주민자치 리더십 담론의 부재

주민자치에 있어 리더십의 존재와 역할은 매우 중요한 요소임에도 불구하고 이에 대한 구체적이고 심층적인 담론은 거의 찾아볼 수 없다. 그 이유는 그동안 주민자치가 관 주도의 지도 형식으로 진행되어왔다는 점, 주민자치위원회의 구성과 기능이 부실하였다는 점, 주민자치 참여에 대한 주민의 욕구와 관심이 매우 저조하다는 점을 들 수 있을 것이다. 이런 상황에서 주민자치(조직) 리더십에 천착하여 이를 집중적으로 연구하는 일을 기대하기 어려웠다.

그러나 필자는 이글에서 주민자치에서의 리더십 역할의 중요성, 주민자치의 성공을 위한 리더십의 선택, 주민자치 성공과 실질화를 위한 리더십 스타일에 대하여 논의해 보고자 한다. 이는 어떤 조직 혹은 집단이든 그것이 추구하는 목적을 달성하게 위해서는 리더십 역할이 결정적으로 중요하다는 이론적 연구와 현실적 증거에 토대를 두고 있다.

주민자치 선진화를 이룩한 다른 나라의 예를 보더라도 주민자치이슈 파이팅이나 주민자치조직 운영에 있어 리더십의 역할과 필요성은 매우 극명하게 나타나고 있다. 먼저 다음과 같은 세 개의 질문을 해 본다. 왜 주민자치 리더십인가? 주민자치운동 혹은 주민자치회 운영과 리더십과의 매칭은 어떻게 가능할 것인가? 한국 주민자치의 성공을 위한 리더십 스타일은 어떤 것이어야 하나?

이 세 개의 질문은 주민자치를 왜 해야 하는가의 문제와 깊이 연결되어 있다. 즉 주민자치가 사회적으로 어떠한 가치를 창출해 낼 수 있는 것이기에 리더십 개입이 필요하게 되는가를 검토해 봐야 하는 것이다. 만일 주민자치가 사회적으로 필수적인 가치를 창출해 내지 못한다고 하면, 주민자치 리더십에 대한 연구의 가치, 즉 ‘왜 주민자치 리더십인가’의 문제도 높게 평가받을 수 없게 될 것이기 때문이다.

이런 판단에 따라 필자는 주민자치가 창출하는 사회적 가치에 대해 먼저 간략하게 논의하고자 한다. 이 논의는 주민자치의 본질적 가치와 의미에 대한 근본적인 의문 해결에도 큰 도움이 될 수 있을 것이다.

주민자치 해야 할 이유 묻다

주민자치가 왜 필요한가에 대한 논의는 매우 중요하지만 이에 대한 본격적인 논의는 매우 드물게 나타나고 있다. 예컨대 전상직 한국주민자치학회장은 ‘자치는 사람을 인격자로, 마을을 공동체로 만들어 준다’는 언급을 하고 있는데 이는 성공적 주민자치 실현은 개인적 차원의 순기능과 사회적 차원의 순기능을 발휘할 수 있음을 통찰한 것이라 하겠다.

필자는 주민자치를 해야 할 이유, 즉 주민자치의 순기능을 보다 사회적 차원과 개인적 차원으로 나누어 보다 체계적으로 정리해보고자 한다.

 

사회적 차원의 순기능

첫째, 주민자치는 사회적 자본(social capital) 형성의 인큐베이터의 역할을 하며 선진사회의 굿거버넌스 네트워크 형성의 초석이 된다. 주민자치회는 NGO 또는 시민단체와는 다르게 주민이 구성원이 되는 조직이다. 시민단체가 특정 이슈에 공감하는 가치, 이념적 조직이라며 주민자치회는 전체 사회의 요약본이다. 주민자치는 공동체내에서의 질서, 규범, 참여, 신뢰, 책임, 봉사, 협동의 중요성을 학습할 수 있는 기회를 제공하는, 즉 사회적 자본을 축적하게 하는 순기능을 한다. 주민자치의 공간은 국가사회의 공간과는 다른 차원에서 주민 협동과 집단 학습을 통해 바람직한 사회자본(social capital)을 형성하게 하는 인큐베이터 역할을 한다. 작지만 튼튼한 풀뿌리자치 공동체가 확대되면 될수록 지역사회, 국가사회가 스스로 선진화되며 이는 주민자치의 외부순경제 효과(positive spill over effects)라고 할 수 있을 것이다.

