주민자치위원에게 부여된 과도한 정치적 중립 의무가 이들의 활동을 제약할 수 있다는 주장이 제기됐다. 2022 한국정당학회 하계학술대회가 ‘배제의 정치, 혐오의 정치’를 주제로 6월 30일부터 7월 1일까지 여수 소노캄 호텔에서 열린 가운데 주민자치 기획세션 두 번째 순서는 이동호 변호사의 ‘주민자치 관련 법령의 위헌성 고찰_주민자치위원의 정치적 중립 의무’에 대한 발제로 진행됐다. 박현석 국회미래연구원 연구위원(한국정당학회 총무이사)이 좌장을 맡고 김현 연세대 교수와 최환용 법제연구원 연구위원 그리고 채진원 경희대 교수가 지정토론자로 참여했다.

이동호 변호사의 이날 발제는 한국주민자치중앙회와 함께 준비 중인 헌법재판소 헌법소원 심판청구(위헌소송) 중 세 번째인 ‘주민자치위원의 정치적 중립 의무’  조항의 위법성 관련 여부에 대한 내용이다.

 

‘주민자치위원의 정치적 중립 의무’ 조항, 헌재 위헌소송 청구 추진

 

이동호 변호사는 “위헌 대상 법령은 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(이하 지방분권법) 제29조 제2항의 ‘정치적 중립을 지켜야 하며’ 부분과 서울시 서대문구 주민자치회 설치 및 운영에 관한 조례 제11조 제2항의 “정치적 중립을 준수하고”와 “「공직선거법」 제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다”는 부분이며, 침해된 권리는 헌법 11조 평등권, 제21조 표현의 자유, 제24조 선거권“이라고 언급했다.

이어 이 변호사는 “주민자치회는 조례가 정하는 바에 따라서 지방자치단체의 장이 ‘위원’을 위촉할 수 있는데 위원은 지역사회에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지켜야 하고 권한을 남용해서는 안 된다. 다만 ‘정치적 중립’을 어떻게 지켜야 하는지에 대해 지방분권법에 구체적인 정함이 없고 이를 위반했을 경우에 처벌 등 불이익에 대해서도 정한 바 없다”라며 “참고로 ‘위원’이 어떤 역할과 지위인지, ‘주민’과의 관계는 어떠한지 등에 대해서는 그 전부를 조례에 위임하고 있어서 법 규정만 봐서는 자세한 내용을 알 수 없다. 이와 관련해 국회 의안정보시스템에서 지방분권법을 제정한 19대 국회 소관 상임위(안정행정위원회)의 해당 법률안에 대한 수석전문위원의 검토보고서와 심사보고서를 찾아봤으나 해당 보고서에도 ‘주민’외에 ‘위원’을 따로 둔 이유에 대한 구체적인 설명은 없고 ‘위촉된 위원이 지역사회의 봉사자로서 권한을 남용하지 못하도록 한 제정안은 타당하다고 본다’는 내용이 전부”라고 밝혔다.

계속해서 그는 “지방분권법에 따르면 행정안전부장관은 주민자치회의 설치 및 운영을 위한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있는데 이에 따라 행정안전부는 지방자치단체의 주민자치회 관련 조례 제･개정에 도움을 주고자 주민자치회 표준조례를 만들어 안내했는데 현재까지 6번 개정되었다. 그런데 행정안전부 홈페이지에서 확인되는 과거 표준조례 중에서 개정 경과가 표시된 것들을 중심으로 살펴보면, 지방분권법 제29조 제2항과 같이 위원에게 정치적 중립 의무를 부여하면서 지방분권법도 규정하고 있지 않은 사항으로 “공직선거법 제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다”는 조항과 이와 같이 ‘선거운동을 하거나 정치적 중립의무를 이를 위반한 경우 해당 사유 발생한 날 해촉된 것으로 본다’는 조항도 있다. 하부 규정에서 갑자기 공직선거법을 언급하며 선거운동 제한 조항이 추가된 것“이라고 설명했다.

