한국 주민자치의 성장에 있어서 양날의 검과 같은 존재로 부각된 중간지원조직의 구성과 역할을 일본의 사례를 통해 조망해보는 자리가 마련됐다. 한국주민자치학회는 9월 15일 ‘일본 주민자치회 중간지원조직 사례와 한국적 시사점’이라는 제목으로 제39회 주민자치 연구세미나를 개최, 김찬동 충남대학교 도시·자치융합학과 교수가 발제를 맡아 진행했다.

발제에 따르면, 중간지원조직은 행정과 시민 또는 지역사회를 이어주는 역할을 한다. 거버넌스의 고리로서 다양한 시민활동을 활성화하는 플랫폼이라고 한다. 한국에서 중간지원조직의 확산을 통해, 마을만들기사업이나 지역공동체사업을 지원하였고, 사회적 기업이나 협동조합 등도 성장하는데 기여했다. 그러나 중간지원조직은 행정과 시민을 이어주기 보다는 행정의 하부조직의 하나로 인식되기도 한다. 즉 상당수의 중간지원조직이 행정으로부터 위탁받아서 행정중심으로 운영하게 되고, 심지어는 관치의 틀을 벗어나지 못하고 있어 오히려 자치를 저해하는 조직으로 비판을 하기도 한다고 김 교수는 밝혔다.

“중간지원조직, 관치의 틀 벗어나지 못해 자치 저해” 비판

김찬동 교수는 “중간지원조직은 그 운영재원을 행정에 의존하는 경우가 많아졌다. 조례를 통해 안정적으로 예산을 지원받는 경우, 행정으로부터의 위탁사무를 처리하는데 중간지원조직의 역량이 소진되는 경우도 있다. 결과적으로 중간지원조직은 거버넌스에서 행정과 시민을 이어주는 시민력을 강화하는 편에 있기 보다는 행정의 하부조직으로서 시민을 동원하는데 사용되어 자치에 저해하는 것이라는 비판을 받고 있는 것”이라며 “원래 중간지원조직의 역할은 시민사회에서 그 필요성에 따라서 만들어져서 그 운영에 대한 재원도 시민사회가 부담할 수 있어야 시민과 지역사회의 필요를 우선하는 조직이 될 수 있을 것이다. 한국에서 시민사회와 지역사회의 자치적 시민력이 부족한 상태에서 이러한 중간지원조직이 자생적으로 태동되기를 기대하기 어려운 것이 사실이다. 그러나 이러한 시민사회의 중간지원조직이 태동할 수 있는 조세적 틀을 만들어 주면 불가능한 것도 아닐 수 있다. 즉 이런 중간지원조직에 대한 기부에 세금공제를 100% 해주는 방식의 제도적 틀을 구축해 주는 것이다. 이렇게 되면, 중간지원조직은 정책의 제안자로서 지역사회와 시민의 필요를 행정에 전달하고 시민사회 주도의 협치를 가능할 수도 있다”고 설명했다.

계속해서 그는 “중간지원조직을 통해 지역사회의 전문가들이 참여할 수 있는 기반이 되어주고, 시민과 전문가를 이어주면서 지역에 밀착한 정책제안을 할 수 있어야 할 것이다. 이렇게 되면 중간지원조직을 행정의 필요를 채워주기 위한 수단이 아니라 지역사회와 시민사회의 시민력에 기반 한 거버넌스 파트너로서 역할을 전환할 수 있을 것이다. 만일 행정으로부터 일정한 정도의 지원을 받을 수밖에 없다고 한다면, 행정으로부터 부여되는 업무는 줄이고 지역사회와 주민들의 네트워크에서 필요한 역할을 우선할 수 있는 균형점을 찾아야 할 것”이라며 “즉 중간지원조직은 시민사회가 스스로의 역할을 가지고 시민적 덕성을 가질 수 있도록 촉진하는 역할을 우선하여야 하고 가능하면 행정으로부터의 직접적 지원을 받지 않고 운영할 수 있는 재정적 구조와 인적 네트워크 역량을 구축하여야 한다. 행정, 정치에 의존적이 되어서는 진정한 협치가 어렵다. 이 사이에서 어떻게 균형을 잡아나갈 것인가가 관건이다. 그리고 시민 스스로 공공문제를 해결할 수 있는 역량이 키워져야 하는데 현재 한국의 중간조직으로는 이 역량이 키워지기 어렵다. 오늘 발표는 일본 사례가 한국에 주는 시사점을 생각해보는 자리”라고 짚었다.

