주민자치회는 읍면동과 통리에 모두 설치하고 주민총회는 모든 주민이 참여하는 명실상부한 최고의결기구로 작동해야하며, 주민자치센터는 주민자치회가 직접 운영해야 한다는 주장이 제기됐다.

2022 한국지방자치학회 하계학술대회가 25~26일 전라북도 남원 스위트호텔에서 ‘대전환의 시대 지방자치: 협력-균형-분권’을 대주제로 열린 가운데 한국주민자치중앙회는 첫날 기획세션을 마련해 ▲통리 단위 주민자치 모델 설계 및 운영 ▲공익형 NGO로서 주민자치 옹호집단 리더십 연구 ▲주민자치회 마을사업론을 다뤄 눈길을 모았다.

먼저 육동일 충남대 명예교수가 사회를 맡은 1섹션에서는 조성호 경기연구원 선임연구위원이 ‘통리반 주민자치회 모델 조직설계와 운영안 모색’을 주제로 한 발제를 진행하고 김찬동 충남대 교수, 이동호 법무법인 온다 변호사, 손우정 서울시 마을공동체종합지원센터장이 지정토론에 참여했다.

조성호 박사는 “대한민국에서는 1991년 지방자치가 부활되었지만 주민자치는 파괴되고 존재하지 않는다. 국민주권을 최소의 생활 단위에서 주민이 직접 실천하는 자유의 공간이 없으며 주민이 지방자치단체장과 지방의원을 선거하는 것만으로는 주민의 자치공간을 확보할 수 없다. 주민이 자신의 삶을 스스로 규정하고 생활문제를 직접 해결하는 것이 아니라 선출직에 의해 행정적으로 관리되고 있을 뿐이다. 이것은 또 다른 형태의 변형된 중앙집권이며 주민으로서 자유와 책임은 실종되고 주민은 단순한 행정소비자로 전락했다”라며 “지난 20년간 정부는 주민자치위원회 내지 주민자치회를 정착시키기 위해 막대한 예산과 인력을 동원하였지만, 마을 단위에서 주민자치를 정착시키는 데는 실패했다”라고 서두를 꺼냈다.

"정부 20년간 막대한 예산 쏟았지만 마을단위 주민자치 정착 실패"

그는 ‘주민자치회 제도의 기본방향’과 관련하여 주민자치회는 ‘읍면동 주민자치회’와 ‘통리 주민자치회’로 구분하여 설치할 필요가 있으며, 설치 단위는 통리 당 평균 인구를 고려하여 통리 주민자치회와 읍면동 주민자치회를 모두 설치할 필요가 있다고 발표했다. 읍면동의 경우 통리 당 평균 인구가 약 1000명대 이하이므로 통리 주민자치회와 읍면동 주민자치회를 함께 운영할 필요가 있으며 주민자치회는 법인격을 부여하여 사단법인화 할 필요가 있음을 설명했다.

발제에 따르면 기관구성의 경우 읍면동 주민자치회 위원은 주민자치회 회원의 직선 또는 통리 주민자치회 회장의 간선으로 선출하고 기타 세부 사항은 주민자치회 규약으로 정하는 것을 제시했다. 또 주민자치회의 회원은 주민자치회의 권리와 의무를 지는 사람으로서 주민등록법상의 세대별 대표, 부가가치세법상의 사업장 대표, 주민총회의 의결을 통해 추천된 사람으로 구성될 필요가 있으며, 읍면동 주민자치회의 임원은 대표자 1명과 부대표자 1명(또는 2명)으로 구성한다. 또, 주민자치회의 실질적인 업무 처리를 위하여 사무국을 두고 그 직원은 주민자치회 대표자에 의해 채용하도록 하고 주민자치회의 회계 및 직무 감사를 위하여 감사 2명을 둘 필요가 있다고 조 박사는 제안했다.