 

“지방분권법에 없던 ‘공직선거법에 따른 선거운동 금지’ 조항 행안부 조례에 추가돼”

 

발제자는 또 “현재 시행 중인 서울시 각 구의 ‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 조례’들을 살펴보면 전 구의 조례가 행정안전부 표준조례를 답습하여 위원에게 정치적 중립의무와 공직선거법 제60조제1항제7호에 따른 선거운동 금지 의무를 부과하고 있다. 청구인이 거주하고 있는 서울 서대문구 주민자치회 설치 및 운영에 관한 조례(이하 “서대문구 조례”)도 위원은 직무를 수행할 때 정치적 중립의무를 준수해야 하고 공직선거법 제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없으며, 위원이 직무 수행 과정에 정치적 중립의무를 위반한 경우에는 구청장이 해촉하여야 하고 위반 시 해촉된 것으로 본다고 규정하고 있다“라며 ”청구인은 현재 서울 서대문구에 거주하는 주민자치회 위원이자 정당원으로서 지방 정치에 대한 관심과 참여 의지가 크다. 그러나 지방분권법에서 따른 정치적 중립의무 부과와 서대문구 조례에 따른 선거운동 금지 의무로 인하여 지난 지방선거에서 소속 정당 후보의 당선을 위한 선거운동을 하고 싶었으나 이 경우 주민자치회 위원에서 해촉될 수밖에 없어서 실행하지 못하였다. 또한 주민자치회 위원직을 수행하면서 정치적 발언을 할 경우 자칫 해촉될 수도 있어서 일체의 정치적 발언조차 할 수 없었다. 이로 인해 청구인은 선거운동의 자유, 표현의 자유뿐 아니라 공직을 수행하는 다른 신분자에 비해서도 불합리하게 선거운동의 자유를 제한을 받는 결과 평등권도 침해되었기에 본 헌법소원을 청구하게 되었다“고 발표했다.

이동호 변호사는 “주민자치회 위원은 지방분권법 제29조 제2항에 따라서 정치적으로 중립을 지켜야 하므로 공직선거법 제85조 제1항에 따른 ‘법령에 따라 정치규정에 따라 정치적 중립을 지켜야 하는 자’에 속한다고 볼 수 있다. 그래서 주민자치회 위원은 비록 공무원은 아니지만 직무와 관련하여 또는 지위를 이용하여 선거에 부당한 영향력을 행사하는 등 선거에 영향을 미치는 행위를 할 수 없다는 점에서 참정권의 일환인 선거운동의 자유뿐 아니라 선거운동과 관련한 표현의 자유도 제한받게 된다. 문제는 이 같은 입법 목적의 정당성을 확인할 수 있는 근거 자료를 찾을 수 없다는 것”이라고 지적했다.

이와 함께 이 변호사는 ‘주민자치위원의 정치적 증립 의무와 선거운동 금지’ 조항이 공무를 수행하는 다른 신분자에 비해 합리적 이유가 없는 차별이라고 주장했다. 그는 방송통신위원회 위원, 노동위원회 위원과 주민자치회 위원과의 비교를 통해 이 주장을 뒷받침했다. 이동호 변호사에 따르면 주민자치위원은 방송통신위원에 준하는 제약을 받으나 신분 보장 혜택에 있어서는 차이가 크다. 그런가하면 노동위원회 공익위원의 경우는 업무 수행에 있어서 부정부패 행위와 편파적이거나 공정성과 중립성을 훼손하는 행위 등이 금지될 뿐 주민자치회 위원처럼 일반적으로 정치적 중립성이 요구되거나 선거 운동의 자유가 제한되지는 않는다. 이 변호사는 “지방분권법 제29조 제2항의 ‘정치적 중립을 지켜야 하며’ 부분은 주민자치회 위원의 선거운동의 자유와 선거에 있어서 표현의 자유를 제한하지만 그 입법 목적의 정당성 자체를 찾기 어렵고 자격제한, 겸직금지 등 의무와 신분보장 측면에서 훨씬 강한 의무와 혜택을 누리는 방송통신(심의)위원회 (심의)위원, (중앙/지방)노동위원회 공익위원 등 다른 사회적 신분자에 비해서 불합리하게 강하거나 동등한 수준의 정치적 중립의무를 부담한다는 점에서 평등권도 침해받고 있다”고 밝혔다.