김찬동 교수는 “주민자치 실질화는 주민자치의 계보에서 그 본질적 개념을 찾을 수 있고, 주민참여가 반드시 이루어지는 자치정신과 시민정신을 소유하고 있어야 하며, 자기입법의 규범력이 살아 있어야 한다. 문제는 단체자치의 계보가 강한 곳에서는 주민자치가 제대로 발달하기 어려워 주민자치를 어떻게 도입해야 하는가가 중요한 정책과제가 된다”라며 “주민참여가 제대로 이루어지지 않으면 지방자치의 자치권은 제대로 행사되기 어려운 것이다. 주민자치의 실질화는 주민들에 의해 자기입법과 자기통제가 가능해야 하고, 자기입법의 결과로서 법규가 제정되어 법에 의한 다스림이 이루어져야한다. 중간지원조직에 문제가 있다고 할 때 시민성을 키우는 관점에서 봐야 하지 않나하는 생각이다”라고 밝혔다.

다음으로 김찬동 교수는 ‘주민참여의 단계’를 아른스타인의 △참여 활성화 △공동체성 구비 △준주민자치적 △준단체자치적 4단계로 설명했다. 그는 “공동체발달의 4단계 이론이 제시하는 것처럼 순차적하게 진행된다면 주민자치는 공공체자치로까지 발전하여 나갈 것이고, 이것은 국가(혹은 중앙정부나 지방자치단체)와의 관계에서 단체자치의 운영체로서 인준을 받을 수 있을 것”이라며 “만일 이러한 공동체자치(공동체성 구비 단계)나 공유체자치(준주민자치적 단계)가 국가로부터 자치체로서의 인준을 받지 못할 경우에는 시민사회(지역사회)의 시민력에 기반 한 공유체자치 단계에 머물 수 있을 것이다. 이에 해당하는 것이 영국의 패리시나 일본의 자치회(정내회)라고 할 수 있다. 한국의 경우 아파트단지의 자치관리체도 이러한 공유체자치의 일종으로 볼 수 있을 것”이라고 설명했다.

 

운영재원이 어디서 나오는가가 중간지원조직의 ‘관치’ vs ‘자치’ 가르는 분기점

계속해서는 그는 “물론 필요에 따라 일부 행정사무의 위탁을 받아 처리하기도 하지만, 그러한 선택권은 어디까지나 시민사회의 자치체에 있는 것이다. 그런데 이러한 공유체자치는 연대와 협력에 의하여 보다 광역의 공유체자치 협의체나 연합체를 형성할 필요가 있다. 왜냐하면 공유체자치는 일정한 구역을 전제로 하여 자치관리가 이루어지고 있으므로 그 구역의 자치관리를 넘는 자치사무의 운영을 위해서는 이를 지원해 주는 메타차원의 운영체가 필요하다. 이 운영체는 그 구성원으로 있는 공유체자치를 지원하는 역할과 기능을 수행할 것”이라고 덧붙였다.

