한국주민자치중앙회는 주민자치운동을 핵심사업으로 하는 공익형 NGO(비정부조직)이다. 중앙회는 공익가치임에 분명한 성숙한 주민자치 즉 주민-풀뿌리-민주주의 구현을 목표로 하는 한국 유일의 주민자치운동 NGO이다. 중앙회는 지난 십년 간 주민자치운동 확산을 위해 다양한 사업을 수행하는 과정에서 국가와 정부에 대한 요구와 반응 도출을 위해 정부와 상호작용하였다. 이러한 상호작용관계는 당연히 정부와 중앙회간의 특별한 거버넌스 관계로 이행되었다.

한국주민자치중앙회와 같은 공익형 NGO는 한 사회의 건전한 발전의 토대가 되는 민주적 비판의식을 고취시킬 뿐 아니라 정책 참여를 통해 사회적 신뢰 형성 및 협동적 소통을 가능케 하는 정책네트워크를 형성해 준다는 점에서 사회자본(social capital)의 주형이 된다고 할 수 있다.

한국의 공익형 NGO가 역사적으로 정부를 상대로 어떤 사회자본을 창출하였는가에 대해서는 다양한 견해가 존재할 수 있으나 필자는 공익형 NGO가 창출한 ‘사회 민주화, 사회 정의의 실현, 인권 옹호, 환경 보전, 복지 향상’이라는 가치를 한국사회에 기여한 주요 사회자본이 아닐까 한다. 이런 관점에서 공익형 NGO-한국주민자치중앙회를 포함하여-와 정부 간 거버넌스 관계가 어떠하며 향후 어떠해야 하는가에 대한 논의를 해보고자 한다.

 

뉴 거버넌스(new governance)의 시대

권위주의 정부 시대에 통용되던 하향식 정부 통치의 개념은 민주화 운동의 성공 및 민주 정부의 수립, 세계화와 지방화의 요구에 부응하기 위한 정치 사회제도의 변화, 정부 및 기업개혁의 요구, 공익형 NGO의 등장으로 인하여 보다 효율적이고 민주적인 통치개념, 즉 뉴 거버넌스의 통치사상으로 이동하고 있다. 과거의 정부 주도적 하향식 통치가 구식 거버넌스(old governance)라고 한다면 현재 추진되고 있는 정부-민간 간 연결망식 상호작용적 통치는 뉴 거버넌스(new governance)라 할 수 있다.

뉴 거버넌스의 개념에는 성과와 효율을 지향하는 정부내부의 관리개혁사상은 물론 정부의 주요 정책결정 및 집행과정에 공익형 NGO와의 연대(solidarity) 사상이 포함되어 있다. 정부개혁이 내부적으로 아무리 잘 준비된다고 할지라도 그 개혁의 내용과 과정이 시민들에게 순조롭게 수용되고 확산되기 위해서는 공익형 NGO와의 협동이 반드시 필요하기 때문이다.

따라서 정부와 공익형 NGO 간의 연대 형식과 내용은 매우 중요한 요소가 되며 뉴 거버넌스가 실현되기 위해서는 정책의제형성, 정책결정, 정책집행, 정책평가 등 모든 단계에서 정부와 자발적 조직과의 협동이 필요하게 된다.

 

굿 거버넌스로 가야한다

바람직한 거버넌스는 ‘혁신을 추구하는 정부가 사회 공동체 내의 자발적 조직 및 시민을 정책 참여의 네트워크로 연결하여 공동체의 효율성과 민주성이 극대화 될 수 있도록 구성된 상태’이다. 이런 굿 거버넌스(good governance)는 정부와 시민사회 구성요소들이 정책 사안에 대하여 개방적이고 유기적으로 의사소통할 때 가능하다.

굿 거버넌스와 관련하여 UNDP(유엔개발계획)는 참여, 투명성, 책임성, 형평성, 법치를 다섯 가지 원칙으로 제시하였는데 그 내용은 다음과 같다. ‘참여’란 시민들이 직, 간접적으로 정책결정에 의사를 반영할 수 있도록 언론의 자유, 집회 및 결사의 자유를 보장하는 것을 의미한다. ‘투명성’은 자유로운 정보의 공유를 통해 의사결정 과정과 제도에 대한 정보를 모든 사람이 알 수 있도록 하는 것을 말한다. ‘책임성’이란 정부가 모든 이해관계자와 대중에 대해 책임을 다하는 것을 의미하며 ‘형평성’은 모든 시민들의 복지를 향상시킬 수 있는 기회를 보장하는 것을 뜻한다. ‘법치’란 법 제도가 공평하게 집행되는 것을 의미한다.

