주민자치 리더십과 관련해 경청과 의사소통 능력이 강조됐다. 한국주민자치학회는 9월 1일 ‘주민자치 지도자의 역량’을 주제로 한 제36회 주민자치 연구세미나를 개최, 최창수 사이버한국외국어대 교수가 발제를 맡아 진행했다. 이 자리에서 최창수 교수는 “지방자치의 기본은 단체자치 보다는 주민자치”라고 운을 뗀 뒤 주민자치와 주민자치 지도자의 개념, 역량의 개념과 특성, 3대 핵심역량 요소와 이 중에서도 주민자치 활동의 특성과 지도자의 역할․역량 등을 제시했다.

발제에 따르면 주민자치의 개념은 지역사회 발전과 관련된 지역의 현안 과제를 자기 부담에 의하여 주민들의 자발적이고 적극적인 참여를 통하여 직접 처리하는 것이며, 주체와 관련해 ‘공동체(community)’란 지역 또는 공동의 정서, 감정, 관심사 등을 공유하는 영역으로 지리적 및 정서적 개념이다.

최창수 교수는 “여기서 고려할 문제는 ‘주민자치의 공간적 범위를 어떻게 규정할 것인가?’ ‘주민자치 지도자의 개념을 어떻게 규정할 것인가?’ 등이다. 공간 개념이 달라지면 지도자 개념, 역량도 달라질 수 있다”라며 “주민자치 지도자의 개념은 ‘주민자치 활동을 주도하는 인물’이며 주민자치의 공간적 범위를 어떻게 규정하느냐에 따라 다양해 질 수 있다. 주민자치 지도자의 종류로는 기초의회 의원, 주민자치위원, 마을공동체 대표, 각종 풀뿌리조직의 대표 또는 주요 활동가, 기타 등등 여러 종류의 사람들을 범주로 분류할 수 있다”고 설명했다.

 

주민자치 공간적 범위-지도자 개념 규정에 따라 필요 역량 달라져

이어 그는 역량의 개념에 대해 “특정의 역할을 효과적으로 수행하여 성과를 개선하는데 요구되는 능력으로서 실용적이고 이론적인 지식, 기술, 인지 능력 등 특성과 행동 등의 집합”이라며 말하며 역량의 특성으로 천부적 특성과 후천적으로 습득된 능력의 합, 내적인 특성과 관련되나 심리적 내면세계는 배제되어 있고, 지속적으로 관찰되는 행태로 외부적으로 발현되어야 한다고 밝혔다.

다음으로 역량 개념의 구성 요소는 △적성 △개인적 특성 △기술 △지식 그리고 제일 꼭대기에 △행동이 있다고 최 교수는 제시했다. 그는 “기술과 지식의 개발은 상대적으로 용이한 반면, 태도와 가치관은 상당히 오랜 기간 형성되어 바꾸고 개발하는 게 어렵다. 어떤 조직 사회에 개인의 역량이 크면 국가-사회의 역량이 커질 가능성이 높다. 그러나 개인역량 총합에 플러스알파가 있어야 사회/국가 역량이 나올 수 있다. 개인역량이 기본이 되지 않으면 조직/사회 역량이 갖춰지지 않는다”고 설명했다.

이중 3대 핵심역량 요소로 최창수 교수는 사고, 과업, 관계를 꼽았다. 그리고 한국 정부 공무원의 사례로 이 핵심역량의 구쳬적 요소들을 제시했다.

계속해서 오늘 발제의 주제인 주민자치 지도자의 종류와 역할, 핵심 역량에 대한 발표가 이어졌다. 최 교수는 “지도자 종류의 다양성은 지도자 역할의 차이, 필요한 역량의 차이를 만든다. 주민자치 지도자의 역량은 ‘공동체 또는 지역사회 지도자의 리더십(community leadership)’이라 할 수 있다”라며 주민자치 활동의 특징으로 △역동적이고 불시적인 사회적 과정(dynamic and emergent social process) △지도자 지위의 안정성 미흡을 들었다. 이 중 ‘지도자 지위의 안정성 미흡’은 ◼권한과 역할의 비공식성 이중적 정당성 확보의 필요성과 관련되며 이는 구성원들로부터의 정당성-구성원과 이익대표자로서의 인정 ‘대표성’ 인정 및 이슈 전달 및 해결 능력(지역사회에 대한 지식과 정치적 기술의 필요성)-과 정부로부터의 정당성 두 차원이 있다고 설명했다.

