시민참여와 주민참여는 거의 비슷한 동의어이다. 굳이 그 차이를 밝히자면 시민(citizen)은 도시의 주민 혹은 일반적인 국민을 호칭하는 용어로, 주민(resident)은 현재 등록된 주거지를 중심으로 살아가는 사람을 지칭하는 용어로 구분할 수 있을지 모르겠다. 하지만 시민참여/주민참여라는 활동을 중심으로 관찰할 경우, 주민참여활동은 결국 시민참여 활동의 순정한 분야임을 알 수 있다. 이런 맥락에서 주민자치도 시민자치의 핵심이라고 할 수 있다.
우리는 시민참여/시민자치를 보다 폭넓은 지역적, 국가적 차원으로 이해하려는 경향이 있는데 이를 너무 확대하면 시민참여는 국민참여를 지칭하는 것으로 확대될 우려가 있다. 따라서 시민참여는 도시 지역 시민 뿐 아니라 거주 면, 리 단위 농산어촌의 주민참여를 포함하는 것으로 이해하면 좋을 것이다. 게다가 한국의 도시화율은 90퍼센트를 넘어서고 있다.
이번 칼럼에서는 주민자치의 필수요건이란 할 수 있는 시민참여의 현대적 기원과 발전과정, 문제점을 소개하고 이를 토대로 한국의 주민참여/주민자치의 향후 방향성과 방법론에 대한 시사점을 제시하고자 한다.
시민참여의 기원과 발전과정
시민참여(citizen participation)라는 용어는 고대 그리스의 시민—당시 시민은 지금과는 다른 계급적 시민-참여로부터 현대 민주주의 사회-비계급적 비차별적 사회-의 시민참여에 이르기까지 그 기원과 핵심요소에 대한 견해가 달라질 수 있다.
랭턴(Langton)에 따르면 역사적으로 볼 때 시민의 개념은 다양한 의미로 사용되었다고 한다. 초기 로마시대에는 시민이란 최고의 사회적, 정치적 지위를 갖는 사람을 의미하였다. 예컨대 공직자, 배심원들이 이에 해당되었다.
서기 212년(카라칼라황제)이 되어서야 시민들의 권리는 로마제국의 모든 거주인에게 부여되었고 이에 따라 보편적 시민권 개념이 등장하였다. 이는 황제가 반란을 감소시키고 세금을 증대하고, 군대를 강화시킬 목적에서의 시민권을 확대시킨 것이었지 시민권 그 자체에 대한 관심의 증대에서 비롯된 것은 아니었다. 시민들은 국가에 의해 권리를 부여받은 대신 국가에 대한 의무를 수행해야만 하였다. 따라서 서구문명에서 시민이란 권리와 의무라는 양면적 가치를 수행해야 하는 존재인 것이었다.
근대에 들어서 시민권 가치는 더욱 확장되고 심화되었다. 프랑스 혁명, 미국의 독립선언, 영국의 권리장전을 거치면서 시민들은 ‘양도할 수 없는 천부적 권리를 가지고 정부를 바꾸거나 제거할 수 있으며 새로운 정부를 수립할 수 있는 권리’를 헌법적으로 부여받았다. 이러한 시민권 확장은 시민에게 능동적이고 실질적으로 참여할 수 있는 권리, 참여의 자유, 참여의 의무, 인권의 평등의식이라는 가치를 심어주었다. 이런 이유로 시민참여는 그것과 혼동될 수 있는 정치참여, 대중참여, 시민개입과는 구분되어 사용될 필요가 있다.
이 글에서는 현대사회의 시민참여, 그중에서도 미국사회에서 출발한 현대 민주주의 사회의 시민참여를 중심으로 그 발전과정, 주요개념, 문제점을 소개하도록 하겠다. 특히 이글은 Stuart Langton의 Citizen Participation in America라는 책에서 소개한 내용을 중심으로, 시민참여에 대한 기본적 이해를 돕기 위한 것임을 밝힌다. 그는 시민참여에 대한 정의를 내리기는 쉽지 않다 (truly the more one explores the endless ramification of citizen participation, the more one appreciates the old adage of 'having a tiger by the tail)라는 말로 논의를 시작한다. 시민 참여는 1960년대의 극빈자와 소수집단을 위한 권력의 요구로 이해되기도 하며, 행정부에 의한 시민참여는 참여로 보지 않는 사람도 있다. 이런 경향으로 인해 시민개입 citizen involvement, 대중참여 public participation, 대중개입public involvement, 시민행동 citizen action, 정치참여 political participation 등의 용어가 시민참여와 유사한 것으로 혼동된다고 한다.
