그간 한국 주민자치에 있어서 ‘양날의 검’ 같은 존재로 여겨졌던 중간지원조직의 한-일 사례 분석을 통해 ‘한국의 주민자치가 왜 잘 안 될까’에 대한 활발한 논의가 펼쳐졌다. 이는 15일 한국주민자치학회가 주최한 제39회 주민자치 연구세미나에서 ‘일본 주민자치회 중간지원조직 사례와 한국적 시사점’에 대한 김찬동 충남대 도시·자치융합학과 교수의 발제 후 토론에서 이뤄졌다.

발제 후 토론은 한국주민자치학회 부설 향약연구원 박경하 원장(중앙대 명예교수)의 사회로 진행됐다. 먼저 채원호 가톨릭대 교수는 “중간지원조직이라는 표현, 어디와 어디의 중간에 있고 누구를 지원한다는 것인지, 아주 초보적인 의문부터 가져야 될 것 같다. 중간지원조직은 관설관영, 관설민영, 민설민영 사례 다 있다. 중간지원조직의 평균 스태프 숫자, 그 중 유급이 몇 명이고 무급 몇 명인지에 따라 상황이 다 다를 것 같다. 지역문제를 해결할 때 관, 주민자치조직, NPO 등이 네트워크 되어야 소셜비즈니스가 생긴다. 중간지원지역은 관과 주민조직, NPO 사이에서 역할을 할 수 있을 것이다. 그리고 ‘지원’은 학술적, 개념적 용어인 것 같다. 실질적으로는 자치와 비교하면 잘 안 쓰이는 용어인 것 같다”는 견해를 밝혔다.

이어 채 교수는 “일본 모델을 공부하면 한국에 꽤 도움이 될 것 같아 일본 통계를 자세히 들여다본 적 있는데 잘 된 보고서들이 많다. 요즘은 주민자치조직이라는 표현 외에 지역운영조직 이라는 표현을 많이 쓰는 것 같다. 지역NPO, 자원봉사단체 등을 가리키는 말이다. 관, 주민자치조직, 지역NPO 등이 함께 문제해결을 해나가야 할 것 같다. 소셜비즈니스를 하는 NPO가 육성되고 정보도 공유하고 같이 학습도 하고 해야할 것 같다. 유럽, 일본 등에서는 지방공무원수도 줄고 있고 정부의 예산동원에는 한계 있을 수밖에 없어서 점점 사회적 자원을 동원해 네트워크, 정보공유가 이뤄져야 하고 중간지원조직의 역할이 커질 수밖에 없다. 관설관영에서 민설민영까지 지역에 따라 다양한 모델 활용이 가능할 것”이라고 말했다.

박상규 경기도 주민자치회 대표회장은 “현장 주민자치 입장에서는 어떻게 하면 주민자치가 실질화 될 수 있을까 늘 답답한 마음을 가지고 있다. 중간지원조직의 개념과 일본 사례를 들으면서 어떻게 접목을 할 수 있을지 고민도 하게 된다. 개념과 방향성은 정립돼 있는데 현실에 어떻게 접목해야 하는지가 고민인 것 같다”라며 “현장에서 주민자치는 행정과 떼려야 뗄 수 없는 관계이다. 반면 중간지원조직은 지자체장과의 이해관계에 따라 수시로 생겼다 사라졌다 하는 것 같다. 그런데 마을만들기 조성사업은 별도조직을 만들 필요 없이 주민자치회를 통해 운영하면 되는 것 같은데 별도 추진조직을 만드는 게 아닌가 싶다. 가장 먼저 법제화가 필요한 것 같다. 각 국가 국민성이 다 달라 구체적인 모델화를 어떻게 할 것인지에 대해서도 고민이 된다. 다만, 입법화가 아직 되지 않은 상황에서 단계별 방법도 강구해야 되지 않나하는 생각이 든다”고 언급했다.

이에 대해 김찬동 교수는 “일본 중간지원조직 보고서를 서치하다 보니 요쿠하마시 NGO센터는 다양한 NPO들이 활동할 수 있는 공간, 시설을 다 시에서 제공하고 지원하더라. 중요한 건 시민사회 속에서 다양한 공공 활동을 할 수 있는 역량이 조성되는 것인데 한국사회는 쉽지 않은 것 같다. 좀 더 연구가 필요할 것 같다”라며 “그리고 일본의 정내회, 자치회 역시 도시화 되면서 1인 가구 증가로 청소문제 등 더 이상 주민자치조직으로 안 되는 일들이 늘고 있다. 역사가 있다 보니 커뮤니티센터 공간을 중심으로 이곳을 운영하며 조직이 유지되고 있는데 마을행사를 하는 것도 그렇고 회비 걷는 것도 예전 같지 않게 작동 안 되는 사례도 꽤 있다. 규모나 문제가 다 달라서 각자 다른 길을 가고 있지 않나 생각한다”고 답했다.

