주민자치회가 직접민주주의의 이상적 형태인 '주민조직형'으로 가기에 앞서 읍면동에 근린의회를 구성하는 '주민통합형'으로 운영하는 현실적 방안이 제시됐다.

한국주민자치학회는 8월 9일 ‘주민주권 관점에서 주민자치 활성화 방안에 관한 소고’를 주제로 한 제33회 주민자치 연구세미나를 개최, 배귀희 숭실대 교수가 발제를 진행했다. 그는 “오늘 발표에서는 국민주권과 주민주권의 관계에 대해 살펴보고, 조직문화 여러 관점 중에서 경쟁가치 모형으로 주민자치회 조직문화 탐색해보고자 한다. 어떤 조직문화를 가질 때 참여 구성원들이 더 만족을 느끼는가를 모색하는 것인데 의도했던 건 권위주의 행정문화 보다는 자유롭고 유연한 조직문화에서 성과도 많이 나타나고 합의를 도출할 수 있을 것이라는 점에서 시작했다. 향후 설문조사를 통해 연구가 완성되면 다시 공유할 기회를 가졌으면 한다”고 서두를 꺼냈다.

배귀희 교수는 “최근 단체자치에 대한 논의를 넘어 주민자치에 관심이 높아지고 있다. 주민자치에 대한 개념이 합의가 이루어지지 못하고 혼란이 발생하였던 것이 사실이다. 대표적인 것이 2010년 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법’에 따른 읍면동 주민자치회 사업이 이에 해당한다”라며 “지방자치법 전부개정의 의미는 거주하는 지역에서 주민인 직접 참여하는 제도를 강화함으로써 명실상부한 주민주권을 확립하였다는 것에 있다. 그러나 당초 정부안에 포함되어 있던 주민자치회 설치 및 지원에 관한 부분이 삭제된 부분은 아쉬운 부분이라고 볼 수 있다. 1991년 지방자치가 부활된 이후 지방의회 의원 및 지방자치단체장을 선출한 이후 중요한 이슈는 중앙과 지방간의 권한과 기능배분에 관한 것이어서 주민자치는 그동안 홀대되었다 하더라도 과언이 아닐 것이다. 그러나 지방자치가 발전하는 과정에서 주민중심의 주민자치에 대한 필요성이 높아져가고 있다”고 밝혔다.

이어 배 교수는 “지방 민주주의 관점에서 주민자치회는 주민주권을 구현할 수 있는 중요한 전략이 된다. 주민주권이라는 개념을 이해하고자 할 때 빼놓을 수 없는 개념이 바로 국민주권이다. 국민주권이란 정부의 모든 권력은 국민에게서 나온다는 것이다. 국민주권의 원리는 로크, 홉스 및 루소와 같은 사회계약론자들에 의해 시작되었다”라며 “정부의 모든 권력은 국민에게서 나온다는 국민주권의 원리가 사회계약설에 정당화된다. 국민주권의 원리가 주민주권의 원리의 관계를 이해해야 할 것이다. 자연상태에서의 인간이 사회를 구성하는 계약을 체결하는 이유는 스스로의 생명, 자유, 재산을 보호하기 위해서 이다. 주민주권은 지역단위에서 정립되는 주권이다. 국민주권 하에서 국가의 모든 권력이 국민에게서 출발한다면 주민주권의 주체는 지역단위 국민의 일부로 구성된 단일의 주민이 될 것이다. 즉, 지역단위에서 인정되는 주권을 주민주권이라 할 수 있으며 지방정부의 자치권인 지역 내 통치권의 근거가 될 수 있다”고 설명했다.