아울러 읍면동 주민자치회에는 주민의 의견을 접수 및 처리하고 주민자치계획 등을 결정하는 주민총회, 주민의 복지를 증진하는 주민자치센터를 설치하고, 주민총회는 주민자치회의 최고 의결기구로 명시하고 실질적 주민 의견수렴을 위하여 주민자치회의 규약 제정권, 주민자치회의 정책결정권을 부여해야 한다고 밝혔다. 그리고 주민자치센터는 주민자치의 활성화를 위하여 주민자치회에 의해 운영, 즉 자치단체장은 주민의 복지를 위하여 주민자치회에 위탁하여 운영할 필요가 있다고 덧붙였다.

한편 통리 주민자치회 위원은 주민자치회 회원의 직선으로 선출하고 기타 세부 사항은 주민자치회 규약으로 정하며, 주민자치회와 마찬가지로 주민등록법상의 세대별 대표, 부가가치세법상의 사업장 대표, 주민총회의 의결을 통해 추천된 사람으로 구성한다. 통리 주민자치회의 임원은 대표자 1명과 부대표자 1명으로 구성하며, 주민자치회의 실질적인 업무 처리를 위하여 간사 1명은 주민자치회 대표자에 의해 채용하도록 하고, 주민자치회의 회계 및 직무 감사를 위하여 감사 1명을 두며 주민의 의견을 접수하는 주민총회를 개최, 이를 주민자치회의 최고 의결기구로 명시하며 실질적 주민 의견수렴을 해야 한다고 조성호 박사는 설명했다.

 

주민자치회, 읍면동-통리에 모두 설치하고 '최고의결기관' 주민총회 기능 바로 세워야

다음으로 읍면동 주민자치회의 주요 기능은 주민의 민원 접수 및 해결, 주민자치센터 운영, 자치단체가 위탁하는 사무처리, 주민총회의 운영 등으로 규정하며, 읍면동 주민총회는 읍ㆍ면ㆍ동 주민자치계획, 시행계획 승인, 읍ㆍ면ㆍ동 조례규칙 재개정 청구권, 주민세율 청구권, 일반예산 편성제안권, 자치규약 재개정 승인, 법정기부금 운영계획 결산 승인, 행정사무 위임 및 위탁사항 승인, 주민투표, 조례개폐청구, 감사청구 결정 등을 수행할 필요가 있다고 제시했다.

그리고 통리 주민자치회의 주요 기능은 주민의 소통과 화합, 민원 접수 및 읍면동 주민자치회에 민원 전달, 생활 공유서비스 공급사업, 주민총회 운영 등으로 규정하며, 통리 주민총회는 주민 의견수렴, 상위 자치단체에 주민 의견 전달, 생활 공유서비스 공급사업의 결정을 주요 기능으로 규정한다고 설명했다.

재정과 관련해 조성호 박사는 읍면동 주민자치회의 경우 주민세(개인분 일부), 기부금, 보조금 등으로 재원을 마련하고 설립목적 범위에서 수익사업을 할 수 있도록 규정할 수 있으며 예를 들어 특수목적법인을 설치하여 얻은 수익으로 주민자치회의 재원을 마련할 필요가 있다고 했다. 또 통리 주민자치회 회비, 주민세(개인분 일부), 기부금 등으로의 재원 마련을 제시했다.

다음으로 조 박사는 주민자치회 설치 단위 설계의 대안으로 도시지역과 농산어촌 모형의 설치 단위 설계원칙과 설계안을 제시하며 발제를 마무리했다.

계속해서 지정토론이 이어졌다. 먼저 김찬동 충남대 교수는 “단체자치가 아닌 주민자치 패러다임으로 주민자치를 새롭게 설계할 필요가 있다”고 전제하고 “본 연구에서 주민자치회 제도의 현주소와 과제를 통하여 행안부 표준조례형 주민자치와 서울형 주민자치 그리고 양자 간의 비교를 해서 보여줬다. 주민총회와 주민세 재원화 등 주민자치를 자치답게 하기 위한 핵심요소들을 제도로 도입하였음에도 불구하고 중간지원조직을 통한 행정주도의 가능성, 그리고 단체장의 정치적 성향에 따라 지원정도가 달라질 수 있는 정당정치 예속 가능성으로 인하여 주민자치의 정당중립성, 주민주권적 참여가 훼손되고 있는 한계를 지적했다. 그러면서 주민자치회의 한계에 대해서 기본모형문제, 규모문제, 주민자치의 주체문제, 자기결정성 문제, 주민자치의 대상문제를 체계적으로 잘 지적하고 있다”고 밝혔다.