특히 시민사회 성장이 세계적 추세가 되고 있는 현 상황에서 공익형 NGO를 중심으로 한 굿 거버넌스의 필요성과 의미는 더더욱 절실하게 요구되는 상황이다. 대의정치 시스템의 한계와 더불어 시민사회의 구심점 건설이 요청되는 시점에서 공익형 NGO의 새로운 대리인 역할에 대한 시민들의 기대는 더욱 커지고 있다.

이런 관점에서 한국주민자치중앙회의 주민민주주의 운동 구현을 위한 굿 거버넌스 구축의 중요성을 다시금 음미해 볼 필요가 있다. 이 글에서는 우선 공익형 NGO와 정부 간 거버넌스 관계 유형을 분류해 보고 이후 한국주민자치중앙회와 정부 간 거버넌스의 바람직한 유형, 즉 굿 거버넌스가 어떠해야 할 것인가에 대한 제안해 보도록 하겠다.

 

거버넌스 유형화

거버넌스의 핵심요소는 공익형 NGO가 정책참여를 통해 정책과정의 민주성과 효율성을 증대시키고자 하는 데 있으므로 정부와 공익형 NGO간의 의사소통망이 어떻게 구성되어 있는가를 보는 일이 중요하다. 이러한 관점에 주목하여 필자는 공익형 NGO와 정부와의 관계를 중심으로 5가지 형태의 거버넌스 모형을 도식화해 보면 아래와 같다.

 

일방적 거버넌스

일방적 거버넌스는 정부가 일방적으로 공익형 NGO를 통제하고자 할 경우 나타나는 거버넌스라고 할 수 있다. 이러한 상황은 정부가 자발 조직을 무시하는 자세에서 아직 탈피하지 못한 상태이거나 자발 조직 자체의 성향과 능력이 부족한 경우에 나타나게 된다. 대부분의 자치구 수준에서 찾아 볼 수 있은 형태의 거버넌스 유형이라 하겠다.

 

특혜적 거버넌스

특혜적 거버넌스는 정부가 특정 공익형 NGO에게는 정책 참여를 허락하면서 여타 자발 집단에 대해서는 정책 참여를 거부하는 경우에 발생하는 거버넌스이다. 이러한 유형의 거버넌스는 1)정부가 자신에게 유리한 의사 결정을 유도하려 들거나 2)특정 자발 단체와의 거래가 있거나 3)특정 자발 단체의 세력이 강해서 그들의 참여를 배제하는 것이 어려울 경우 불가피하게 그들을 참여시키는 경우에 형성된다.

이런 현상은 일부 광역시 정부가 시민 참여의 명분을 획득하기 위해 자발 조직의 참여를 유도할 경우에 나타나게 된다.

 

집합형 거버넌스

집합형 거버넌스는 지역 내에 어느 정도 다양한 공익형 NGO가 형성되어 있고 자발조직의 참여에 대한 정부의 자세도 대체로 개방적일 경우 형성되는 거버넌스이다. 이러한 유형의 거버넌스 특징은 정부와 자발 조직과의 개별적 상호 작용은 이루어지나 자발 조직들 간의 의사소통과 연결은 미흡하다는 점이다. 즉 정부를 중심으로 자발 집단이 연결되어 하나의 정책 참여 집합을 이루는 가운데 정책의 주도권을 정부가 행사하게 되며, 자발 조직들은 자기 조직의 사안에 대한 참여만 허용된다.

 

통합형 거버넌스

통합형 거버넌스는 정부가 정책을 주도하는 점에서는 집합형 거버넌스와 같으나 NGO 간의 의사소통의 창구가 열려있다는 점이 다르다. 이러한 유형의 거버넌스는 시민사회가 상당히 성숙하여 NGO의 수준이 높고 상호 협력할 자세가 되어 있을 경우에 발생한다. 정부의 경우에도 다양한 NGO들과의 협력을 추구하고 그들이 정책과정에 참여하는 것에 큰 제약을 가하지 않는다.

 

네트워크형 거버넌스

네트워크형 거버넌스는 정부와 공익형 NGO가 함께 정책네트워크의 구성요소가 되며 자발집단 간의 의사소통과 정책 연대가 활발하다는 점에서 집합적 거버넌스와 구별된다. 이 경우 정부는 정책 주도자의 역할보다는 정책네트워크의 조정자로서의 역할을 수행하게 된다. 이러한 유형의 거버넌스는 정부 자체가 사회 운동 단체 기능을 하는 스웨덴과 같은 후기복지국가 사례에서 발견된다.