김찬동 교수는 또 “한국의 주민자치도 자치할 수 있는 재정적 역량이 구비된 곳과 그렇지 않은 곳을 다르게 자치권이 부여되어야 하는데 획일적으로 주민자치를 실시하려고 하다 보니, 읍면동이라고 하는 계층을 선택하게 되었고, 결과적으로 주민자치를 하기에는 너무 규모가 커져버린 것이다. 즉 주민자치가 제대로 이루어지기 어려운 규모이고, 이 문제를 해결하기 위해 다시 ‘관설민영의 중간지원조직’을 설치하지 않으면 안 되는 딜레마 상황에 빠져버린 것”이라며 “문제는 중간지원조직의 운영재원을 어디에서 나오게 하는가라는 점이 ‘관치’적인가 ‘자치’적인가의 분기점이 된다. 이때, 주민자치 패러다임의 중간지원조직은 공유체자치 협의체 혹은 연합체로서의 기능과 역할을 수행하게 되므로 그 운영재원을 구성원들인 공유체자치체로부터 징수한 회비를 충당하게 될 것이다”라고 주장했다.

김찬동 교수는 “바로 이 부분이 중간지원조직의 본질과 성격이 자치적이냐 관치적이냐의 기로에 서게 되는 부분이다. 시민사회의 시민력으로서 이러한 중간지원조직을 형성할 수 없을 것이라는 인식에 기반 하여 행정이 ‘관설민영’의 중간지원조직을 만들고 행정예산을 투입하여 그 사업을 지원하는 시스템이 현재의 서울형 주민자치 중간지원조직의 ‘일하는 방식’이기 때문에 ‘관치화’되었다는 비판을 받게 되는 것”이라고 지적했다.

계속해서 김 교수는 일본 미타카시의 사례를 통해 중간지원조직으로서의 일본 커뮤니티 센터를 소개했다. 이에 따르면, 미타카시의 사례에서 가장 주목할 만한 것을 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째 커뮤니티 센타이다. 커뮤니티에 대한 사고방식이나 개념이 일본사회에서 혹은 자치체정책으로서 확대되는 시기에 미타카시는 구체적인 형태를 가지고 일찍이 조직화해낸 것인 바로 커뮤니티 행정이라고 할 수 있다. 인간성의 회복과 지역사회의 재생이라고 하는 큰 주제를 가지고 커뮤니티 행정의 조직화를 전국적으로 확산시킨 것이다. 둘째 백지로부터의 시민참가이다. 이것은 커뮤니티행정이 시작한 이래로 20년 이상의 세월을 거친 후에 등장한 것이었다. 일본 전국각지에서의 시민참가나 참여의 시도가 적지 않았지만 행정 쪽에서 리드하여 조직한 구조에 대해 주민과 시민들은 불안감을 가지고 있었고 그 성공사례도 그다지 많지 않았다. 이런 속에서 미타가시의 미타가시민플랜21회의에서 만들어낸 시민협동의 자치체경영의 사례는 주목할 만한 것이었다. 자치체 경영에서 독자적 시민활동의 성공사례가 된 것이다. 셋째는 시민형의 커뮤니티 비즈니스의 전개이다. SOHO지원 하에서 유연한 공적 서비스를 전개하는 주식회사 마을만들기 미타카는 시민 생활에서부터 만들어 내는 커뮤니티 비즈니스의 가능성을 시사해주고 집주(集住)사회의 비즈니스 구축 가능성을 보여준다.

 

일본 미타카시의 사례, 가로-세로축으로 다양한 ‘민영’ 시민조직 등장

다음으로 ‘주민협의회와 커뮤니티 계획’과 관련해서는 김 교수는 “커뮤니티 센터를 거점으로 한 커뮤니티 형성이 진전됐다. 이를 위한 구체적인 소프트웨어로서 도입된 두 가지 중 첫째는 주민협의회인데 이는 오자와지구 시범실시 이후 다른 6개의 지구에서도 차례로 설치되었다. 이 프로세스에서 각 지구에서 주민공모에 의한 커뮤니티연구회가 설치되었고 이의 발전적 해소와 함께 주민협의회가 설치되도록 했다. 여기서 지역주민으로부터 주민협의회위원이 선출되고, 위원에 의한 협의회 회칙이 승인됐다. 그리고 커뮤니티 센터의 관리운영이나 협의회 활동을 위한 사무국체제가 만들어졌다”고 밝혔다.