시민참여의 구분과 의미
시민(citizen)은 어원적으로 볼 때 ‘정치체제 내의 법적 거주인(a legal inhabitant or resident of a political unit)’을 의미하며, 참여는 ‘일부를 취함(to take part)’을 의미한다. 즉 시민참여는 어원적으로 보면 ‘어떤 정치체제 내의 법적 거주인이 정치적인 일에 가담하게 되는 것’을 의미한다. 그러나 어원적 의미에 제약되면 법적 거주인이 아닌 사람은 시민참여를 할 수 없는 것이 되고, 정치적 참여만을 시민참여로 오해할 수 있는 소지가 발생한다.
한편 시민참여는 시민들의 의도적(purposeful) 개입이 핵심적이라는 점을 간과해서는 안 된다. 이러한 점을 고려하여 시민참여는 정부와의 관계에 가담하는 시민들의 의도적인 활동을 의미하는 것으로 정의한다(Citizen participation refers to purposeful activities in which citizens take part in relation to government).
랭턴은 시민참여와 유사참여를 구분하였다. 그는 정치참여는 시민참여와 거의 유사한 개념이며, 시민참여는 개인을 국가보다 강조하는 반면, 정치참여는 국가를 개인보다 강조하는 것으로 인식된다고 하였다. 이러한 이유로 서구사회에서 시민참여는 정치참여보다 가치적으로 우월한 지위를 가지며 긍정적이고 바람직한 용어로 받아들여지고 있다.
대중참여(public participation)는 시민참여와 2가지 점에서 구분된다. 먼저 대중참여는 사람들이 시민의 권리와 의무를 소유하고 있는가를 묻지 않고 모든 사람을 ‘대중(public)'에 포함시킨다. 둘째, 대중참여는 정부 뿐 아니라 모든 사회기관에 대한 참여를 의미한다. 시민개입(citizen involvement)은 참여과정에 대한 국가의 통제를 의미한다는 점에서 시민 주도적 시민참여와는 그 성격이 다르다.
시민참여는 시민과 정부라는 두 가지 주체에 의해 주도된다. 시민운동은 시민에 의해 주도되는 상향적(bottom-up) 시민참여이며, 시민개입은 정부에 의해 주도되는 하향적(top-down) 시민참여이다. 그런데 어떤 형태의 시민참여는 법에 의해 참여하도록 의무화된 것도 있다. 다양한 시민 참여의 형태는 다음과 같은 4가지 유형으로 구분할 수 있다.
첫째 시민운동(citizen action): 시민들이 결정한 목적을 달성하기 위한 활동(로비, 시위, 대중 옹호 등), 둘째 시민개입(citizen involvement): 정책결정, 사업, 서비스에 대한 지원을 얻기 위한 정부 주도의 시민참여(공청회, 자문위원회, 태도조사 등), 셋째 선거참여(electoral participation): 정치 행정적 대표자를 선출할 목적으로 법에 의해 참여하도록 되어 있는 활동(투표, 후보 자원봉사 등), 넷째 의무참여(obligatory participation): 시민에게 부여된 법적 의무를 수행하는 활동(납세, 배심원, 병역, 교육) 등이 그것이다.