 

별거형 거버넌스

별거형 거버넌스는 공익형 NGO들 간의 의사소통 네트워크는 열려 있으나 NGO와 정부 간 네트워크는 열려있지 않은 상태를 의미한다. 이러한 상황은 시민사회의 발전 수준에 지방정부 수준이 못 미치는 경우에 흔히 발생하는 거버넌스라고 할 수 있다.

예컨대 대구와 같은 대도시의 경우, 공익형 NGO들은 나름대로 연대 사업을 위한 의사소통과 협동을 하고 있으나 이들의 정책 참여에 대한 지방정부장과 공무원의 자세가 너무 소극적이라서 상호 불신이 형성되어 왔다. 이러한 상황은 마치 시민사회의 대리인인 NGO와 정책수행의 책임자인 정부가 상호 분리되어 각자의 방식에 집착하는 별거 관계와 유사한 것이라 하겠다.

 

바람직한 거버넌스를 위한 제언

어떤 사회든 구성원들은 누구나 기본적으로 해당 지역의 주민이라는 지위를 가진다. 구심점 없는 주민은 원자화되고 뭉치지 못하는 경우가 허다하다. 공익형 NGO는 ‘모래알 주민’을 대신하여 공익목적 활동을 추구하기에 이들의 필요성과 중요성에 대해 주민들은 일차적 기대와 관심을 보이게 된다.

그러나 공익형 NGO의 활동 및 역할은 정부라는 강력한 공권력에 의해 그 영향력 행사에 상당한 제약을 받게 된다. 그래서 공익형 NGO와 정부 간 거버넌스 구축과 그 실질적 내용이 어떠한 지가 매우 중요하게 된다. 공익형 NGO와 정부 간 거버넌스의 수준은 당해 지역 주민의 삶의 질을 큰 영향을 줄 수 있기 때문이다. 이런 관점에서 정부는 물론 공익형 NGO와 주민들은 지역 거버넌스 혁신에 당연히 관심을 가져야 한다.

그러나 모든 측면에서 낙후되어 있는 지역의 거버넌스를 혁신하는 일은 결코 쉬운 일이 아니다. 특히 중앙정부에 비해 낙후된 지방정부, 중앙의 자발적 조직에 비해 열악한 지역의 비정부 조직은 향후 지역 거버넌스 개혁의 견인차로서 서로 협동해야 할 과제와 의무를 더욱 무겁게 느껴야 한다. 특히 주민자치운동을 하는 공익형 NGO의 경우에는 더 더욱 거버넌스 혁신에 관심과 열의를 보여야 할 것이다.

이러한 과제를 효과적으로 수행하기 위해서는 주민자치운동을 목적으로 하는 공익형 NGO-한국주민자치중앙회와 산하 지역 조직-는 지방자치의 민주성과 효율성 확보를 위해 더욱 강력한 정책투입과 정책참여 네트워크 및 연대를 형성하여야 한다. 우리는 거버넌스의 또 다른 한 축인 정부를 재촉하여 사회자본 창출자인 공익형 NGO와의 협력적 네트워크를 구축하도록 해야 한다. 양자 간 정책네트워크를 활용하여 정부의 관리혁신과 정책에 대한 책임감과 아울러 주민의 신뢰도와 수용도를 높이도록 독려해야 한다.

이런 점에서 양자 간 거버넌스-예컨대 주민자치 거버넌스-를 구성하는 두 개의 축, 즉 정부와 공익형 NGO는 서로가 여하히 협동하여 정부의 경쟁력과 주민의 삶의 질 향상에 시너지적 영향(synergistic effects)을 발휘할 수 있는가에 대해 특별한 열의를 보여야 한다.

애석하게도 아직까지 상당수의 지방정부는 중앙집권시대의 일방적 거버넌스와 시혜적 거버넌스의 틀에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 주민옹호집단을 배제한 지방 정부의 정책 독주는 결국 지역의 사회 자본 창출자와의 마찰과 대립을 가져오게 되며 건전한 사회자본이 형성될 수 있는 조건을 무력화 한다.

향후 주민자치운동 NGO-특히 한국주민자치중앙회-는 거버넌스 개혁의 견인차로서 여타 공익형 NGO와 협동해야 할 의무를 더욱 막중하게 느껴야 한다. 주민자치옹호단체가 리더가 되어 지역의 시민단체 및 자발 조직들과 연대하여 주민자치운동의 성공을 위한 반듯한 초석을 놓았으면 한다.