이어 “이 주민협의회는 자주적으로 운영되었고 지방자치법244조의 2에 규정된 ‘공공단체’로 인정됐다. 미타카시로부터 7개 커뮤니티 센터의 관리 운영을 위탁받기도 했다. 주민협의회는 커뮤니티 센터의 운영 등을 통해 주체적으로 자주적 성격이 강화됐다. 1996년 2월에는 ‘주민협의회연락회’가 설치되었고, 커뮤니티활동에 관한 공통주제, 커뮤니티 센터의 관리운영에 대한 공통사항, 주민협의회 상호 간 친목사항 등에 대한 횡적인 연대가 시작됐다”라며 “또 하나의 방법이 커뮤니티 플랜의 도입이었다. 미타카시는 지구단위에서 지역의 현상이나 문제점을 파악하여 과제를 공유하도록 시도했다. 지구의 실시계획을 수립할 때 7개의 주구에서마다 설문조사를 실시, 주민의 필요와 지구의 문제점 등을 정리하였다”고 설명했다.

발표에 의하면, 커뮤니티 플랜의 실태를 깔고 있는 마을만들기플랜은 1992년에 미타카시 기본구상, 기본계획에 반영됐다. 거기서 7개의 지구플랜을 미타카시라고 하는 도시에서 시민의 관점을 중시하고 시내에 거주하는 전문가나 단체대표로서 구성되는 ‘시민회의’가 설치됐다. 7개 주구의 시민조직 외에도 사람중심의 또 다른 시민조직이 탄생한 것이다.

김찬동 교수는 “1990년대에 들어와서 미타카시의 시민조직은 더욱 성장했다. 마을만들기간담회가 93년에 설치되고 운영되었지만 그 주제는 지금까지의 커뮤니티 플랜과 마을만들기 플랜을 토대로 하여 새롭게 실시계획을 세우고 이에 주민을 참가시키는 방식이었다. 주구 단위 시민활동의 성과를 시 단위 시민활동에 합류시키고, 주구마다 개최된 ‘지역간담회’와 계획과제를 테마로 전도시적으로 개최된 ‘실시계획간담회’라는 2가지 차원의 마을만들기 구조가 추진된 것”이라고 설명했다.

다음으로 김찬동 교수는 일본 중간지원조직 사례를 통한 시사점과 방향에 대해 “중간지원조직은 필요한데 이를 정부 쪽에? 혹은 시민사회영역 쪽에? 시민영역이 키워지려면 시민사회 쪽에 있어야 한다. 우리사회는 시민, 시민사회 속에서의 경험, 활동을 통해 역량과 인재가 키워지는 시스템을 만들어내지 못했고 이를 행정이 만들어준 셈이다. 행정은 뒤로 물러나 있어야 하는데 직접 앞에서 나서서 하려고 하면서 현재와 같은 ‘중간지원조직의 관치화’ 문제가 생기는 게 아닌가 싶다“고 서두를 꺼냈다.

 

관설민영의 주민자치 중간지원조직 일본엔 없어…‘관 예산 의존 조직’ 지속 어려워

그는 “중간지원조직은 자치제도의 본성상 필요하다. 즉 자치제도는 단층으로만 이루어지는 것이 아니라 복수의 계층을 통해 시민사회의 자치역량을 구비하게 되는 것이기 때문이다. 즉 자치제도의 풀뿌리에는 공동체자치가 있어야 하고, 공동체자치에선 호혜성과 유대감을 기반으로 하여 구성원들 간 사회적 신뢰자본을 가지고 있어야 한다”라며 “공동체자치는 스스로 해결하기 어려운 자치의 역량문제를 해결하기 위해 메타 차원의 연대감 형성이 필요하다. 이것을 공유체자치라고 할 수 있고 이는 일정한 구역을 가지고 공동의 공유서비스를 제공하는 것을 목적으로 한다. 바로 이러한 공유체자치가 형성되기 위해서는 법․제도적 차원에서의 입법이 필요하다. 이 부분을 정부(중앙이든 지방이든)가 지원하면 되는 것이지 굳이 행정의 사무로 편입하거나 행정이 관설민영 조직을 설치할 필요는 없을 것”이라고 지적했다.