시민참여의 전개과정
한국의 시민참여 전개과정을 이해하기 위해서는 미국의 시민참여에 대한 지식을 구할 필요가 있다. 한국의 발전과정은 군사독재에 맞서 자유민주주의, 자본주의 시장경제를 추구하면서 진행되어 왔기에 미국식 자유민주주의, 자본주의 시장경제 발전과정과 매우 유사한 과정을 겪어왔고, 그 과정에서 정치참여, 시민참여가 활성화되었기 때문이다
미국의 시민참여 전개과정은 다음과 같다고 한다. 1970년대 미국은 대량적인 시민소외, 정치 불신, 위축 현상(투표 이탈, 정당원 감소, 정부 신뢰 감소 현상)이 발생하면서도 다른 한편으로는 시민조직, 공익집단들이 폭발적으로 늘어나 정부를 시민들에게 보다 접근 가능하고, 책임 있게 만들려는 노력이 나타난 시기였다. 즉 시민의 무관심과 냉소주의가 증가하면서도 민주주의의 새로운 부활을 보여주는 징후가 나타난 것이다.
이는 정부와 사회에 대한 시민들의 불만이 두 가지 모순적 차원으로, 소극적 참여 징후(passivity-participation syndrome)로 표출되었음을 보여주는 것이다. 특히 미국 사회의 시민 참여는 정부 주도적(government-initiated) 시민참여와 시민 주도적(citizen-initiated) 시민참여가 동시에 나타나는 양상을 보였다. 즉 시민은 시민대로 시민조직을 만들어 정부에 영향을 미치려 한 반면, 많은 공직자들은 정부를 시민들에게 보다 접근가능하고 책임성 있게 만들려는 노력을 시도하였다.
시민 주도적 시민참여는 시민운동(citizen-action movement)이며, 정부 주도적 시민참여는 시민개입(citizen-involvement movement)이라고 정의하였다. 시민운동은 주민조직, 공익집단, 소비자집단, 자발적 조직들이 중심이 되어 정부에 영향을 미치고 감시하는 것을 주요과제로 하고 있는 반면, 정부 주도적 시민개입은 시민들을 참여시켜 행정적 의사결정과 정부사업에 대한 개선과 지원을 획득하려는 것을 목적으로 하고 있었다. 따라서 정부주도에 의한 시민개입은 시민들의 제도적 참여를 위한 수많은 입법과 규제를 낳게 만들었으며 그러한 법과 규제를 시행할 수 있는 수많은 전문가들이 등장하게 되었다.
이러한 두 가지 형태의 시민참여로 인해 미국은 ‘참여의 폭발(the participation explosion)’이라는 정치적 혁명시대를 맞게 되었으며 시민참여는 극단적으로 역동적이며, 다양하고, 침투력 있는 존재가 되었다. 보다 구체적으로 시민운동(the citizen-action movement)은 헤아릴 수 없이 많은 숫자의 주민조직, 공익조직, 소비자조직, 자발조직들이 만들어지면서 활성화 되었으며, 그 성과로는 재산공개법, 정보공개법, 소비자보호법, 로비스트등록요건 강화, 지역재건, 고속도로계획저지, 보건시설개선, 원자력발전소건설 중지, 상품안전개선, 차별금지 등의 성과를 거두었다. 한국의 경우에도 이와 매우 유사하다는 점을 지적할 수 있을 것이다.
한편, 시민개입은(the citizen-involvement movement)은 정부에서 입법과정에 시민참여를 의무화(예. 공해방지법, 해안관리법, 주택 및 지역사회발전법 등)하는 식으로 진행되었으며 그 성과로는 에너지청, 교육청, 환경청, 식약청 등 정부부처에서 참여 집단을 보상할 수 있는 규정을 마련하게 하고, 정부기관의 잘못된 결정에 대한 소송을 제기하여 승소한 사람에게 보상규정을 마련하게 한 것 등이 있다. 또한 정부 측에서 적극적으로 시민개입을 유도-특히 카터 행정부 이후 강력한 시민참여 정책 시도/연방 뿐 아니라 주 단위 행정 기관에서도 시민참여 확대, 시민들을 정책 수립․집행․평가에도 참여시키며, 옴부즈맨 활동 등을 도입하도록 하였다. 한국의 경우에도 90년대 민주화 이후 정부주도의 시민개입을 활성화 하려는 시도가 계속되고 있다.