김찬동 교수는 또 “주민자치의 개편방안에서 읍면동 및 통리의 중층적 설계를 제시하면서 주민자치회 법률안으로서 김영배, 이명수, 김두관 안에 대한 비교분석을 통해 1000명 이하의 인구규모에 주민조직형을 도입하고 중층으로서의 읍면동에 대한 주민자치회 유지개선을 제시하고 있다. 또 도시지역 모형과 농산어촌 모형을 구분하여 구체적으로 설명하면서 기본적으로 기존의 논의보다 진일보했으며, 시민사회 자치의 중층적 측면을 잘 제시하고 있다”고 평하면서도 “시민사회의 자치는 민주주의의 심화와 관련되는 제도적 가치가 반영되어야 하고 이점에서 풀뿌리자치는 총회형의 직접 민주주의제도로 설계되고 구역자치에 해당하는 중층계층의 자치도 연대와 연합을 통한 연방주의적 정부구성원리가 도입, 간접민주주의 방식으로 제도 설계되는 것이 필요할 것으로 사료된다. 단 이 경우, 현재의 지방자치제도의 지방의회를 대의제로 구성하고 있는 단체자치 패러다임에 입각한 공공자치체로서의 자치행정과 어떻게 협치할 것인가에 대한 논의가 남겨지게 된다”고 지적했다.

 

주민자치, 단체자치와 어떻게 협치할 것인가

두 번째 토론자로 나선 손우정 서울시 마을공동체종합지원센터장은 “토론자는 발표자의 방향성에 공감하면서도 주민자치에는 이것만으로는 해결하기 어려운 난제가 수없이 존재한다고 생각한다. 이것은 정답이 있기보다 다양한 아이디어를 통한 지속적인 실험이 필요한 문제들이다. 검증되거나 실험해본 내용은 아니더라도 상상력을 확장하기 위해 몇 가지 난제와 아이디어를 제안해 보고자 한다”라며 “우선 도시 지역은 단지 인구와 지리적 규모로 해결하기 어려운 참여의 구조적 문제가 존재한다. 서울의 경우 주민자치만이 아니라 다양한 주민참여 사업이 4~50대 여성을 중심으로 진행되고 있다. 이것은 서울이 로컬에 기반한 활동이 어려운 구조적 환경에 놓여 있기 때문이다. 아무리 생활권 단위의 주민자치회를 조직하더라도 표류하는 국민적 정체성을 가진 이들을 포괄해 내기 어렵다. 이 문제를 해결하기 위해 자치회의 대상에 직장인을 포함하거나 온라인 의회 등의 방법들이 강구되고 있으나 근본적 해결책은 아니다. 주민자치회가 실질적 자치 기반으로 작동하기 위해서는 이 난제를 해결할 다양한 실험을 모색해야 한다”고 제안했다.