이어서 김 교수는 “일본의 사례를 보더라도 자치회(정내회)는 공동체자치의 규모에 해당하고, 이들이 다수 모여 있는 구역에 지구를 설치하고, 주민협의회라고 하는 협의체를 두고 있다. 그리고 이 협의체가 중심이 되어 커뮤니티 센터의 운영을 담당하고 있다. 물론 이 센터 자체는 시정부가 설치한 것이지만 그것이 자치회(정내회)를 위해 설치한 중간지원조직은 아니다. 센터는 어디까지나 시설중심의 공간이라고 할 수 있고 이에 대한 운영을 시민들의 자발적 참여에 맡긴 것이고, 여기에는 자치회(정내회)만이 아니라 학부모회의나 방범협회, 환경보호단체, 볼란티어단체, 센터이용자 등 누구나 참여할 수 있도록 되어 있다. 즉 주민자치회를 위한 중간지원조직이 아니라는 것”이라며 “또 시정과 시민사회의 거버넌스를 구축하는 것은 별도의 커뮤니티 행정을 도입하고 있는 점을 주목해야 한다. 시민플랜21이나 시민21회의와 같이 시정차원에서의 시민참여를 위한 회의체를 만들어 마을만들기라든지 시정과의 상호작용을 통한 기본계획 수립에 참여하고 협의하며 심지어 시의회의 검토와 의결까지 하도록 어디까지나 백지로부터의 주민참가 과정을 거치고 있다. 이 부분은 주민자치라기보다는 시정에 대한 주민 참여를 위한 조직이라고 보아야 할 것”이라고 설명했다.

끝으로 그는 “한국에서 관설민영의 다양한 중간지원조직을 조례에 근거하여 만들었다. 이를 통해 시민사회의 활성화를 기대한 것이다. 이러한 중간지원조직의 설치를 통해 서울시의 비영리민간단체의 등록현황을 보면, 2010년 1186개이던 것이 2017년에는 2049개로 거의 두 배 가까이 증가했다. 그리고 시정과 중간지원조직과의 관계는 주로 민간위탁사업을 통해 연결되어 있고 이것은 결과적으로 시의 예산에 의존하여 조직이 운영되는 구조를 만든다. 지자체 예산에 의존하는 구조여서 단체장이 바뀌거나 하면 이 사업의 지속성을 확보하기 어려워지는 현상이 나타날 수 있다”라며 “일본의 시정과 주민자치회를 연결하는 구조를 보면, 한국과 같은 의미의 민설관영의 중간지원조직을 찾아보기는 어렵고, 오히려 자치회(정내회)는 지구연합정내회와 총연합정내회와 같은 3계층의 구조를 가지고 있다. 지구연합정내회 활동에는 대표자회의, 총회, 축제참여 등의 사무를 처리하고, 총연합정내회의 경우도 각 정내회간의 상호연락조정이나 지역 활동에 참가, 지역복지활동과 아동보호활동, 행정 및 관계기관과의 연계와 협조, 연수회 개최 및 참가 촉진 등의 사무를 처리하고 있다. 또 총연합정내회의 예산을 보면, 회비와 조성금, 기부금을 주로 하면서 보조금을 받기도 한다. 일본의 자치회 사례를 보면, 한국과 같은 관설민영의 중간지원조직은 주민자치에선 존재하지 않는다”라며 발제를 마무리했다.

 

[연구세미나39-②]에서 계속