배귀희 교수는 주민자치를 ‘주민 스스로가 시민성을 토대로 지역의 문제를 스스로 결정하고 해결과정에 참여하는 자기통치과정’으로 정의하며 “단체자치 정도에 그쳤던 지방자치를 주민이 지역의 주인이 되는 주민자치 패러다임으로 바꾸는 것이 필요하다. 즉 본질로서의 주민자치가 실시되지 않은 상황에서 단체자치만으로는 지방자치가 효과적으로 구현되었다고 보기 어렵다. 기본적으로 주민자치가 가지는 의의는 정치적 측면에서 대의제 민주주의 한계를 보완하고 직접민주정치를 구현할 수 있다는 것, 행정적 측면에서는 지방정부의 행정관리를 효과적으로 수행할 수 있는 기제가 된다는 것이다. 주민자치를 통해 주민들은 자신의 이해와 요구를 반영시키기 위해 스스로 정책결정과정에 참여하게 되고 또한 주민들의 정책 집행과정의 순응성을 확보하는데 도움을 주기도 한다”고 짚었다.

발제에 따르면, 한국의 주민자치는 기본적으로 주민자치센터를 중심으로 이루어지고 있다. 주민자치센터의 운영 목표는 주민을 위한 문화, 복지, 편익시실과 프로그램 운영을 통해 주민의 삶의 질을 향상시키고 주민자치와 지역공동체 형서의 구심체 역할을 하도록 하는 것이다. 주민자치회는 풀뿌리민주주의 활성화 및 주민들 스스로 지역의 문제를 해결할 수 있도록 읍면동 단위에서 설치된 주민참여 기제이다. 즉, 주민자치회는 실질적인 자발적 참여를 통한 주민자치를 실현하고자 하는 목적으로 도입된 제도라는 것이다. 주민자치회는 주민 중심의 생활근린 자치를 기반으로 지역공동체의 활성화 및 지역문제를 해결하고자 읍면동 단위별로 구성하는 새로운 주민자치 조직이다.

주민자치회의 구성과 운영은 협력형, 통합형, 주민조직형 등 3가지 형태로 구분되며 이중 협력형 모델을 기본으로 운영되었다. 협력형은 읍면동 사무소가 존재하고 주민자치회와 병렬적인 지위에서 상호 협력관계를 유지하도록 한 것이다. 통합형은 읍면동 사무소가 주민자치로 통합되어 사무기구의 역할을 수행하는 구조이다. 반면에 주민조직형은 읍면동 사무소를 폐지하고 주민자치회가 의결 및 집행기능을 수행하는 구조이다.

주민자치조직은 현재 주민자치위원회에서 주민자치회로 형태가 변화되고 있는 중이지만 2개의 조직이 활동 중이다. 주민자치위원회와 주민자치회는 법적근거가 다른 조직으로서 주민자치위원회는 자문기구이지만 주민자치회는 주민자치기구라는 점에서 가장 커다란 차이를 보이고 있다고 박귀희 교수는 발표했다.

그는 “한국에 도입된 주민자치위원회나 주민자치회는 기존의 행정시스템에  대한 주민들의 참여의 형태에 해당하는 것이지 주민자치의 핵심인 자치 시스템(governing system)이 아니다. 이는 주민자치 개념에 대한 오해에서 발생한 것이라고 할 수 있다. 주민자치회나 주민자치위원회는 주민들의 행정참여의 의미가 강한 것이지 주민자치라고 할 수 없다”라며 “지금까지 시범적으로 운영되고 있는 주민자치회의 한계는 주민자치회가 전국적으로 확대되기 위해서는 현행 법ㆍ규정만으로 한계가 있으며 또한 주민자치회의 구성이 획일적이어서 지역적 특성을 반영하고 있지 못함이 지적되고 있다. 이와 함께 주민자치회의 기능과 역할이 모호하고 사업범위가 불분명하고 주민의 대표성도 미흡함을 보이고 있다”고 설명했다.