이어 손우정 센터장은 “주민자치회를 실질적 자치기구로 확장하기 위해 지리적·행정적 경계에 따른 의무적 구성보다 필요에 의한 구성 방식도 고려해볼 수 있다. 즉, 특정한 생활공동체나 공동체적 이슈를 가진 가구가 일정 기준 이상을 충족하는 회원을 모집하면 주민자치회 설치가 가능하도록 허용하는 방법도 가능하다. 물론 이 경우 주민자치회의 자발성이나 주민의 주도성은 강화될 수 있지만 주민자치회간 갈등 요인이 발생하거나 특정 이슈를 중심으로 한 배타적 공동체가 형성될 위험도 함께 존재한다. 다음으로 행정적 구획이나 지리적 경계를 기준으로 주민자치회를 구성하거나 상급 단위(통리 위의 읍면동이나 자치구)의 주민자치회를 구성할 때 새로운 추첨 방식을 활용해 볼 수 있다. 즉, 서울처럼 신청자 중 일정 교육을 이수한 이들을 대상으로 추첨하는 방식이 아니라 배심원을 모집하는 것처럼 해당 지역 주민 전체를 대상으로 일정 수를 추첨하여 위원으로 선발하는 것이다. 선발된 위원은 본인의 동의와 일정 시간의 교육 이수 후에 자격이 획득 된다. 끝으로 주민자치회에 대한 핵심 비판이 주민이 주체로 서지 못한 점에 있다면 이를 개선하는 방향성 모색 과정은 더욱 시민 참여적인 방식으로 진행해야 한다. 향후 보다 개방적인 토론회나 주민 참여형 공론장 등 다양한 참여 방식을 통해 주민의 자치 권한이 확보될 수 있는 실질적 방향에 모색될 수 있기를 기대한다”고 밝혔다.

 

로컬 기반 활동 어려운 서울서 어떻게 다양한 세대의 참여 이끌 것인가

마지막 토론자인 이동호 변호사는 “현행 지방분권법 제27조의 “읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다”의 의미에 대해 행정안전부는 ’읍ㆍ면ㆍ동에 ~ 한 개씩 설치 가능“하다고 유권 해석하는 입장임이 최근 확인됐다. 행안부는 생활권 단위 설치에 대해 전향적으로 검토하다가 오히려 종전대로 후퇴한 것으로 보이고, 주민자치회의 역할도 “읍ㆍ면ㆍ동에 주민의사를 수렴ㆍ전달하는 협력기구”라고 해서 행정의 동원 대상으로 보는 행정 우월적 시각을 표출했다. 물론 ‘조례를 통한’ 인구ㆍ면적ㆍ교통 등 지역 여건에 따른 마을(통ㆍ리) 단위 분회 설치 가능성도 언급하였으나 마을 단위 주민자치회는 그 자체가 주민자치회의 기본 단위가 아니라 ‘읍면동’ 주민자치회의 하부 단위인 분회(지회)이므로 한계가 있어 보인다“고 전했다.

계속해서 그는 “무엇보다 조례에 따른 마을자치회는 지방의회 결정에 따라 폐지될 수도 있다는 점에서 법제화만큼의 안정성을 담보할 수 없으므로 법제화가 필요한데 21대 국회에 제출된 관련 개정안 7건 중에 마을 단위 설치는 이명수, 김두관 의원안 만이 포함하고 있다. 따라서 국회의원들도 설치 단위를 원칙적으로 읍면동으로 제한한 문제점에 대한 공감대가 아직 깊지 않다는 점에 유의하여 필요한 활동을 전개해야 할 것”이라며 “궁극적으로는 헌법 개정 시에 지자체의 자치권뿐 아니라 주민의 자치권도 헌법상 기본권으로 포함되어야 할 것이다. 헌법재판소는 ‘주민의 자치권’ 또는 ‘주민의 지역에 관한 의사결정 참여권’을 헌법상 기본권으로 보거나 국민 주권으로부터 도출될 수 있다고 보는 입장은 아닌 것으로 확인됐다. 기본권으로 규정 시 주민자치를 제약하는 관련 법규를 기본권 침해를 이유로 (법령)헌법소원을 제기하여 폐지시킬 수 있다”고 밝혔다.

플로어 의견 중 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “한국의 지방자치제도는 읍면동을 행정계층으로 만들어놓고 있는데 이게 가장 말이 안 된다. 그래서 읍면동장 직선제로 읍면동이 민주화 되어야 하고 통리는 행정에선 간섭하지 않고 주민들끼리 수평적으로 직접민주제로 운영할 수 있도록 주민들에게 맡기는 게 필요하다”고 주장했다.

사진=이문재 기자