동사무소에서 이름은 바뀌었으나 과연 주민들의 자치공간인지 의문을 자아내는 주민자치센터, 그 운영 방향과 향후 과제를 짚어보는 의미 있는 자리가 마련됐다. 한국주민자치학회는 지난 7일 ‘주민자치센터 운영 현황과 발전 과제’를 주제로 한 제24회 주민자치 연구세미나를 개최, 전은경 전 디지털서울문화예술대 교수가 발제를 맡아 진행했다.

발제에 따르면, 주민자치센터는 최초의 공식적인 주민자치 공간으로 1998년 김대중 정부의 ‘100대 국정 개혁과제’인 ‘읍면동 기능전환’의 산물이다. 비록 동사무소의 여분 공간을 이용하는 독립공간은 아니지만 우리 역사상 최초로 주민들이 자치할 수 있는 공간이 생긴 것이다. 일반적으로 주민자치센터의 6대 기능으로는 △지역문제 토론, 마을환경가꾸기, 자율방재활동 등 주민자치기능 △지역문화행사, 전시회, 생활체육 등 문화여가기능 △건강증진, 마을문고, 청소년공부방 등 지역복지기능 △회의장, 알뜰매장, 생활정보제공 등 주민편익기능 △평생교육, 교양강좌, 청소년교실 등 시민교육기능 △내 집 앞 청소하기, 불우이웃돕기, 청소년 지도 등 지역사회진흥기능이 꼽힌다.

주민자치센터, 최초의 공식적인 주민자치 공간

 

주민자치센터의 일반 현황을 살펴보면, 2021년 12월 기준 전국 읍면동 3501개 동 중 3151개 동에 설치돼 설치율이 약 90%에 달한다. 프로그램은 문화여가 관련이 78.5%, 시민교육이 14.4%로 교육프로그램이 90% 이상을 차지한다. 주민자치, 주민편익, 지역사회진흥 비중은 각각 1% 대에 그쳐 미미한 수준이다.

전은경 교수는 주민자치센터가 추구해야 하는 핵심가치로 ‘지역공동체성’과 ‘자치성’을 꼽았다. 그는 “주민자치센터는 주민자치를 가꾸어 가는 공간이자 사업이다. 주민자치센터에서 운영되는 프로그램은 주민자치가 추구하는 궁극적 가치와 연계되어야 하며, 주민자치가 추구하여야 하는 중요하고 시급한 핵심가치는 지역공동체성과 자치성 함양”이라고 강조했다.

전 교수는 지역공동체의 조건으로 ‘공동체의식’과 ‘지역성(locality)’를 꼽으며 “공동체의식에는 ‘우리의식’ ‘역할의식’ ‘상호의존의식’이 있으며, 지역성은 공간 내지 지역적 토대로 공동체의 발전은 일정한 장소에서 구성원들 간의 대면 접촉을 통해 의사소통을 하며 이해관계 또는 생활양식의 동질성을 직접 가시적으로 확인할 수 있을 때 극대화 된다”라며 “현대사회는 이동이 많고, 직장과 주거의 분리로 거주지역에 대한 애착이 부족하고 커뮤니티 형성의 어려움이 있어 새로운 공동체 형성의 필요성이 대두 된다”고 밝혔다.

 

“주민자치센터의 핵심가치는 지역공동체성과 자치성”

 

다음으로 전은경 교수는 주민자치센터의 핵심가치 중 두 번째로 꼽은 ‘자치의식’에 대해서 언급했다. 그는 자치의식을 ‘지역에 대한 이해와 애착(사랑)으 로 참여자들이 자신의 역할을 통하여 지역의 발전을 위해 협력적으로 일을 처리하는 생각과 태도’라고 정의하고 “자치의식이 희박하거나 무관심한 것은 자치의 정착, 발전에 절대적인 장애요인이다. 자치에 대한 참여주체들이 각자 자기임무에 충실하면서 자치의식을 제고시켜 나아갈 때 주민자치 정착, 발전을 이룩할 수 있을 것”라며 “자치의식 함양과 관련해 주민의 무관심과 자질의 취약성은 독선을 초래하며, 주민자치센터는 주민들의 자치의식과 역량을 함양하는 장이 되어야 한다”고 주장했다.