둘째, 주민자치는 직접민주주의 시험장으로서 불완전한 대의민주주의를 견제하고 보완하는 역할을 한다. 삼권분립에 기초한 대의민주주의는 현실적인 정치 실패-제왕대통령, 의회와 정당의 정치적 기회주의 및 일탈행동, 선거의 함정, 파퓰리즘에 흔들리는 정치와 선거-로 인하여 사실 상 필요악(necessary evil)으로 전락하였다. 주민자치는 이러한 불완전 민주주의제도를 실질적으로 보완하며 민주주의의 뿌리를 튼실하게 하는 실질적 대안이 된다.

셋째, 주민자치는 정부실패(국가․지자체․의회 실패)는 물론 시장 실패, 시민사회 실패, 주민 실패를 극복할 수 있는 현실적 대안으로서의 역할을 할 수 있다.

넷째, 주민자치는 헌법적 기본권을 수호하는 기본 토대 역할을 한다. 주민자치는 헌법적 권리위에 서서 사회내부의 각종 제왕적 권력(제왕정치, 제왕행정, 제왕적 언론, 제왕적 기업, 제왕적 단체)의 권력 남용과 그 폐해에 맞서 주민차원에서 조직체를 만들고 연대와 옹호연합을 만들어 민주주의 완성을 위한 역할을 할 수 있다. 시민단체가 아니라 주민자치가 ‘주민의 힘으로 세상을 바꾸는 일’ 즉, 국가행정권력 남용과 부조리 통제, 주민자치, 주민제안, 주민통제 영역 확장, 불완전 시장경제 항의, 저항, 퇴장 등을 통해 가능하게 한다.

 

개인적 차원의 순기능

개인적 차원에서 주민자치의 순기능을 살펴보자. 첫째, 주민자치는 마을과 동네에서의 주민의 존재감을 갖게 해주며, 마을 일로부터, 마을 사람으로부터 소외된 일상을, 행복한 개입으로 회복시켜 줄 수 있는 정신적 가치 준거로서 역할을 한다. 마을 일을 마을 주민이 모여 상의하고 마을일을 분담하고 서로의 가치와 이익을 나눌 수 있는 공간과 시간을 제시하는 것은 주민자치의 진정한 목적의 하나가 아닐 수 없다.

둘째, 긍정적 입장에서 볼 때 주민자치는 인간이 추구하고자 하는 궁극 가치인 행복, 자유, 자기존엄, 자기 성장의 토대를 만들어 준다. 주민자치는 조건이 잘 갖추어 질 경우 주민의 권능감, 공동체 소속감, 자치 효능감, 명예감, 성취감을 촉진시킨다. 이를 위해서는 소속된 마을의 환경적 요인을 개선하려는 노력과 주민의 성취 요인을 이끌어내는 리더십의 역할이 매우 중요시 된다.

 

주민자치와 리더십을 연계해 본다

주민자치와 리더십을 연계하는 일은 두 개의 차원(투 트랙)에서 고찰할 필요가 있다. 첫째는 주민자치운동을 파이팅(확산)하는 조직 차원에서의 리더십의 중요성이다. 예컨대 한국주민자치중앙회는 주민자치 이슈를 정치적으로 전개하고 이를 언론과 국민에게 홍보 교육하는 조직이다. 이런 조직의 경우 중앙회 리더십은 주민자치운동 명운을 좌우하는 핵심이며 구심점으로 작용한다. 둘째는 주민자치(위원)회의 리더십으로서 이는 조직의 업무 및 기능과 관련되어 있다. 예컨대 과거 주민자치위원회의 경우에는 읍면동 자문조직으로서의 역할과 기능을 수행하는 수준이었기에 리더십의 역할이 상대적으로 부진하였다. 그러나 주민자치회의 경우에는 지역별, 마을별, 인구사회학적 요인에 따른 리더십 역할이 다르게 나타나고 있다. 향후 통리별 주민자치가 이루어 질 경우 주민자치회의 리더십스타일은 주민자치 성과의 주요 변수가 될 것으로 보인다.

어떤 리더십이 어떤 상황에서 유리할 것인가에 대해서는 수십만 개의 연구 결과가 발표된 바 있으나 결론은 획일적 리더십이 아니라 상황에 맞는 상황적응적 리더십이 맞는다는 상식적인 것이었다. 이를 한국주민자치운동/주민자치회에 적용하면 각각의 조직 상황에 맞는 리더십을 행사해야 한다는 당연 무사한 결론에 도달하게 된다. 필자는 이런 우화적 상황을 극복하기 위해서는 최근에 발표된 몇 개의 비교 가능한 리더십 스타일을 제시하고 이 가운데서 변혁적 리더십을 권장하고자 한다.