최창수 교수는 ‘주민자치 지도자의 역할’과 관련해서는 기존 연구에서 등장한 △지역사회의 수요와 공공서비스 전달의 연계 △지역주민의 요구를 정부에 투입하여 정부 계획에 반영 △새로운 정보와 개념을 지역 맥락에 맞게 전달 △자원의 동원을 위한 네트워크의 구축 및 관여 촉진 등을 언급했다. 리더십 관점의 변화로는 지도자 개인의 역량에서 ‘실천으로서의 리더십’(L-A-P: Leadership as Practice)으로 그 중요성의 방점이 이동하고 있다는 것도 지적했다. 이는 △중개자(intermediary)로서의 리더(촉진자(facilitator) 역할)이며 ‘구성원과 리더의 관계’는 계층적이 아닌 수평적 관계라고 제시했다. 다른 말로 ‘집합적이고 협동적인(collective & collaborative) 리더십’이라고 할 수 있으며 이는 현재 형성 중인 개념이라고 최 교수는 밝혔다.

 

‘실천으로서의 리더십’ 중개자 역할-수평적 관계 중요

계속해서 그는 ‘주민자치 지도자의 필요 역량’으로 △전략화(strategizing): 지역사회 우선순위 파악 및 전략 수립 △참여자 동원(convening): 참여 독려 및 동원, 공론화 △지식 형성(knowledge building): 수요조사, 공청회, 지식 전파 △역량 강화(capacity building): 주민의 능력 향상 △협력체계 구축(partnering): 네트워크 구축 등 지속적 관계 형성 △정책관여(policy engagement): 정부정책과정 참여 통한 정책변화 등을 제시했다.

주민자치 지도자의 역량 도출 방법은 아래와 같은 그림으로 설명했다.

지역사회 발전의 이론적 근거로는 퍼트남의 ‘사회적 자본론’의 내용을 제시하기도 했다. 이에 따르면 물적, 인적 자원 외에 사회적 자본이 지역사회 발전의 필수 요소이며 사회 자본은 효과적 공공정책을 위한 선결조건이자 풀뿌리 조직의 육성을 통한 공동체의 대응성을 강화한다. ‘사회적 자본의 구성요소’로는 신뢰 호혜성의 규범 네트워크 등이 있다.

주민자치 지도자의 역량 도출과 관련해 최창수 교수는 관련 법(지방분권법)에 나와 있는 주민자치회의 기능인  주민화합 및 발전을 위한 사항  지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리  관계 법령, 조례 또는 규칙으로 위임 또는 위탁한 사항 등을 언급했고 이와 연결되는 지도자의 역할로  의사소통: 회의운영, 설득, 의견수렴  사무처리: 행정서류처리, 프로젝트 수행 및 관리  문제해결능력: 문제 파악 및 인지, 해결방안 도출, 집행관리 등을 제시했다.

또 ‘마을공동체 활성화 기본법안’의 기본원칙인 주민의 자발적 참여 주민 상호간 의견 존중을 통한 민주적 의사결정 주민의견 수렴 및 자체 역량 강화 마을-마을 및 마을-행정 간 협치와 기능인 마을공동체 운영 위임․위탁업무 수행과 관련해서는  의사소통: 토론, 설득, 의견수렴, 회의운영  사무처리: 행정서류 처리, 프로젝트 수행 및 관리  자원동원: 기획, 참여 독려, 협상 등의 역할․역량을 끌어냈다. 이를 통해 주민자치 지도자의 역량과 요소를 정리했으며 매우 구체적인 해외 지도자들의 사례들도 제시했다.

의사소통 능력과 경청의 자세, 주민자치 지도자 역량 중 가장 중요

최 교수는 “이건 어떻게 보면 좀 이상적 이야기다. 이 역량을 다 갖추긴 어렵고 가장 중요한 것은 의사소통 능력이라고 생각한다. 의사소통 능력이 없으면 나머지 역량 요소를 갖추고도 좋은 지도자 되기 어려울 것이라 생각한다. 특히 합의를 중시하는 모임이나 조직에선 더욱 더 중요하다. 다만 평상시 여유가 있는 집단이라도 합의에 있어서 시간과 정보의 제약이 있다면 지도자가 자기 능력을 총동원해 빠른 결정을 내려야 해서 제한적 의견수렴만 가능할 경우 긴급한 상황에서는 리더의 경험, 지식도 중요하다”라며 “기초단체 의원들 중심으로 대화와 면담하면서 느낀 점은, 누구나 다 개인적 특성이나 요인, 특징들을 가지고 있는데 긍정적인 면보다 부정적인 경우가 훨씬 많았다. 사건, 사고에 영향을 미치는 요인은 다양하고, 사회가 다이내믹해져 과거 경험과 지식이 여전히 중요하긴 하지만 그것에 의존해서 판단을 내리면 잘못되는 경우도 많이 생겼다. 의사결정에 영향을 미치는 요인은 정보, 시간, 경험·지식 등 의사결정자의 특성 등이다. 개인에 따라 성공 경험에 취하면 유리한 경험은 과대 해석하고 불리한 경험은 버리게 되는 오류도 생긴다”고 설명했다.

