문제 등이 그 대표적 사례다. 주민자치가 해결책이 될 수 있다는 점에 공감하며, 민관학 포럼에서 주민주권에 토대를 둔 현장의제를 비롯해 주민에 얽힌 보다 구체적인 의제가 논의되기를 바란다”라고 당부했다.

 

급변하는 위기 시대, 주민자치가 대안될 수 있어

계속해서 소순창 한국지방자치학회장(대통령소속 자치분권위원회 부위원장)의 ‘2022년 주민자치의 현재와 미래’를 주제로 한 기조 발제가 이어졌다.

소순창 회장은 “삶의 조건이 급변하고 있다. 지방소멸 위기가 대표적 증거다. 2047년 이전 279개 모든 시군구가 소멸 위험단계에 있는 것이다. 뿐만 아니라 산불, 폭염, 태풍 등 기후재난, 코로나19 팬데믹 같은 전 지구적 감염병 확산, 사라지는 일자리 등도 격변의 시기를 만드는 요소들”이라며 “이런 문제에 얽혀 우리 사회와 지역에는 돌봄의 사각지대에 놓인 이들이 많다. 지방이 주도해, 지역 주민이 주도해 정책적으로 대응해야 할 것”이라고 설명했다.

이어서 소 회장은 “인구감소지역지원특별법, 올해 7,500억 원 투입 예정인 지방소멸대응기금 운영, 특화된 자치권을 가진 지방자치단체의 증가 등이 정책 및 제도적 해결책으로 제기되고 있는 상황”이라고 짚으며 “지자체의 자발적인 초광역 협력을 정부가 지원한다든가, 지역주도형 지역사회 통합돌봄 사업이 추진된다든가, 이 밖에 주민 기부에 따른 지방재정 확충, 고향사랑기부금 운영 등의 사례는 중앙정부 집중에서 벗어난 지방정부 위주의 지방분권, 지방자치 시대가 체감되고 있음을 느끼게 해준다”라고 분석했다.

그는 또 “이에 따라 주민권한이 강화되고 있는 추세다. 지방자치법 전부개정이 올해부터 실시되었으며, 주민조례발안법 역시 시행 중이고 주민투표법도 개정돼 시행되고 있다”며 “주민 중심의 새로운 지방자치 시스템 확립이 탄력을 받고 있는 것”이라고 설명했다.

소 회장은 덧붙여 “주민들의 자치 역량 역시 차곡차곡 축적되고 있다. 2004년 광주광역시 북구가 최초로 시행한 주민참여예산제가 모든 지자체로 확산돼 운영되고 있다”고 예를 들며 “주민자치로 코로나19에 적극 대응했으며, 실천적인 자원순환 사업 시행, 동네돌봄 및 지역사회 통합돌봄 프로그램 운영, 지역경제생태계 구축, 미래세대를 위한 어린이/청소년 자치 프로그램 운영 등도 주민들의 자치 역량이 제고되었음을 알게 해주는 증거”라고 제시했다.

소순창 회장은 끝으로 “주민자치는 한국 사회의 미래를 만들어가는 핵심 열쇠다. 이를 위해서는 9년 째 시범사업 중인 주민자치회의 법적 제도화가 마련되어야 한다. 주민자치 현장의 다양한 고민을 공유하고 풀어갈 실천적 단위에 대한 구체적 접근, 그리고 해법 마련이 필요하고 이것이 민관학 포럼이 해결해야 할 과제”라고 강조하며 “무엇보다 주민자치 현장의 다양한 실천을 위해 행정은 다양한 자원을 지원하고, 학계는 실질적인 정보를 제공하는데 주력해야 한다”라고 기조 발제를 마무리했다.

 

명확한 목표 설정으로 실질적 성과 내기를

지정 토론이 이어졌다.

오병철 주민자치법제화전국네트워크 공동대표는 “감성적으로, 인간적으로 접근한다면 마을과 주민은 모두 이어져 있다. 이론적으로는 딱히 설명할 수 없는 부분이다. 마을은 계획적이지 않지만 충분이 주민에 의해 만들어 지고 더 나아질 수 있다. ‘현장에 답이 있다’는 민관학 포럼의 운영 취지가 여기에 있다고 본다”라며 “그러나 현실은 녹록치 않다. 전면개정된 지방자치법이 올해 시작되었지만 정작 주민자치 부분은 모두 누락되었다. 현장에서는 주민자치를 정치적으로 악용하는 경우도 많다. 최소한 주민자치의 진실성만큼은 인정되기 바란다”라고 전했다.

최인수 한국지방행정연구원 자치분권제도실장은 “행정 하부단위인 읍면동 권한을 강화한다는 것은 읍면동 행정 기관의 권한을 강화하는 것, 주민자치로 대표되는 주민자치 조직 권한을 강화하는 것, 아니면 중간지원조직에 위탁이라는 방식으로 권한을 강화하는 것 등으로 구분될 수 있다”며 “관건은 공공성과 자치역량 제고가 목표로 되어야 한다는 점이다. 공공성과 자치역량을 모두 담보해 주민을 대표하는 주민자치 조직이 필요한 이유가 여기에 있다”라고 전했다.