 

“타 신분에 비해 제약은 엄격하고 보장․혜택은 적어...형평성에 위배”

 

다음으로 발제자는 “서대문구 조례 제11조 제2항의 ‘「공직선거법」 제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다’ 부분은 앞서 살핀 것처럼 지방분권법 제29조 제2항에 따른 정치적 중립 의무 부과와는 별개의 조항으로써 행정안전부 표준조례 제17조를 그대로 답습한 조항이다. 주민자치회 조례상의 선거운동 금지 규정에 따라서 실제 기소되고 처벌될 정도로 기본권이 제한되고 있다면 이 규정은 상위법의 위임이 있어야 한다. 왜냐하면 헌법 제37제 제2항에 따라서 국민의 기본권은 법률로써만 제한될 수 있기 때문입니다. 그러나 이 조항은 규범성도 없는 행정안전부 표준조례를 답습했다는 점에서 명백히 상위 법령의 위임이 없는 기본권 제한이므로 헌법에 위반된다”고 주장했다.

계속해서 그는 “서대문구 조례 제11조 제2항 중 ‘정치적 중립을 준수하고’ 부분과 ‘공직선거법 제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다’ 부분 및 제13조 제1항 제4호는 상위법령인 지방분권법 제29조 제2항의 ‘정치적 중립을 지켜야 하며’ 부분이 위헌이므로 이에 따라 당연히 위헌이다”라며 “지방분권법 제29조 제2항이 위헌이 아니더라도 제11조 제2항 중 ‘공직선거법 제60조 제1항 제7호에 따라 선거운동을 할 수 없다’ 부분은 상위 법률의 위임 없이 기본권을 제한하고 행정의 하부기관인 ‘통ㆍ리ㆍ반의 장’과 행정시설의 운영을 위한 자문역 신분인 ‘주민자치위원회 위원’과 동일하게 합리적 이유 없이 주민자치회 위원의 선거 운동을 금지하므로 선거운동의 자유, 표현의 자유, 평등권 등 기본권을 침해하여 헌법에 위반된다”고 밝히며 발제를 마무리했다.

발제 후 본격적인 토론이 진행됐다. 먼저 김현 교수는 “발제자는 해당 조항의 입법 목적이 불분명하다고 했는데 이 조항에서 입법 의도를 읽어낼 수 있는 단서는 존재하고 있다. 이 조항의 문안에 따르면, 정치적 중립 의무 부과의 근거는 주민자치회 위원의 신분 즉, ‘지역사회의 봉사자’이다. 즉, 위원은 지역사회의 봉사자이기 때문에 정치적 중립을 지켜야 하며 지역사회의 봉사자로서 신분을 넘어서는 행동을 하는 것을 권한 남용으로 해석할 수 있을 것이다. 이런 관점에서 해석하면 이 조항의 표면상 입법 목적은 주민자치회 위원이 지역사회의 봉사자로서 신분을 지키도록 하는 것에 있다고 보인다”라며 “그렇다면 이런 입법 목적의 정당성을 이해하기 위해선 1)지역사회의 봉사자란 어떤 성격의 신분이며, 이 신분으로부터 정치적 중립 의무가 왜 도출되는가? 2)주민자치회 위원을 ‘지역사회의 봉사자’로 보아야 할 이유는 무엇인가? 3)위원이 지역사회의 봉사자로서 신분을 지키지 않는다면 어떤 문제가 발생할까?란 문제를 검토할 필요가 있다”고 밝혔다.