이러한 한계를 극복하면서 주민자치회를 활성화하기 위해 배 교수는 다음과 같은 방안을 제시했다. 첫째, 주민자치회의 확대실시를 위해서는 법적인 명확한 근거가 요청된다는 것이다. 주민자치회가 주민의 대표로 인정받기 위해 이에 대한 법적 근거와 권한이 명확해야 한다. 그러나 법적 근거를 마련하기 위해 지방자치법을 개정해야 한다는 의견과 별도의 관련 법규를 제정해야 한다는 의견이 있다. 둘째, 주민자치회가 주민자치기구로서 역할을 담당하기 위해서는 주민자치회의 역할, 기능 및 업무 등에 대한 명확한 규정이 필요하며 이를 위해서는 지역의 기존에 존재하는 다양하고 유사한 주민참여기구와의 통합 및 업무 조정이 선행될 필요가 있다. 주민자치회가 수행할 수 있는 지방정부의 위탁 혹은 수탁 업무 발굴도 필요하다. 주민자치회와 유사한 역할을 수행하는 조직들을 통합하거나 혹은 업무를 조정할 필요가 있다.

셋째, 주민자치회의 실효성 제고를 위해 지역 특성을 반영한 다양한 주민자치회의 구성 방식에 대한 논의가 필요하다. 주민자치회를 대도시, 중소도시, 도농복합도시, 농촌지역 등의 특성에 따라 각 지역별 여건에 맞는 방식을 고려하고 적용하도록 유도할 필요가 있다. 넷째, 주민자치회 위원들의 선발방식은 공개모집에 의해 이루어지는 것이 바람직하고 지역적 특성에 따라 자율적이고 민주적인 방식이 사용될 수 있도록 하는 것이 요청된다.위원의 선발에서 공개경쟁방식이 바람직하지만 경력과 전문성을 갖춘 위원을 추천하는 방식과 공개경쟁방식을 혼합하여 지역특성에 맞도록 운영하도록 유도할 필요가 있다.

다섯째, 주민자치회의 자율적 활동을 보장하기 위해서는 주민자치회의 재원 확보 방안이 모색되어야 하고 지방자치단체가 재정 확보를 위해 지원금을 제공할 경우 이에 대한 지방자치단체의 감독 및 감시가 요청된다. 지방정부의 직접적인 보조금보다는 주민자치회 사업을 통한 수익금, 후원금 등 자체 재원의 비중을 늘릴 수 있도록 유도할 필요가 있다. 여섯째, 주민자치의 활성화를 위한 입법화 과정에서 주민자치회의 정체성 및 기능역할에 대한 사회적 합의를 이루는 노력이 요청된다. 영국의 패리시와 마을의회, 미국의 근린의회처럼 읍면동 수준의 주민자치회를 활성화하기 위한 법적ㆍ제도적 지원을 강화하여 주민들의 자발적 조직화를 적극 지원하는 노력이 필요하다고 박귀희 교수는 지적했다.

배 교수는 “현재 우리나라에서 주민자치의 필요성에 따라 주민자치위원회나 주민자치회가 실시되고 있지만 형식적 주민참여나 하청형 주민참여에 그칠 가능성이 높다. 주민자치회가 발전적으로 진화될 필요가 있는데 핵심은 자치 시스템(governing system)이 구현되기 위해서는 지역의 주민들이 모여서 중요한 의사결정을 할 수 있어야 한다. 이러한 노력을 통해 주민자치회가 진정한 ‘주민자치기구’로 발전될 수 있도록 제도가 세세하게 설계될 수 있을 것”이라고 밝혔다.

끝으로 배귀희 교수는 연구 주제인 ‘경쟁가치 관점에서 주민자치회 조직문화와 참여자 만족도에 관한 연구’와 관련해 7가지 조직문화 유형을 소개하기도 했다. △해리슨의 ‘조직의 이념적 지향’에 따른 유형 △오우치의 ‘거래비용의 관점 및 재산권의 구조’ 유형 △딜 & 케네디의 ‘위험의 정도와 결과에 대한 피드백 속도’에 따른 유형 △‘변화-안정과 조직 내외부 지향’에 따른 ‘경쟁가치모형’ △행안부의 조직-회의-복무 문화 유형 등이 그것이다. 이 중 경쟁가치모형에는 ‘관계’ ‘혁신’ ‘과업’ ‘위계’지향 문화 유형이 있다.