강정실 평창동 주민자치위원장은 “일본에 방문했을 때 일본인들의 성향이 한국인들과 다른 느낌을 받았다. 개인주의적 성향이 강하나 남에게 폐를 끼치는 것은 극도로 조심하는. 촌스러우면서도 모던한 느낌이랄까? 한국인과 많이 달랐다. 국민 성향에 따라 주민자치회도 달라질 수 있을 것 같다”라며 “한국 주민자치의 문제점은 주민자치위원 역량의 문제와 함께 주민자치에 전문가다운 전문가가 전혀 없다는 것, 그리고 사람의 교체도 빠르다는 데 있는 것 같다. 일본은 주민자치의 역사, 중간지원조직의 역사도 오래되고 잘 되고 있는 것 같지만 우리나라의 경우 중간조직의 전문성이 전무한데 인력들을 대충 여기저기에 배치하는 것 같다. 그리고 리더의 문제도 분명히 있다”고 지적했다.

백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장은 “중간지원조직의 취지는 같은데 한국과 일본의 양상이 다른 건 애초 출발점이 직접 지원하는 것에 대해 중간에 누군가 들어와 이를 낚아챈 구조라는 것? 일본은 주민자치가 잘 되게 하기 위해 지원은 해주되 간섭은 안하는 체제로 간 것 같다. 우리나라에서 중간지원조직이 처음 생길 때 이 발상이 어떤 식으로 된 건지 궁금하다. 안 되는 걸 되게 하는 것인지 혹은 좀 더 촉진하는 것을 목표로 한 것인지. 주민자치회 활성화라는 것이 국가 행정체계의 근간을 뒤흔드는 사건이 될 수도 있는데 일본은 그걸 인식하고 도입한 것인지 혹은 애초 느슨하게 되어 있어 그렇게 된 건지도 궁금하다. 그런데 우리 그런 점을 받아들일 수 있는지에 대해서도. 동네에 여러 협의체와 직능단체 등 수많은 조직이 있는데 일본에선 이러한 조직이 자치조직 내에 녹아져 있는 것인지도 궁금하다”고 질문했다.

김찬동 교수는 “굉장히 어려운 질문이다. 한국과 일본은 문화, 민족성이 다르다. 우리 민족은 추상적 사고를, 일본은 무의 민족이라 구체적 사고를 했던 것 같다. 그리고 일본은 칼의 민족이라 말에 대해 조심하고 주변을 굉장히 의식하는 게 있으며 공동체/집단적 문화 속에서 사는 것 같다. 일본 정내회는 마을에 있어서의 축제, 제례, 친목을 도모, 주된 활동이 구역의 자치라기보다 공동체의식과 유대를 갖는 활동인 것 같다”라며 “우리나라의 주민자치는 더 쉽지 않다. 도시화가 짧은 기간에 빨리 진행되어서 다 개인주의화 되고 또 도시 발달 정도도 지역마다 달라서 주민자치 개념으로 들이대서 보기 쉽지 않은 이질적 특성을 가졌다. 그럼에도 일본 역시 도시화에 따라 비슷한 현상을 겪고 있다. 정내회, 자치회가 제대로 작동하지 않는 경우가 늘고 있다. 미타카시의 경우도 도시화가 잘 된 지역인데 여기는 주민자치정책이라기 보다는 커뮤니티정책, 커뮤니티 단위의 정책으로 접근해야 할 것 같다. 우리는 이걸 주민자치로 접근하면 실체가 읍면동이니까 뭔가 엇박자가 나 있는 상황 아닌가 하는 생각이 든다”고 말했다.