최환용 연구위원은 “선거와 관련하여 주민자치회 위원에게 정치적 중립의무를 부과하고 선거운동을 제한하고 있는 것이 선거의 공정성과 형평성을 확보하려는 취지인지에 대해 검토되어야 할 것으로 보인다. 그런데 주민자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 주민자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정하도록 하고 있는 바 아직은 이러한 법률이 제정된 바 없다. 따라서 현재 조례 등에 근거하여 설치되어 운영 중인 주민자치회의 성격은 법률에 의하여 보장된 조직이 아니며 이에 따르면 제29조제2항에서 정치적 중립을 지켜야 할 의무가 부여된 것으로 볼 수 있는가가 문제가 될 것”이라며 “정치적 중립의무가 부과되는 공직의 경우에는 일반적으로 벌칙 적용시 공무원으로 의제하는 규정을 두고 있는 바 이러한 규정 없이 주민자치회 위원에게 정치적 중립의무를 부과하거나 선거운동을 제한하는 등은 합리적 이유가 결여된 과도한 기본권 침해라고 생각해 볼 수 있다. 주민자치회 설치 등에 관한 입법부작위로 인하여 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법 제29조제2항에 따른 정치적 중립 의무는 현재의 주민자치회 위원에게 적용할 수 없는 선언적 규정으로 해석하는 것이 타당하다는 생각이 든다”고 언급했다.

 

“주민자치회, 법률에 의해 보장된 조직 아냐...합리적 이유 결여된 과도한 기본권 침해”

채진원 교수는 “행안부 시범조례에 따르는 읍면동 시범조례는 주민자치위원들을 ‘정치적 중립’이라는 미명하에 과도하게 규제하고 있는 게 문제이다. 주민자치의 본질이 ‘정치적인 것’과 분리될 수 없고 ‘선거운동의 금지’와 구별되어야 한다는 점에서 헌법이 보장하고 있는 과도한 규제금지의 원칙에도 위배된다”라며 “주민자치회가 지역현장에 거주하는 주민들의 ‘결사의 자유’에 기초하는 자발적 결사체가 되기 위해서는 ‘회원규정’을 어떻게 설정하느냐가 매우 중요하다. 회원규정은 주권재민의 원칙에 따라 민주적 의사결정기구인 주민총회에 따른 절차적 정당성과 민주적 책임성과도 연결되어 있다는 점에서 매우 중요하다. 왜냐하면 읍·면·동 및 통·리·반 해당 구역에 사는 주민 모두가 진성회원으로 실질적으로 참여하여 1인 1표에 따라 자유롭고 평등하게 민주적인 의사를 형성하도록 보장하는 것이 주민자치회의 성공조건이기 때문이다”라고 말했다.

전상직 한국주민자치학회장은 “정치적 중립이라는 애매한 개념으로 주민자치위원들의 활동을 엄청나게 위축시키고 있어 문제다”라며 “단체장 후보를 불러서 하는 주민자치 토론회 같은 행사 조차 정치적 중립 위반이라고 못하게 하는 경우가 많다”고 지적했다.

김성문 여수시 주민자치협의회장도 “해당 조항은 무보수 명예직이자 봉사자인 주민자치위원들에게 엄청난 제약이다. 특히 선거기간 중엔 그 어떤 말도 할 수 없다. 악법 중의 악법이다. 하루 빨리 바로 고쳐야 한다. 개탄을 금할 수 없다”고 비판했다.

좌장을 맡은 박현석 연구위원은 “정치적 편향을 피하기 위해 정치적 활동을 하지 마라? 정치적 편향성을 피할 수 있는 방법은 다양하다. 다양한 정치적 목소리를 내고 서로 경쟁하게 하면 오히려 편향성을 피할 수 있다. 늘 자유를 제한하는 방식이 문제이다. 답답한 부분이 많다. 정치적 편향성을 막기 위해 자유를 막자는 논리인데, 다양한 대안이 있을 수 있다”고 밝혔다.

 

사진=이문재 기자