발제를 끝난 후 채진원 한국주민자치학회 학술부회장의 사회로 본격적인 토론이 진행됐다. 먼저 주민자치회 운영의 3가지 모형인 ‘협력형’ ‘통합형’ ‘주민조직형’에 대한 논의가 활발히 진행됐다.

김필두 박사는 “이 3가지 모형은 처음부터 문제가 많았다. 원래는 주민조직형 안에 ‘통합형’ ‘협력형’이 포함되어야 하는 것인데 마치 별도의 안인 것처럼 됐다. 화두는 통합형이 실제 적용될 수 있느냐의 문제일 것이다. ‘통합형을 시범실시 하자’는 논의도 있어서 당시 법제처에 유권해석을 의뢰했는데 결과는 우리나라의 법 시스템과 맞지 않아 위법적 요소가 있다는 의견이었다. 통합형은 읍면동장 위에 주민자치회장이 있는 것인데 민간인이 공무원조직을 지휘-감독 하는 게 타당한가, 공무원을 관리할 수 있는가라는 지적이 있었다. 그렇다면 주민자치위원들을 공무원조직 시스템 안으로 포함시켜 주민자치위원들을 다 공무원으로 임명한다? 이는 비용, 자격요건 등에 문제가 있을 수 있다 등의 얘기가 나왔다. 기관 다양화 측면에서 지역에 따라 ‘협력형’ ‘통합형’을 선택할 수 있는데 지금 시스템으로는 어렵다는 의견이 많았다”고 주민자치위원회 설계 당시의 분위기를 전했다.

이어 그는 “통합형 모델은 큰 틀의 시스템이 조정되어야 가능할 것 같다. 통합형을 선택할 경우 기존 공무원 조직 시스템과 주민자치회를 어떤 식으로 묶을 거냐 하는 문제가 있다. 일부에선 읍면동 단위 주민자치회를 읍면동 의회처럼 하는 게 어떨까 하는 의견도 있다. 집행부와 의결기관인 의회가 따로 있는 것이다. 근데 이러면 또 이러면 지방의회와 상충되는 문제가 있다. 그럼 지방의회를 양원제로 가는 게 어떤가 하는 의견도 있긴 하다. 현 지방의회를 하원으로, 주민자치회를 상원으로 하는 식으로”라고 덧붙였다.

전상직 회장은 “행안부가 처음 주민자치회를 설계할 때부터 방향을 협력형으로 이끌었다는 의도가 있었다고 보인다. 이 모형을 만든 사람들이 주민자치회를 정말 모른다는 생각이 든다. 주민자치회는 동사무소와 협력적 관계만 있는 게 아니다. 협력할 건 협력하고 따라갈 건 따라가고 도와줄 건 도와주는 사무 성격으로 규정하면 되는데 기관 성격으로 끌고 가니까 산으로 간 것이다. 2012년 연구 결과 발표 이래 10년 간 이 점을 지적한 사람이 아무도 없었다. 그런데 이번에 한국지방행정연구원 최인수 박사의 연구를 보면 협력형을 포기 하고 통합형으로 가는 게 이번 정부의 주민자치 발전방향인 것으로 나오는데 통합형도 여러 문제가 많기 때문에 다시 근본적으로 분석하지 않으면 안 된다”고 말했다.