계속해서 그는 “대부분의 사람들이 과거에 어떤 경험을 했느냐에 따라 의사결정을 하는데 그걸 어떻게 조정하느냐가 중요하다. 그런 면에서 ‘경청’이 중요하다. 특히 공무원사회, 농촌사회는 의사소통이 잘 안 되고, 대체로 높은 자리에 갈수록 진짜 경청을 안 하고 듣는 시늉만 하는 경우가 많다. 이러다 보면 실수를 하게 되고 지도자의 실수가 반복되면 구성원들에게 신뢰를 잃게 되고 지도자의 권위가 무너지게 된다. 주민자치회도 마찬가지다. 위원장이 돼도 잘못된 주장을 하거나 의사결정을 주도적으로 지배해버리면 구성원들의 신뢰가 떨어지고 리더십이 약해진다”라며 “의사소통이 정말 중요하다. 전국 100여 명의 기초의원들과 1:1 면담을 했을 때 다선의원들의 비결이랄까 역량의 핵심요소는 주민과의 의사소통을 통한 신뢰 구축이었다. 이게 잘 되는 의원들은 (공천에 파워를 지닌) 해당 지역구 국회의원이 바뀌어도 결국 살아남더라”고 덧붙이며 발제를 마쳤다.

채진원 한국주민자치학회 학술부회장의 진행으로 열띤 분위기 속에서 진행됐다. 먼저 전은경 교수는 “주민자치 지도자라고 했을 때 코어 타깃이 누구인지 궁금하다. 주민자치회장? 임원? 위원들 자체가 리더이기도 하니까. 회를 중심으로 해도 타깃이 명확해지면 역량을 개발하는데 더 좋을 것 같다. 개념을 확장해 마을공동체 문제라든지 지역 공식 리더로 거론되는 이/통장, NGO 리더, 읍면동장 등도 주민자치 지도자라고 했을 때 각각의 역할이 다르고 내부적으로도 역할이 다 달라서 누구를 염두에 두셨는지 궁금하다. 지식, 태도, 행동(실천), 어떤 일을 하기 전에 준비되어 있어야 하는 것들인데 이 다음엔 애티튜드가 너무 중요한 것 같다. 모든 걸 작동시키는 근원적인 힘인 마인드셋, 이 부분이 적게 다뤄진 것 아닌가 하는 생각이 든다. 또 하나, 주민자치 특징 중 하나가 조직관리가 엄청 중요한 부분이고 활동을 핵심적으로 추동해갈 조직, 회원관리 등을 해나가는 게 성공의 열쇠인데 그런 부분은 역량 중 어디에 속할까 찾아 봤다. 이제까지 관련 연구가 거의 없었는데 오늘 발제 내용을 좀 더 발전시킨다면, 한국 주민자치 리더십에 필요한 역량이 무엇이어야 하는가 부분에 현장이 보태진다면 굉장히 유용한 연구 결과물이 될 것 같다”고 말했다.

 