먼저 최근 리더십 연구 중 주목할 만한 연구는 리더십 스타일을 거래적 리더십, 변혁적 리더십, 카리스마적 리더십으로 분류한 연구이다. 첫째, 거래적 리더십(transactional leadership)에서 리더는 구성원을 자유방임상태에 가깝게 관리하면서 특별한 예외적 상황-예외에 의한 관리(규칙과 표준이탈의 경우)상황-일 경우에만 개입한다. 리더는 구성원들과 철두철미한 거래적 관계 속에서 노력과 보상을 교환하는 자유방임적 관리를 추구한다. 예컨대 대학교에서의 총장과 교수, 대형병원에서의 병원장과 의사간의 거래적 관계가 이 경우에 해당한다.

둘째, 변혁적 리더십(transformational leadership)은 리더가 비전을 제시하고 사명감을 표명하며, 장기적 시각에서 고차원적 욕구와 지적 자극을 유도하고, 현상 변화를 시도하며 영감적 동기를 부여하고 이상적 역할 모형을 제시하고 개별적인 배려도 하는 매우 전략적이고 역동적인 리더십이다. 이런 리더십은 자유롭고 평등하며 창업가적 마인드를 가진 리더가 보여주는 리더십이다. 예컨대 미국의 최고흥행 창업기업의 리더십-애플, 마이크로소프트, 트위터, 테슬라 등의 리더들이 보여주는-이 대표사례이다. 그러나 이런 리더십은 소규모 창업 리더들에게 요청되는 리더십이기도 하다.

셋째, 카리스마 리더십(charismatic leadership)은 리더가 비전에 대해 명확하게 표현을 하고 개인적 위험을 수용하며 헌신하고 환경을 민감하게 잘 파악하며, 추종자의 욕구에 민감하게 반응하고, 인습에 매이지 않은 행동으로 상황을 돌파하는 리더십이다. 이런 리더십은 리더의 개인적 특성-종교지도자, 교육, 환경, 도덕적 분야 지도자-에 좌우되는 경향이 크기 때문에 쉽게 찾아 볼 수 있는 리더십은 아니다.

한국 주민자치에 필요한 ‘변혁적 리더십’

이제 우리는 위에서 언급한 세 가지 유형의 리더십 중에서 한국의 주민자치운동단체/주민자치회의 운영에 필요한 리더십은 어떤 것이 바람직할 것인가를 선택해야 한다. 결론부터 말하자면 필자는 한국의 주민자치의 활성화를 위해서는 변혁적 리더십이 반드시 필요하다고 본다. 그 이유는 한국의 주민자치는 그것의 중요성과 필요성에 비해 지나치게 저 평가된 영역에서 소외되고 있다는 점, 주민자치 활성화를 위해서는 리더십의 역할이 중차대하다는 점, 주민자치의 수준과 역할을 끌어올리기 위해서는 다른 어떤 요인보다도 혁신적 리더십이 필요하다는 점 때문이다.

변혁적 리더십이 필요한 이유를 1)주민자치운동(조직)과 2)주민자치(위원)회 수준에서 살펴보자. 먼저 주민자치운동 차원에서 변혁적 리더십이 필요한 이유를 보자. 주민자치운동(resident participation movement)은 시민참여운동(citizen participation movement)과 유사하다. 주민자치운동은 특정한 목적을 위해 주민이 주도하는 활동으로서 정부 또는 선거권자의 의사결정에 영향을 주고자 하는 목적을 가진다. 주민자치운동사례로는 정치적 로비, 대중교육, 저항, 대중적 옹호, 시민불복종, 집단소송 등이 있으며 주된 관심으로는 효과적 조직화, 정보수집, 옹호, 기금모집, 정치적․대중적 영향력 극대화를 들 수 있다.

예컨대 한국주민자치중앙회/한국주민자치학회는 주민자치운동을 이끄는 대표적인 단체이다. 이런 단체의 경우 핵심 리더는 주민자치운동의 비전과 목표제시, 전략체계 및 과제도출, 과체 실행력확보, 정치적 로비, 주민자치교육, 시민불복종, 집단소송을 감행하는 진취적, 능동적 관리 리더십을 가져야 한다. 이러한 진취적․전략적․능동적 리더십이야 말로 변혁적 리더십과 동일한 것이다. 이 경우 만일 리더가 ‘예외적 상황만을 관리하는 거래적 리더십’에 의존한다면 주민자치운동은 근본적 동력을 상실하게 된다.

다음으로 주민자치(위원)회의 수준에서 왜 변혁적 리더십이 필요한가를 살펴보자. 주민자치회 수준에서의 주민자치활동은 기본적으로 주민개입(resident involvement) 수준을 의미한다. 주민개입은 시민개입(citizen Involvement)과 마찬가지로, 주민이 행정적 목적을 위해 정부가 주도하고 통제하는 일에 참여하는 활동으로서 정부 의사결정을 위한 합의, 지원을 할 목적으로 만들어 지는 것이다. 주민개입의 사례로는 자문위원회, 공청회, 공동조사, 핫라인, 자원봉사프로그램 참여 등이 있으면 주요 관심사로는 시민대표성의 확대, 시민이익 반영, 정책결정에 대한 시민개입 활성화, 필요 자금의 확보를 들 수 있다.