윤준희 박사는 “넓은 주제를 아주 친절하고 자세하게 발제해 주셔서 정리가 되고 상당히 좋은 시간이었다. 주민자치 뭐가 문제냐 했을 때 주민자치회 설치모형? 이게 잘못 되어서 주치 안 될까? 통합형으로 바꾼다고 해서 될 일은 아닌 거 같다. 모형의 문제 아닌 것 같다”라며 “주민자치는 곧 참여의 문제인데 ‘어떻게 하면 주민의 참여 늘릴 것인가’하는 게 중요한 것 같다. ‘이를 위해 서비스 중심의 통치 체제로 바꿀 것인가’ 등의 논의가 나올 수 있고 결국 참여하는 게 이익이 되어야 참여가 늘 것이다. ‘공동체에 참여했을 때 어떤 이익이 될 것인가’ 이게 중요할 것 같다. 어떤 조건을 줬을 때 이행될 것이라는 기대 체계 만드는 것 등. 궁금한 게 많다. 개인의 이익과 공동의 이익을 어느 정도 수준까지 할 것인가 등의 기능의 문제 등등. 또, 주민자치회 모형과 관련해 기관대립형 vs 기관통합형의 차원에서 집행과 의사결정 기구가 따로따로 있는 게 기관협력형이고, 집행-의사결정을 같은 체계 내에서 하는 것 즉 주민이 의사결정도 집행도 다 하는 게 주민조직형이다. 여기에 공무원의 지원이 있다면 ‘통합형’이라 할 수 있다”고 밝혔다.

이와 관련 채진원 부회장은 “협력형은 자문위원회 성격이고, 통합형은 주민자치회 산하에 공무원들이 있어서 주민자치위원들이 동장을 통제하는 것인데, 통합형vs주민조직형의 가장 큰 차이는 마을총회를 실질적으로 작동시킬 수 있느냐 없느냐의 문제인 것 같다”고 말했다.

전상직 회장은 “주민조직형은 읍면동을 자치단체화 시키지 않으면 불가능한 모델이다. 독일, 프랑스, 스위스처럼 읍면동이 자치단체화 되어야 가능하다. 그런데 ‘회’로 만들려면 영국, 일본처럼 굉장히 작은 규모여야 가능하다. 행안부의 오류는 주민자치회를 하라고 하면서 읍면동에서 하라고 강제하고, 위원회로 하라고 ‘주민’을 빼버리고 아예 들어가질 못하게 만든 것이다. 주민자치회가 주민들과는 전혀 관련이 없도록 이때부터 이미 의도됐다고 생각한다. 이 조작된 모델을 가지고 통합형 만들어 가야한다? 주민자치를 모르는 사람들이 주장하는 억지다. 주민총회가 빠졌다는 지적을 이미 오래전부터 여러 번 했고, 주민총회가 최고 의사결정기구여야 한다고 주장해왔다. 이게 없으면 주민자치회가 아닌 위원회다, 이를 구분해야 한다고 지적했는데, 주민총회, 이름만 가져다가 지금껏 쓰고 있다”고 지적했다.

배귀희 교수는 “주민조직형에서 총회는 현실적으로 2,3천명의 혹은 그 이상의 주민이 모여서 해야하는데 이게 현실적으로 가능할까? 하는 생각을 해본다. 한국주민자치중앙회에서 굉장히 좋은 포인트를 잡았으나 과연 우리가 이렇게 한 지역에 모일 수 있을까, 공간도 그렇고, 협의체 구성을 할 수 있을까. 이상적으로 굉장히 좋은 안은 맞는데 이건 예전 교과서에서 공부했던 미국 타운홀미팅처럼 마을 교회에 2~300명 모이는 구조라면 가능하겠지만 현실적으로 지금 가능할까 싶다”고 말했다.