김 교수는 또 “주민들의 역량? 한국도 각 분야에서 활동하다가 퇴직한 분들이 많아 이런 분들이 지역사회에서 활동할 수 있도록 관심을 가져야 하는데 개인주의화 되다보니 이 분들이 거의 참여를 하지 않는다. 권한도 없고 행정에 이용당하는 것 같다는 이유도 있다. 이것도 하나의 문화라면 문화라고 할 수 있을 것”이라며 “일본 미타카시 사례를 보면, 유식자 즉 전문가들이 지역문제를 시민사회가 참여해 해결해야 겠다는 생각으로 시민활동, 지역문제 참여 정책을 만들어냈다. 일본인 중에서도 시민사회의 시민성을 길러내는 일들에 시간을 내는 학자들, 전문가군이 있는 곳은 활동이 활발해지며 선도적인 자치 문화가 만들어졌다. 한국도 지역에서 전문성, 역량 가진 분들이 ‘시민성과 시민사회의 역량을 키우는 게 사회를 변화시키는 것’이라는 생각으로 나서는 분들도 있을 것”이라며 “예컨대 교회라는 공동체는 신도들만의 조직이 아니다. 지역 봉사도 해야 하는데 한국사회는 자본주의에 너무 매몰되어서 이런 조직마저도 폐쇄적이 된다. 개방성을 가지고 다양한 공동체들이 활동할 수 있는 지원이 마련되어야 변화가 시작되지 않을까 생각한다”고 견해를 밝혔다.

이어 그는 “직접민주주의를 하려고 했는데 결국은 소수가 하게 되는 결과를 맞을 수도 있다. 대의민주주의제도를 만들면 당연히 작동될 거라 생각하는데 대의제는 모든 민족, 나라에서 다 될 수 있는 게 아니다, 시민 역량이 돼야 작동한다, 이를 위해서는 이런저런 조건이 있어야 하고 이를 저해하는 요인은 무엇이다라는 연구도 있다. 주민자치가 왜 잘 안될까에 대한 분석이 필요하다. 시민 역량에 따라 차이가 나타나는 측면도 있다. 주민주권, 주민역량이 구비돼야 하고 잘못된 것에 저항할 수 있는 주권성, 시민성도 있어야 한다. 이론적으론 알아도 현실에서는 성향이 되는 사람, 안 되는 사람이 있고, 안 되는 쪽이 더 많은 것 같다. 이 성향을 어떻게 변화시킬 것인가의 문제도 있다. 이러한 용기는ㄴㄴ 책임성-시민성으로 길러져야 하는데 우리 학교 교육은 성적지상주의라 아닌 건 아니다 라고 얘기할 수 있는 용기, 덕성을 과연 가르쳤나 하는 의문도 있다. 한국 주민자치가 제대로 작동되기 어려운 점이 여전히 있고 이는 우리에게 남겨진 과제일 것”이라고 덧붙였다.

전은경 교수는 “한국에서 중간지원조직으로 성공한 대표적인 사례가 자원봉사센터인 것 같다. 관설민영 형태로 운영되는데 나름대로 자원봉사를 높은 수준으로 끌어올린 것 같다. 내용자체는 주민자치와 다르지만 거기서 얻을 수 있는 시사점이 있지 않을까 싶다. 중간지원조직이 필요하다면 어떤 형태가 바람직할 것이라 생각하시는지 궁금하다”고 물었다.

임중범 향약연구원 연구위원은 “오늘 발제를 들으며 최종적으로 느낀 것은 ‘과연 주민자치가 실행 가능한가?’하는 것이다. 한계점에 부딪쳐 괴리감에 빠지게 돈다. 그 이유는 관치행정 때문이다. 기초의원 정당 공천제 등 진정한 지방자치제로 볼 수 없는 한계, 모든 권한을 행정이 갖고 있는 상황에서 주민자치 권한을 행정에서 내줄 수 있을지, 중앙당에서 공천권을 내줄 것인지 등등. 법제화 미비 등 원인을 따지기보다 실질적으로 주민자치가 이뤄질 수 있는 행정권이 주민에게 이양될 수 있는 구체적 방안 있는지에 대해 묻고 싶다. 공동체형성과 참여 확대를 구체적으로 어떻게 해야 하는지 대안은 무엇인지. 개인적으론 온라인을 이용해 주민 홍보를 많이 하는 것을 하나의 대안으로 보고 있는데 주민자치에 한계가 많지만 세월이 많이 지나면 언젠가는 달성될 것이란 희망도 갖고 있다”고 말했다.