시민참여 폭증의 원인
랭턴은 미국사회에서 시민참여 폭증의 원인에 대해서도 잘 지적하고 있다. 그에 따르면 미국사회에서의 시민참여 폭증의 원인은 다음과 같다. 첫째, 중재적 조직의 쇠퇴(the decline of mediating institutions)를 들 수 있다. 미국사회에서는 전통적으로 교회, 정당, 연고 조직이 다원주의를 유지시키고, 합의를 발전시키며, 사회적 이동을 증진시켜 왔는데 이러한 조직들이 쇠퇴하면서 전통적인 사회적 합의 형성의 근거가 약해졌다. 이러한 상황에서 시민참여는 사회적 합의 형성을 위한 대안이 되었다. 우리의 경우에도 중재적 조직이라고 할 수 있는 종교단체, 정당, 사회조직이 제대로 작동되지 못하는 가운데 반독재, 민주화 운동 등의 정치참여가 시민참여로 이어지는 모습을 관찰할 수 있었다.
둘째 요인은 정부 관료제의 팽창(the rise of the bureaucratic estate)으로 인한 시민통제 요구가 팽배해진 것이다. 인구증가, 기술발전과 산업사회 발전으로 인한 복잡한 사회문제의 증가는 관료제의 규제와 행정서비스에 대한 수요를 증가시키고 결과적으로 관료제의 팽창을 가져왔다. 이러한 역사적 변화는 행정기관의 재량권 남용을 초래하는 위험을 초래하였고, 시민참여는 정부기관을 감시하는 대안적 수단으로 발전되었다. 한편 정부기관에서도 자신의 재량권 남용에 대한 비판을 감소시키고 정책의 정당화와 지원을 확보하기 위해 시민참여를 이용하는 경향도 생겨났다. 즉 시민참여는 통제 및 감시(control mechanism, watchdog) 기능과 아울러 정책결정의 조력자 기능을 수행하게 되었다. 한국의 경우에도 개발독재과정에서 비대해진 정부의 권력화와 재량권 남용에 관한 정치적 견제 및 저항으로서 시민참여가 활성화 돼왔음을 알 수 있다.
세 번째 요인은 대중매체 및 언론의 영향이다. 대중매체의 발전과 정보통신의 혁명으로 시민들은 정부에 관한 보다 많은 정보를 갖게 되었다, 정부를 어항처럼 들여다 볼 수 있는 기회가 생긴 것이다(an era of government by fish bowl). 정보통신의 발달은 사회문제에 대한 시민들의 관심을 증진시키고 정부개혁을 위한 시민참여를 확실히 촉진시켰다. 한국의 경우에도 여타 선진국에 못지않은 정보통신발전으로 인해 시민들이 정치, 행정, 경제 정책에 대한 정보에 쉽고 정확하게 접근할 수 있었기에 시민참여가 크게 활성화될 수 있었다.
시민참여는 순기능만 있는가
한국도 마찬가지이지만 시민참여에는 긍정적 기능만이 있는 것이 아니다. 민주화와 더불어 지나치게 양적으로 확대된 시민참여의 문제와 그에 따른 시민참여의 질적 수준의 문제가 발생하고 있다. 게다가 시민참여는 엄정하게 조직화된 단체가 아닌 임의단체로 구성되어 있으며, 개인 활동에 대한 의무나 보상이 결여된 집단을 통해 이루어지는 경향이 있어 ‘일방적인 주장, 무책임한 주장, 도덕적 해이’에 빠져드는 경향이 자주 나타나고 있다.
미국에서도 시민참여와 관련하여 우리와 유사한 문제를 미리 겪어왔기 때문에 미국 시민참여의 문제점에 대해서도 귀를 기울일 필요가 있다. 랭턴은 시민참여의 폭발적 증가는 긍정적인 측면-합의 형성, 감시, 협조, 개혁 기능 등-도 많지만 해결해야 할 과제도 남겨두고 있다고 하였다.
먼저, 그는 시민참여의 양적 수준에 대한 의문을 제기하면서 시민참여가 과연 민주주의를 확장시키고 사회의 생명력을 증진시키는가 하는 것에 대해 논란의 여지가 있다고 한다. 시민참여가 시민의 행동과 태도에 과연 어떤 영향을 주고 있으며 국가에 대한 신뢰와 만족에 어떤 영향을 주었는지 또 공직자와 정부기관의 사기와 성과에 어떤 결과를 초래하였는가에 대해 생각해 볼 필요가 있다는 것이다. 결국 시민참여는 민주적 제도와 관행의 건전성과 효험, 그리고 민주적 정부운영을 증진시키는 데 얼마나 기여하였는가 하는 측면에서 평가되어야 한다.