이어 그는 “통합형의 경우는 동 단위 수준으로 낮춰서 주민 대표를 선출해 주민자치회를 구성한다면 그 밑에 동장과 공무원조직이 들어갈 수 있을 것이다. 그렇게 되면 가능할 수 있지 않나 생각한다. 그런데 법률적으로 아주 기초단위까지 주민대표를 뽑아서 활동하게 할 수 있을 것인가의 문제가 있는데 미국 사례를 보면 근린의회가 있다. 지방의회vs근린의회 관계 문제도 미국에선 크게 충돌하진 않고 각자 서로 존중해가며 운영한다. 이 시스템이 전혀 불가능하다 라고 볼 순 없다. 그렇게 되면 이 통합형 모형도 가능할 수 있을 것이다. 다만 이렇게 되면 읍면동까지 대의제시스템이 허용되어질 수 있을까가 관건일 것 같다. 이런 모형이 되려면 대의할 수 있는 시스템을 시구에서 읍면동으로 단위를 낮추는 것이기 때문에 어느 수준으로 어떻게 정할 것인가가 대두될 수 있다 각 동에 하나정도 나올 수 있어도 지금보다는 훨씬 더 좋아질 것이다. 이렇게 작은 단위로 대의할 수 있다면 통합형 주민자치가 가능할 것이다. 물론 법률적인 문제 등 넘어야 할 산은 있을 것이다. 그래서 현실적으로 협력형 모델로 간 것 같기도 하다. 윤 정부에서 통합형으로 가는 게 바람직하다 하는 게 이렇게 된다면 충분히 설득력 있다 생각한다”고 밝혔다.

아울러 “이상을 구현하려면 ‘주민조직형’인데 1000명 넘어가면 불가능하다고 본다. 통리 단위로 낮추면 바람직하고 가능할 것이다. 직접민주주의 이상 구현을 위해 미국에서도 노력 많이 하지만 주민주권의 원리를 기계적으로 다 하기에는 어려운 부분 있다. 실제로 통합형 주장 하려면 지방의회와 근린의회와의 관계를 잘 설정해주면 가능할 것이다. 주민이 직접 참여해서 생활정치, 현안해결을 하도록 만들어주는 게 바람직하지만 현실적으로 어려운 부분도 많다. 만약 필요하다면 협력형보다는 통합형으로 가는 것도 방법일 수 있을 것 같다”고 덧붙였다.

이병우 강남구 주민자치위원장연합회장 “서울시 25개구 중 강남구, 서초구만 위원회로 남아 있다. 위원회는 20명 이내의 구성으로 친목단체 비슷하게 운영된다. 연합회도 강남구 22개동 위원장이 모여서 친목모임처럼 운영된다. 이전 기수부터 계속 구의회에 강남구도 주민자치회로 전환시켜 달라고 요구하는데 회로 전환되면 지역현안 해결 등 역할을 빼앗긴다는 생각 때문인지 구의회에서 계속 피하고 있다. 구의원들이 주민자치위원들을 경쟁자 비슷하게 생각해서 경계하는 경향이 있는 것 같다. 우선 조례가 개정되어야 하는데 이때 구의회 도움 없이는 또 안 된다”고 토로했다.

김봉수 신촌동 주민자치회장은 “주민자치가 행정의 문제 뿐 아니라 정치, 경영, 교육 등과 다 연관된다는 것에 공감한다. 국민주권을 어떻게 주민주권으로 만들 것인가. 주민자치회가 여러 유관단체 중 어떤 의미일까를 생각해보면 수많은 유관단체 중 주민자치회가 왜 대표성 가져야 하나, 주민주권 실현을 위한 기본단위 역할을 충실히 수행 위해 어떤 방향성, 구성, 운영을 해야 하나 고민해야 할 것 같다”라며 “먼저 방향성 관련해 주민자치회는 집행이 아닌 의결, 정책입안, 현안 표출 기관이어야 할 것 같다. 구성은 주민대표성을 인정받기 위해서는 선출을 하면 된다. 직접-대의 같이 가야하지 않나 생각한다. 입법, 행정의 기능은 구의회와 보조를 맞춰 나가면 되지 않을까 싶다. 운영과 관련해서는 현재 권한이 하나도 없고 협업할 힘도 없다. 운영함에 있어서 조례에 명확한 권한 있어야 일할 때 추진력이 생길 것이다. 대표성+법에 의한 권한에 의해 행정의 일부 권한을 가져와야 하지 않나 생각한다”고 밝혔다.

사진=이문재 기자