‘지식’‘기술’의 영향력 이전보다 줄어...‘태도’ ‘조직관리’ 중요

이에 대해 최창수 교수는 “타깃그룹은 주민자치의 범위를 어떻게 설정하느냐에 따라 달라질 수 있다. 지식은 어떤 종류의 지식인가도 굉장히 중요하다. 리더들이 가장 실수하는 것이 칭찬은 공식적으로, 야단은 개인적으로 해야 하는 걸 정반대로 한다는 것이다. 이런 것처럼 고도의 지식이 아닌 단순한 지식이지만 중요한 내용들이 있다. 고도의 학습능력으로 습득해야 하는 지식과 구분해야할 필요가 있다고 본다. 지도자들이 많은 지식을 알면 좋고 구성원들 중에서도 평균 이상 되어야 한다는 기본 전제는 깔려 있다. 언급하신 애티튜드는 역량에 다 포함돼 있다. 이는 갖춰지기도 하지만 이미 타고나고 성장과정에서 형성되며 일부 교육을 통해 교정된다고 본다. 역량에 다 잠재되어 있다. 계속 강조한 ‘경청’도 태도에 해당된다. 발표에서 제시한 역량에는 태도가 명시적으로 드러나기보다 하위에 녹아들어가 있다고 보면 된다. 말씀하신 조직부분도 중요하다. 하위 범주에 들어있다. 의사소통이 또 강조된다. 이게 안되면 조직 구성이나 운영 자체가 안 된다. 의사소통 그 다음에야 조직력이 발현된다. 조직관리 능력은 교육을 통해 다른 요소보다 충분히 갖춰질 수 있는 요소라고 생각된다. 지식도 과거보다 비중이 줄어든 이유는 사람들이 다들 똑똑해졌고 정보채널이 워낙 많아져 아는 게 많아졌다. 지도자 개인의 역량에 초점 두는 것 보다 행동 실천으로서의 리더십 즉 구성원에게 참여를 끌어내 함께 결정하고 함께 실행하는 게 중요해져서 과거보다 지식의 중요성이 줄어든 게 아닌가 생각된다”고 답했다.

김영섭 웹이코노미 대표는 “지도자의 역량이 중요한 문제이긴 한데 주민자치위원 선정 과정이 추천, 추첨에 일정시간 사전교육을 받는 이 상황이 참... 현재 주민자치위원들이 추첨으로 구성되는 상황 속에서 리더십이 무슨 의미가 있을까라는 고민이 들다. 대략적으로 읍면동 1400곳에서 시범사업을 실시, 내년 말 정도 되면 약 80~90%가 주민자치회 전면 전환으로 넘어갈 거 같다. 대부분이 행정주도로 가고 있는 것 같다. 이런 관점에서 어떤 교육과정이나 최소한의 매뉴얼이 필요하지 않나 생각된다. 역량 발휘를 위한 필요조건은 무엇일까”라는 질문을 던졌다.

이병우 강남구 주민자치위원장연합회장은 “역량은 개인회사나 조직에서 요구하는, 필요로 하는 사람에게는 맞는 개념인데 과연 현장에서 제대로 작동할까 하는 의구심이 생긴다. 주민자치회에도 학문적, 지식적 역량이 우수한 사람들은 많다. 근데 그 우수한 분들이 역량 발휘를 안하는 것 같다. 또 기초의원들의 마인드는 주민자치위원들을 라이벌로 생각하고 견제하는 것 같다. 행여 자신들의 밥그릇이 빼앗길까 싶어 협력하지 않는 것 같은 인상을 받았다”고 밝혔다.

이와 관련해 최창수 교수는 “기초의회 의원들이 주민자치회를 견제하는 건 어찌 보면 당연하다. 라이벌의식을 느끼는 것도 이해된다. 그 분들 중에도 지역에서 직능단체 활동 후 기초의원이 된 경우가 많기도 할 것이다. 현재 주민자치회가 제대로 된 기능을 할 수 있나? 이 질문에 저는 좀 회의적이다. 다만 농촌지역의 이장은 투표로 뽑는 경우가 많다. 주민자치 지도자로서의 잠재적 자격을 갖춘 분으로 여겨진다. 마을 주민들 사이에도 어느 정도 합의가 됐다고 보인다. 차라리 반상회를 활성화해서 그 분들이 주축이 되어 주민자치회를 구성하면 주민들 의견을 그나마 수렴할 수 있지 않을까 하는 생각도 든다. 봉사단체에서 활동하시는 분들이 부녀회 활동 등을 겸하는 분들이 많은 것 같다. 이 분들은 적어도 어느 정도는 주민들과 상호작용을 하는 분들, 더 많은 역할을 위한 기본적 조건을 갖추고 있는 분들이라 보여 진다. 지금의 주민자치위원회는 대부분 행정의 들러리로 이용되는 경우가 많은 것 같다. 실제 행정에서 주민의견을 수렴했다는 정당화의 도구로 활용하는 경우가 많은 것 같다”고 지적했다.