둘째는 시민참여의 질적 수준에 대한 문제제기이다. 시민참여에는 좋은(또는 성공적) 시민 참여와 잘못된(또는 실패적) 시민참여가 있다. 그런데 무엇이 질적으로 좋은 시민참여인가를 판단하는 일은 쉽지 않다. 이런 점에서 시민참여를 평가할 수 있는 기준의 설정과 성공적 시민참여를 조장할 수 있는 조건이 무엇인가를 연구할 필요가 있다. 그는 다음의 6가지 기준이 시민참여의 질을 평가할 수 있는 지표로 사용될 수 있을 것이라고 한다.
1)시민정신의 교육(citizenship education): 시민참여를 위한 시민들의 지식, 태도, 기술, 능력이 얼마나 잘 확보되어 있는가.
2)엘리트주의(elitism): 시민운동에 엘리트의 참여는 필요한가. 그들의 기능은 순기능적인가 역기능적인가. 어떤 부류의 엘리트들인가. 엘리트 집단 간의 태도와 행동에는 어떤 차이가 있는가.
3)기술적 복잡성(technological complexity): 복잡하고 기술적인 사안(예. 환경문제)을 다룰 수 있는 시민들의 능력이 있는가.
4)재정(financing): 시민참여에 있어 재정의 중요성은 어느 정도인가. 성공적 시민참여를 위한 재정적 조달 절차는 있는가.
5)정부기관의 행동(government agency behavior): 정부기관의 어떠한 절차와 관행이 성공적 참여를 조장하는가. 시민참여 활성화를 위한 공무원들의 지식, 기술, 태도는 무엇이며, 그것을 어떻게 개발시킬 수 있나.
6)대표성(representativeness): 시민참여에 있어 대표성은 어느 정도 확보되어야 하나. 대표성을 고양시킬 수 있는 수단은 무엇인가.
이상 6가지의 평가기준은 시민참여의 한계-시민참여단체의 정치적 편파성, 비전문성과 일방적 주장, 정치집단에 포획된 시민단체 엘리트의 도덕적 해이, 시민단체의 재정조달/관리 문제, 종사자의 전문성, 객관성 부실, 시민단체의 대표성, 정당성 부실 문제-에 봉착한 한국에서도 반드시 반성하고 혁신적 적용을 실천해야할 과제라 아니 할 수 없다.
한국 주민참여자치 발전을 위한 시사점과 당부
이 글에서는 시민참여의 기원과 전개과정, 근대적 시민참여의 증가요인, 유형, 한계에 대하여 간략하게 살펴보았다. 특히 근대 민주주의의 완성도를 높이기 위해서는 시민참여가 필수요인이라는 점에서 시민참여의 양적 확대와 질적 성장에 대한 성찰적 고민을 깊이 해보아야 할 것을 권고한다.
필자는 시민참여와 주민참여는 용어만 다를 뿐이지 그 핵심내용은 본질적으로 같은 것이라는 점을 강조하였다. 이는 시민참여의 순기능과 역기능이 곧 주민참여의 순기능과 역기능이 된다는 것을 의미한다. 이런 점에서 주민참여의 순기능을 홍보하기 위해 어떤 주체가 어떤 주제를 취사선택하여 어떤 방법론으로 어떤 대상을 중심으로 할 것인가에 대한 전략적 고민을 할 때가 지금이라는 점을 잘 인식해주기 바란다. 당연히 그 주체는 한국주민자치중앙회와 한국주민자치학회가 될 것이다. 한국주민자치 발전을 위해 시간과 재정을 투자하여 진솔하게 고민하는 단체가 이들이기 때문이다. 한국주민자치학회는 주민참여자치를 위한 전략적 기획을 담당하고, 한국주민자치중앙회는 그 실천과 세력 확장을 위한 역할과 노력을 기울여 주기를 당부한다.