최 실장은 또 “행정이 관련 제도와 정책을 수립하고 재정 지원을 우선한 후 주민의 자치역량을 키워나가는 방향과 이를 역으로 하는 방안도 있겠으나 가장 이상적인 것은 행정의 지원과 주민의 자치역량이 균형감 있게 우상향하는 것”이라면서도 “그러나 각 지역마다 놓인 현실과 상황이 다르기 때문에 어떤 방향이 딱히 정답이라고 말하기는 어렵다. 행정과 주민자치의 진정한 협치, 거버넌스를 형성하기 위해 어떤 것이 맞다 틀리다가 아닌 한 단계씩 차분히 쌓아 올라가는 방식이 필요하다고 본다”라고 말했다

구정태 대한민국시군구청장협의회 수석전문위원은 “주민자치가 우리 사회 여러 삶의 문제에 대응하기 위해서는 현장의 노력과 함께 제도적 뒷받침이 이루어져야 한다. 주민자치는 시군구 단체장 위주로, 관 주도만으로는 할 수 없다. 따라서 시간이 더디더라도 주민과 함께 하는, 주민과의 거버넌스로 진행되는 것이 지자체의 주민자치 패러다임으로 형성되어 있다”라며 “그러나 주민참여가 반드시 주민자치회나 주민자치위원회로 발현되는 것만은 아니라고 본다. 다양한 주민 조직이 참여하고 공유할 수 있지 않을까 싶다”라고 제안했다.

구 위원은 또 “모든 정책 추진 시에는 다양한 형태로 주민이 참여할 수 있는 시스템이 구축되어 가고 있다. 근린생활권에 있는 읍면동장 직선제 시도가 좋은 사례다. 그만큼 단체장들도 주민자치에 대해 열려 있는 시각을 보이기 위해 노력하고 있다”라며 “행정의 패러다임이 변하고 있는 만큼 제도적 뒷받침과 재정적 지원 등이 신속하게 이어져야 한다. 더불어 지방정부가 각 지역 실정에 맞는 주민자치 정책을 펼칠 수 있도록 중앙정부의 권한을 지방으로 옮겨야 할 것”이라고 주장했다.

지정 토론을 마친 후 2022년 주민자치 전국 민관학 현장 포럼 제안 낭독을 끝으로 준비된 오프닝 세미나의 순서는 모두 마무리되었다.

본격적인 활동을 시작한 2022 민관학 포럼이 주민주권시대 실현을 위해 주민자치에 얽힌 당면 과제와 대안을 제시해 주기 바라며, 무엇보다 목표의 불명확성 및 실질적 성과물 부재라는 작년 성적표를 답습하지 않기를 기대해 본다. 주민자치는 단기간의 정책이나 활동으로 성과를 내기 어려운 부문이며, 긴 호흡을 함께 해 정책, 행정, 법제 등 마주친 현실을 객관적으로 진단, 미래 방향성을 모색해야 하기 때문이다.

한편, 오프닝 세미나를 시작으로 본격적인 활동에 들어간 민관학 포럼은 한국주민자치중앙회, 세종시 주민자치연합회, 주민자치법제화전국네트워크, 행정안전부, 대통령소속 자치분권위원회, 대한민국시장군수구청장협의회, 대한민국시군자치구의회의장협의회, 한국지방행정연구원, 한국지방자치학회, 한국정치학회 등 민관학 기관들이 참가하고 있다.

 

사진 = 이문재 기자

 

[2022 민관학 포럼 오프닝 세미나 축사 전문]

"행정과 시민단체 아닌 주민과 자치 관점에서 주민자치 조망할 것"

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장

 

축사를 하라고 요청을 받았습니다만 축하를 할 일이 무엇인지 도무지 알 수 없어 행사에 참가하지 않으려고도 했습니다. 그러나 태산이 한 줌 먼지도 마다하지 않아 태산이듯 주민자치도 다르다고 배척하지 않는 것이 그 본질입니다. 주민자치의 본의로 상황을 성실하게 소화하기로 하고 이 자리에 섰습니다.

한국의 주민자치를 비판적으로 돌아보겠습니다.

한국의 주민자치는 1999년 행정용어로 먼저 등장하였고 법률용어로 사용하기 시작하였습니다. 그러나 지난 23년간의 실시에도 불구하고 주민자치회위원회에서든 주민자치회에서든 주민도 자치도 온당한 권리능력을 확보하지 못하고 정당한 행위능력도 부여받지 못하였습니다.