 

작은 성공의 경험이 다음 행동의 동기부여 돼…리더는 잘 듣고 설득하고 인내해야

계속해서 최 교수는 “주민자치위원들이 본래 취지에 맞게 주민들의 이익을 대변하는가? 이게 충족되지 않으면 주민들의 신뢰를 받을 수 없다. 주민자치회를 어떻게 구성할 것인가가 핵심인 것 같다. 관 입장에선 공무원들이 편한 대로 구성하고 싶어 할 것이다. 거수기 역할을 잘 할 사람, 그게 현실일 것이다. 주민들의 참여가 잘 안 이뤄진다. 주민자치회 존재 자체를 주민들이 잘 모를 것이다. 본래 취지에 맞게 운영해야 하는데, 아파트 동 대표, 이장 등과 연계한 구조로 주민자치회를 구성해야 그나마 취지를 살릴 수 있는 출발점이 되지 않나 생각한다”라며 “주민들의 역량은 큰 걱정이 안 된다. 지역에 따라 다르지만 역량을 가진 분들이 많다. 이분들이 참여를 하도록 어떻게 동기를 부여하고 끌어내느냐가 중요하다. 스킬도 중요하고 역시 제일 중요한 건 의사소통 능력이다. 작은 성공케이스를 하나 만들면 흥미를 갖고 보람도 느낄 수 있을 것이다. 주민자치 단위는 무엇이 되도 좋다고 생각한다. 아파트로 치면 동, 농촌지역으로 가면 리. 서로 공동체의식이 있어야 한다. 서울시에서 자치가 안 되는 이유의 출발점은 ‘이 지역에 살고 있다, 지역의 일원이다’라는 일체감이 없다는 것이다. 대도시는 어렵다. 지리적, 정서적 공감대를 가질 수 있고 상호작용이 일어날 수 있는 규모, 이게 주민자치의 출발점일 것”이라고 설명했다.

전상직 한국주민자치학회장은 “주민자치가 어떻게 하면 성공할까 혹은 왜 안 되는가는 결국 같은 질문인 것 같다. 인적자원은 쓸 자리를 보고 채용하는 건데, 주민자치위원 선발은 동장 추천, 추첨으로 하는데 이는 어불성설이다. 주민자치에도 전문성이 필요한데 사람들이 감당할 수 있도록 업무를 쪼개주면 된다. 과업설계는 회장, 위원, 분과담당 등 자격에 따라 다 다르다. 조직설계를 제대로 해야 하는데 모든 주민자치법안과 조례를 다 살펴봐도 이런 내용을 담은 게 거의 없다. 이런 상황에서 성공사례가 나왔다고 한다면 신뢰가 안생긴다. 일에 대한 보상, 동기도 있어여 하고 이 동기가 매우 중요하다”고 주장했다.

최창수 교수는 “성과를 극대화 하려면 많은 사람들이 동참해야 한다. 집단 실천으로서 리더십은 구성원을 다 참여하게 하고 역할을 하게 하는 것이다. 설득하고 중재하는 구조, 논의의 장을 만드는 게 제일 중요하다. 거듭 강조하지만 의사소통 기술이 제일 중요하다. 위원장에 따라 위원들이 말을 하느냐 안하느냐가 좌우된다. 말을 하지 않으면 다양한 의견이 나오지 않고 그래서 더 좋은 결과가 나오지 않는 경우가 많다. 우리나라는 단기적 효율성을 제일 중시하는데 장기적 성과, 목표 달성에는 마이너스 요인이 굉장히 많다. 그래서 지도자는 굉장한 인내심이 필요하다. 말도 안 되는 주장이 마구 제기되어도 그거 들어줘야 하고 설득해야 한다. 안 들어줘서 불만이 생기는 것이다. 해결은 안 되더라도 이야기를 잘 들어주기만 해도 풀리는 것이 있다. 이런 과정이 굉장히 필요하다”라며 “주민자치위원에게 대단한 지식이 필요한 게 아니다. 논의가 되면 공부를 해서라도 참여하게 된다. 얘기를 들어주고 참여하게 해서 뭔가 내가 여기의 일원이라는 느낌, 기여했다는 느낌, 그런 경험과 성공모델 축적이 제일 중요하다. 그렇다면 어떻게 만들어낼 것인가. 리더가 좀 더 노력하는 수밖에 없다. 거창한 것 아닌 작은 것에서 출발하고 이 출발점이 동기부여가 되어 집합행동이 가능한 순간이 온다. 물론 엄청난 인내심이 필요하다. 뭔가 봉사하고 싶어 하고 돈을 쓰고 싶어 하는 분들이 분명히 있다. 물론 쉽지 않은 과정이지만 이런 보람과 자긍심을 끄집어내야 한다”고 강조했다.

사진=이문재 기자