계속해서 전 교수는 “읍면동 행정공간은 행정과 주민이 만나는 접점이지만 주민자치센터는 주민들이 운영하는 자치공간이다. 지금까지 주민과 밀접한 관련이 있는 부서에서 주민자치센터의 활용을 염두에 둔 다양한 정책적 접근이 시도되고 있다. 주민자치센터 기능이 더욱 활성화되기 위해서는 현재 자치행정부서의 소관 하에 운영되고 있기는 하지만 평생학습, 사회복지, 문화예술, 사회적 경제 등과 유기적으로 연계하는 접근이 필요하다”고 제시했다.

발제자는 현 주민자치센터의 운영구조에 대해서도 발표했다. 센터의 운영 책임은 읍면동장에게 있으며 주민자치위원회는 센터 운영을 위한 심의기구로 기능한다. 주민자치회 시범사업이 진행되면서 시군구 위탁에 의한 주민자치회의 센터 운영이 가능해졌으나 이를 위해서는 시군구의 위탁절차가 필요하다. 센터의 실무운영인력으로는 읍면동의 담당공무원이 있으나 이들은 센터 운영 이외의 업무도 함께 담당하고 있어 대부분의 센터는 자원봉사자에 의해 운영되거나 일부 평생교육사, 사무요원 등이 고용되어 운영하기도 한다. 재정은 주로 시군구의 지원 예산으로 충당 된다. 강의료의 경우는 조례에 의해 제한되며 센터 프로그램의 운영은 주로 낮시간대에 이뤄진다.

그렇다면 프로그램 기획-운영-평가는 어떻게 운영되며 담당자들의 역량은 어떠할까? 전은경 교수는 “담당공무원, 주민자치(위원)회 임원, 간사, 분과위원들이 사업기획을 가게 되는데 이들의 전문성이 높지 않아 기존의 것을 답습하는 수준에서 수행되는 경우가 많다. 운영시간도 주로 낮 시간이다보니 주부, 노인, 아동만 이용이 가능하고 이들이 원하는 프로그램 즉 취미, 여가 강좌가 집중 개설되는 경향이 많다”고 설명했다.

끝으로 전 교수는 주민자치센터 운영의 문제와 개선방향을 제시했다. 문제점으로 먼저 ‘주민자치센터 운영의 목적 불분명’이 지적됐다. 그는 “현재의 주민자치센터 프로그램은 주민의 삶의 질을 향상시키는데 기여하고 있으나 주민자치센터의 정체성과 목적에 부합하는 프로그램 운영에는 한계를 보이고 있다. 이의 원인으로는 조례에 게재된 센터 목적의 추상성, 구체적 가이드라인 부재, 행자부 주민자치박람회 등을 통해 제시된 모범사례들과 주민자치 목적 달성과의 연관성 미흡 등을 꼽을 수 있다”고 설명했다.

 

주민자치센터 운영의 문제와 개선방향은?

 

두 번째 문제점으로는 ‘주민자치센터의 딜레마적 운영 기조’가 지적되었다. 이에 대해 전 교수는 “현 주민자치센터 조례로 수강료 액수 및 감면대상을 정하고 있는데 복지적 관점에서 매우 낮은 비용을 책정하고 있다. 센터가 독립적으로 운영되길 기대하면서 이 같은 수익 구조는 딜레마다. 공공 시설인 만큼 이익을 남길 필요는 없지만 필요한 경비를 수익자 부담원칙으로 조달할 수 있는 기조는 유지되어야 할 것”이라고 제시했다.