김찬동 교수는 “자치적인 조직 형태를 만들 수 있을까. 기본적인 건 연합회, 협의회 조직 등 계층의 층화라고 본다. 보톰 업으로 이게 만들어져야 한다. 스스로 잘 안될 때는 연대성을 가져야 한다는 개념이다. 이런 방식으로 기본 자치 지원 시스템을 만들어야 할 것 같다”라며 “시민사회가 스스로 못하니까 정부가 만들어주려고 하다 보니 줄탁동시가 안 된다. 가부장적, 국가주의적 문화 때문에 행정이 기다리지 못하고 미리 밖에서 달걀을 쫀다. 예산도 투입하고. 잘 투입하면 좋은데 전문성과 역량 구비된 사람, 단체에게 하지 못 한다”라며 “자원봉사센터는 관설민영인데 유인책 없이 성공하게 된 건가? 자원봉사센터에서 큰 규모로 봉사하는 건 여러 유인들이 있지 않았을까, 정말 시민성의 결과인가? 라는 질문이 생긴다”고 반문했다.

계속해서 김 교수는 “행정에서 청소인력을 굉장히 많이 고용하는데 이런 건 살고 있는 주민들이 조직화해서 처리할 수 있어야 할 텐데 하는 생각이 든다. 공원 관리도 보면, 방치되는 곳도 있고 문제 생기는 곳도 많다. 행정이 이걸 다 인력, 예산으로 하려는 게 우리나라인데, 행정이 일하는 방식을 바꿔야 한다. 지역과 주민이 할 수 있는 걸 기다려주고, 가능할 수 있게 하는 제도적 장치를 마련해주는 것은 좋으나 직접 관여는 안했으면 좋겠다. 주민자치도 그렇고, 그런 구조를 어떻게 만들 것인가를 생각해보면 아파트단지의 입대의 제도가 그렇게 만들어져 있다. 법으로 자치관리시스템을 만들어놓으니 돌아는 간다. 이는 주민자치가 다뤄야 할 영역이다. 공개성, 투명성을 제기해줘야 하는데 자치는 이론상으로 되는 게 아니다”라며 “주민자치가 과연 실행 가능한가, 참여 활성화를 위한 구체적 대안이 있는가에 대해서는, 공유적인 생활서비스가 있는 공간, 예컨대 아파트단지 같은 곳에 다 자치관리시스템을 넣어야 하는 거 아닌가 한다. 아파트는 시스템은 되어 있으나 주민들의 시민성, 민주성 낮다. 행안부 자치정책이 시민성을 키워주는 방향으로 가야하고, 그게 가능하려면 지방의회 회의 등에 미국처럼 참관을 많이 해야 한다. 아파트 회의도 항상 공개 참관이 가능하게 일단 물리적 구조부터 만들어놓는 환경 조성이 중요할 것 같다. 공간 구조를 먼저 만드는 노력에 학교교육 등을 통한 실질적 참여를 통해 스스로 문제해결하려는 노력이 사회로까지 이어지고, 전문가들이 정년퇴직 후 참여하는 구조를 만들어놔야 하지 않나 하는 생각이다”라고 말했다.

전상직 한국주민자치학회장은 “중간지원조직 문제는 꼭 정리하고 넘어가야 한다. 이 조직이 필요하다는 사람이 의외로 많은데 전 부작용이 너무 많아 하지말자는 주의이다. 한국에는 자질, 책임감 있는 사람들이 없었다. 중간지원조직이 주민자치를 지배해 행정과의 사이를 단절시켰다고 본다. 일본은 자치회가 일찍 만들어졌는데 주민자치조직과 중간지원조직이 사업은 같이 해도 서로 침투 안하고 일을 위해 합심했다. 이런 경험들이 축적된 관계들이고 역사가 길고 경험도 많다”라며 “우리의 경우, 사업 중심으로 주체 간 결합은 꿈도 못 꾼다. 갑갑한 현실이다. 이게 가능했다면 지방소멸 대책도 나왔을 텐데”라며 “주민이 공동체에 참여해야 자치가 되는데 그 실체를 분석해 규명해야 한다. 다양한 공동체들이 주민자치회의 회원으로 참여하는 구조가 되어야 한다. 주민자치회가 곧 공동체다. 주민자치회는 과업조직이 아닌 편안한 친목조직이 좋다”고 설명했다.

전상직 회장은 또 “읍면동은 직접민주제로 만들어야 한다. 통리회, 읍면동회 살려서 시군구 협의회를 만드는 구조로. 필요할 때 연합하고 보충성 원리에 따른 관계가 되어야 한다. 중간지원조직은 지금의 협의체 조직으로는 제대로 작동이 안 된다. 이를 어떻게 만들어낼 것인가 연구과제이다. 주민자치위원을 회원이 아닌 위원으로 제한시켜 버리니 동네사람들 능력을 제대로 활용 못한다. 이걸 찾아서 활용하면 중간지원조직도 필요 없어진다”고 주장했다.

사진=문효근 기자