선후진국을 막론하고 이런 형태의 주민개입은 주민의 개입욕구와 정치적기회주의가 타협한 형태로 존재한다. 단, 선진국의 경우에는 민주적 상황에서 주민개입의 범위와 수준을 높이려는 노력을 하고 있고, 후진국의 경우에는 정부가 선택한 주민들이 정부의 거수기 노릇을 하는 수준으로 존재하고 있다.

그렇다면 우리의 주민참여 개입수준은 어떤 수준인가. 실망스럽지만 한국의 주민개입은 대부분 정부의 기획, 요청, 선택에 따라 정부사업을 승인하거나 정책의 들러리 수준에 머물고 있다. 특히 주민자치위원회는 그 구성과 역할, 기능이 주민자치 본 뜻에 맞지 않게 읍면동 자문기구 수준으로 전락하였다. 최근 이를 시정하고자 하는 주민자치운동의 노력 등등으로 인하여 주민자치회라는 능동적인 조직이 만들어 지고는 있으나 서울시 사례처럼 지방정부 주도의 자치왜곡현상이 발생하거나 주민자치회의 무기력한 운영으로 인하여 능동적 역할을 기대하기 어렵게 되었다.

주민자치회의 구성과 기능을 좀 더 자세히 들여다보면 이러한 우려가 결코 기우가 아님을 알 수 있다. 일례로 최근 세종특별시에서 기획한 주민자치회 운영방안을 보면, 주민자치회는 <주민총회의 개최, 마을계획의 수립, 마을 축제의 개최, 마을소식지의 발간 등 주민화합 및 발전을 위한 업무>, <주민자치센터의 운영 등 시장 또는 읍·면·동장이 위탁하는 사무의 처리>, <읍·면·동의 사무 중 주민 생활과 밀접한 사항에 대한 건의>, <그밖에 주민자치를 위하여 필요한 업무> 등으로 구성되어 있어 풀뿌리민주주의 역량 확보를 위한 주민운동성격이 아니라 주민개입 수준의 반민반관 수준의 느슨한 결사체의 위상을 가지고 있음을 알 수 있다. 이런 상황에서 주민스스로가 권능감과 성취감을 가지고 할 수 있는 일은 <마을계획의 수립> 정도일 뿐이다. 결국 주민자치회의 위상은 <진정한 풀뿌리주민자치의 비전과 목표, 활동>을 실현하는 것과는 동 떨어진 마을번영회 수준의 기구가 되어버렸다.

필자의 견해로는 주민자치회의 리더/리더십은 동호회/번영회 조직의 거래적 리더십과 유사하게 되어서는 안 된다고 본다. 거래적 리더는 과제수행형-목표설정이나 사업추진-보다는 관계배려형 –사교, 거래, 의견수렴-이 될 것이고 이는 주민자치의 본래 취지와는 다른 친교형-관의존형-수동형 집행 집단으로 전락하게 될 것이다. 따라서 주민자치회가 주민자치의 근본가치에 부응하기 위해서는 주민자치회 내부 리더십이 혁신적이고 능동적인 리더십으로 변화되어야 한다.

주민의 힘으로 주민자치의 내용과 형식을 바꿔나가지 못한고 지방자치단체의 하부 유사 기관으로서 존속하려 한다면 이는 주민자치의 존재가치는 물론 주민의 기본적 인권마저 포기하는 것과 다름없다. 리더십연구는 분명한 사실을 지적하고 있다. 리더가 어떤 리더십을 행사하는가에 따라 조직과 사회의 성패가 달라질 수 있다는 점이다. 한편 우리는 생활 현실 속에서도 무능한 리더, 거래적 리더, 인기영합 리더 들이 조직과 사회를 어떻게 피폐하게 만드는가를 잘 목도한 바 있다.

주민자치의 목적지는 멀고 지루하게 느껴지지만 어떤 리더가 어떤 비전과 전략으로 주민을 이끌고 가는가에 따라 그 과정의 행불행이 다르게 느껴질 것임이 분명하다. 이런 점에서 볼 때 우리의 주민자치 성장을 위해서는 비전과 사명감을 가진 리더십, 장기적 관점에서 고차원적 욕구와 지적 자극을 유도하는 리더십, 현상 변화를 시도하며 영감적 동기를 부여하는 리더십, 이상적 역할 모형을 제시하고 개별적인 배려도 하는 매우 전략적이고 혁신적인 변혁적 리더십이 절실히 요구된다고 하겠다.