‘주민자치센터 프로그램 기획 및 관리 전문 인력 부재’도 문제점으로 꼽혔다. 전은경 교수는 “주민자치센터는 주민들의 접근성이 높은 소중한 교류공간이자 학습공간임에도 불구하고 비효율적인 상태의 교육공간이다. 비전문가인 공무원과 자원봉사자가 운영을 담당한다. 주민자치센터의 정체성에 부합하고 주민을 위한 양질의 프로그램을 기획하고 운영할 인력이 부재하다. 주민들의 라이프스타일 변화로 주말, 야간 프로그램 개설이 요청됨에도 불구하고 수용하지 못하고 있다”고 지적 했다.

이에 대한 개선 및 발전방안으로 전 교수는 △주민자치센터 기능과 목적 정립 및 공유 △센터 운영인력의 전문화 △지역공동체의식 함양 및 지역문제해결, 주민자치 역량 강화 및 시민 참여를 위한 다양한 프로그램의 개발 △직장인(퇴근 후), 가족(주말)을 위한 프로그램 시간대의 확대 등을 제안했다.

전은경 교수는 “주민자치센터는 주민자치라는 가치를 실현하고 성과를 드러내는 기재다. 센터 운영에 대해서는 추상적인 철학만 제시되고 실현을 위한 구체성은 부족하다. 센터 운영이라는 것은 주민자치관계자들에게 이전에 구경해보지 못한 요리를 하라는 것과 같다. 더군다나 요리에 대한 관심도, 시간도, 능력도 부족한 관계자들에 반강제로 요리를 요구한 것과 유사하다. 좋은 요리를 기대한다면 매우 친절한 매뉴얼과 연습이 필요하고, 또 이들이 관심을 유발하고 시간을 기꺼이 내어줄만한 가치 창출이 필요하다”라며 “주민자치회의 전환에 주민자치센터 내실화는 빠져 있다.새로 도입되는 주민자치회 제도는 주민자치센터의 주민자치회 위탁을 명시하고 있다. 주민들이 센터를 운영하기 위해서는 분명한 운영철학의 정립과 운영환경을 공적으로 조성해주어야 한다. 또, 이에 필요한 매뉴얼, 교육, 모형개발 등으로 다양하게 모색되고 제시되어야 한다”고 강조하며 발제를 마무리했다.

 

“주민자치회 전환에 주민자치센터 내실화는 빠져 있어”

이어 채진원 한국주민자치학회 학술부회장의 사회로 토론이 진행됐다. 먼저 박경하 중앙대 명예교수는 “주민자치센터가 추구하는 가치를 지역공동체성과 자치성이라고 하셨는데 이를 위해서는 주민들에게 그 동네의 역사성, 문화유산 등을 통해 정체성을 인식 시키는 게 대단히 중요하다. 이 내용이 자기 동네에 대한 자부심, 향토애를 바탕으로 하는 교육프로그램에 제일 먼저 들어가야 하지 않나 생각한다. 예컨대 동작구에서 역사와 문화유산 강의를 오랫동안 하고 있는데 이처럼 지역에 대한 애정을 갖도록 만들어주는 프로그램이 필요하다고 본다”고 말했다.

송화섭 전 중앙대 교수도 “주민자치센터에서 하는 여가프로그램 등등 여러 기능들이 전부 다 교육과정인 것 같다. 참여자들이 지역주민들인데 이 분들은 교육이라면 신물이 날 것 같다. ‘또 교육을 받아야 돼?’ 하면서 참여가 떨어질 것 같다. 주민자치의 대전환이 있어야 할 것 같다. 교육, 훈련을 시키려 하지 말고 모여서 놀자! 기본적으로 인간은 놀이를 할 수 있게 만들어줘야 한다. 그게 교육, 생활, 복지 다 될 수 있다. 윷놀이, 바둑 대회 등도 있고 맨손으로 하는 놀이도 엄청 많다. 이렇게 놀이로 주민자치 활동이 이뤄진다면 행사, 모임이 더 잘 되지 않을까. 주민자치는 행정에 대한 대전환이 이뤄졌을 때 더 활성화 될 수 있을 것이다”라고 제언했다.