김대중 정부의 행정자치부는 주민자치에다 ‘센터’를 붙이고 주민자치에다 ‘위원회’를 붙여 읍면동마다 주민자치센터를 만들고 주민자치위원회를 설치했습니다. 그러나 주민자치센터에는 ‘센터’는 있으나 ‘주민’도 ‘자치’도 없었으며, 주민자치위원회는 ‘위원회’는 있으나 ‘주민’도 ‘자치’도 없도록 만들어 주민자치는 20년이 지난 지금까지 경험조차도 축적하지 못하도록 하였고 완벽하게 빗나가고 갈수록 폐해만 쌓여지도록 했습니다.

국회는 행정체제 개편에 관한 법률에서 처음으로 주민자치에다 ‘회’를 붙여서 기대를 모았습니다. ‘회’는 기본적인 형식이 구성원들의 수평적 관계이므로 법률로 ‘읍면동에 해당 지역 주민으로 구성되는 주민자치회를 둔다’고 했습니다. 맞습니다. 드디어 주민자치가 발전할 수 있는 궤도가 만들어진 것이라 환영했습니다.

그러나 이명박 정부의 안전행정부는 2013년 주민자치회 시범실시를 하면서 도무지 납득할 수 없는 이유를 들어 ‘해당 행정구역의 주민으로 구성되는’을 빼버리고 ‘회’가 아니라 위원으로 구성하는 ‘위원회’로 다시 돌려 버렸습니다. 고의적으로 법률을 위반하면서까지 주민을 무력화하고 자치회도 무효화하였습니다. 그래서 시범실시 주민자치회는 10년이 지나도 조금도 발전하지 못하고 기회만 허송하고 있는 것입니다.

문재인 정부의 행정안전부는 표준조례를 만들었습니다. 베네수엘라의 차베스가 사회주의 혁명을 위하여 만든 주민자치회를 벤치마킹하여 특히 중간지원조직을 등장시키고 그 중간지원 조직에게 주민자치회의 설치 및 운영 등 전반을 위탁하였습니다. 주민들이 명확하게 주권으로 가지고 있는 주민자치회의 설치도 운영도 모두 시민단체에 맡겨버린 것입니다. 민간위탁으로 인하여 주민자치회는 시민단체의 식민지가 되었습니다.

주민 중에는 주민자치회를 설치할 수 있고 운영할 수 있는 능력 있는 분들이 넉넉하게 있습니다. 문재인 정부의 행안부는 주민을 무시한 것입니다. 능력 있는 주민을 무시하면서 운영한 중간지원조직의 성과는 참담했습니다. 이제 지난 5년간의 실태를 잘 조사하고 분석하면 소상하게 알려질 것입니다만 제가 위원으로 활동하고 있는 종로구에서는 표준조례에 의한 시범실시 주민자치회에서 문제가 많았습니다. 차라리 주민자치위원회가 더 낫다고 해 주민자치회를 중단하고 주민자치위원회로 다시 돌아갔습니다.

행안부는 정책 부서로 규칙을 만들되 시행은 주민들이 하도록 하면 됩니다. 그러나 문재인 정부의 행안부는 규칙도 만들고 심판도 보며 심지어 선수로도 뛰었습니다.

우리나라 주민자치는 1318년 전국적으로 향약을 시행한 것이 시작입니다. 무려 704년이나 되는 향약의 경험을 분석해 보면 첫째 관료가 개입하면 주민자치로는 망했습니다, 둘째 재지사족(양반) 운동가들이 개입해도 주민자치로는 망했습니다. 셋째 주민들끼리 수평적으로 협력한 경우는 주민자치로 보기 좋게 성공하였습니다. 넷째 상당수의 동리에서는 관료와 사족의 눈을 피해 주민들끼리 수평적으로 단결하여 민주적으로 자치를 하였다는 것입니다.

우리나라 향약/주민자치에서 눈여겨 볼 것이 있습니다. 첫째, 향약에 대한 율곡의 경험과 지적입니다. 둘째, 향약에 대한 다산의 평가입니다. 셋째, 1895년의 우리가 만든 최초의 주민자치법인 향회조규와 향약판무규정입니다.

민관학 포럼이 주민자치 발전에 걸림돌이 되지 말고 디딤돌이 되었으면 좋겠습니다. 주민자치를 행안부의 관점이 아닌, 시민운동의 관점이 아닌 주민의 관점과 자치의 관점에서 조망하기 바랍니다. 주민자치회에 강요할 것이 아니라 주민이 자발적으로 할 수 있도록 기존의 행정, 기존의 운동과 전혀 다른 새로운 기획을 하여야 합니다. 그런 기획이 없는 경우라면 배우는 자세로 임하여 주시고 함부로 가르치거나 앞장서지 말아주시기를 간곡히 부탁드립니다.

민관학 포럼이 행안부에는 정책 능력을, 각 학회에는 학술 능력을, 단체들에는 현장 능력을 학습하게끔 하는 계기가 되기를 충심으로 기원 드립니다.