권영옥 서울시 주민자치여성회의 공동회장은 “축제도 하고 놀이 대회도 다 하고, 교육기능이라고 하지만 노래교실 등 즐기며 하는 프로그램도 적지 않다고 본다. 문제는 참여자의 풀이 한정되어 있다는 것이다. 또 코로나19 때문에 헬스장을 운영하지 못했다는 것. 그나마 재정에 도움이 될 수 있는 게 이런 프로그램들이다. 수강료는 제한되어 있고 할인율도 높아서 재정상 어려움이 많다. 지원도 줄어서 앞으로 센터 운영을 어떻게 할 것인가에 대한 대책도 필요할 것 같다”고 말했다.

강정실 평창동 주민자치위원장은 “몇 가지 문제점이 있다. 구조적 문제인데 센터 운영을 위한 고정비, 강사비, 관리비 등이 폭증하는 상황이다. 그런데 수강료 수입은 정체되거나 줄어 매출원가가 수강료에 반영이 안 되어 있다. 공공성과 관련이 있다. 또 경제활동인구가 줄고 노령화가 빨라져 매출이 줄고 있다. 그런데 비용은 늘어 누적 적자가 증가하고 있는데 해결책이 없다. 또 사용자 측은 항상 형평성, 통일성, 공정성 등을 주장하는데, 수강료를 야주 약간 올리는 것에도 저항 만만치 않다. 주민자치센터 사업에 대한 정립이 안 되어 있다. 끝으로 주민자치위원의 포지션 문제인데 정체성을 파악 못하는 경우가 많다. 주민자치위원은 기본적으로 무보수명예직으로 시간과 노력을 써야 한다. 그런데 그렇게 할 수 있는 분이 동네에 많지 않아 과연 위원회가 영속성 있게 유지될 수 있나하는 회의가 있다. 위원 마다 참여 목적이 달라 과연 제대로 돌아갈까 하는 우려이다. 인구밀도별로 주민자치회 운영 방식도 달라져야 하는데 무조건 통일이 되어 있다”고 지적했다.

 

“지역의 마을과, 주민의 이웃화, 생활의 자치화”

전상직 한국주민자치학회장은 “개인의 일과 놀이, 배움이 주민자치센터를 통해 마을사업-행사-강좌가 되어야 한다. 지역을 마을화, 주민을 이웃화, 생활을 자치화 하는 것이 주민자치센터가 제대로 나아갈 길이다. 그런데 현재의 주민자치센터는 이런 기능을 하고 있나? 운영주체, 과정, 내용, 자원은 어떻게 되어야 한다는 게 정해져 있어야 하는데 23년 전 만들어진 행안부 조례는 이에 대한 전체적인 그림을 아무 것도 그리지 않고 있다”라며 “센터에서 유의미한 프로그램을 운영해야 하는데 우선 수강생 모집이 쉽고 돈이 안 들고 사고가 안 나는 프로그램들만 개설하고 있다. 이러니 기존 프로그램에서 잘되는 거 빼오는 수밖에 없고 이로 인해 동네 상권은 무너지고 센터만 살아 남는다. 이를 비판하는 사람이 아무도 없다”고 개탄했다.

김봉수 신촌동 주민자치회장은 “일이 있고 일할 수 있는 사람이 있고 그런 다음 장소가 있어야 한다고 생각한다. 주민자치센터가 잘 운영, 지속되지 못하는 가장 큰 이유는 일이 없기 때문이다. 일을 하려는 사람이 있어야 하고 권한이 있어야 하는데 그렇지 못하다. 주민자치센터 활성화를 위해서는 자치회 본연의 기능, 역할, 권한이 확실히 주어져야 한다. 그렇다면 이 문제를 어떻게 해결할 수 있을까? 우선은 교육을 체계적으로 진행해 주민자치위원들의 역량을 향상시키고 역량이 증가되어 어떻게 활동할 수 있을 것인가 하는 시스템을 잡아나가는 게 필요하다. 자치위원들의 역량 강화를 위해 시스템을 만들고 조직을 만들어 직접민주주의를 활성화 시킬까 하는 방안 모색이 지속적으로 필요하다”고 밝혔다.

사진=이문재 기자