조직문화이론 관점에서 주민자치위원회를 분석한 첫 연구사례가 나와 관심을 모았다. 한국주민자치학회는 27일 ‘주민자치위원회 연구의 새로운 관점: 조직문화(경쟁가치모형)의 적용’을 주제로 제41회 주민자치 연구세미나를 개최, 조태준 상명대 교수가 발제를 맡아 진행했다. 행정학 중에서도 조직행태-인적자원관리 전공인 조 교수는 조직문화 관점에서 주민자치위원회를 연구하는 첫 시도를 한 셈이다.

본격적인 발제에 앞서 조태준 교수는 “주민자치회는 주민자치 구현에 있어 필수불가결한 요소로 지방자치단체의 행정/정책(추진)의 파트너로 주민조직을 대표, 마을공동체 등과 같은 주민 간 자발적 결사체와는 달리 행정적 측면에서의 접근이 필요해 보인다. 지역 정책문제의 해결과정에서 지방자치단체의 대표적인 파트너로 실질적 문제해결 역량에 관심을 가지고 높은 행정의존도의 원인으로 정부(지방자치단체)-주민자치회 간 역량의 차이에 주목, 대등한 파트너십을 유지하기 위해서는 주민자치회 역량강화를 위한 지속적 지원이 필요하다는 점을 제기한다”고 서두를 꺼냈다.

이어 조 교수는 “기존 연구는 거시적 차원에서 1)주민자치회의 당위성을 강조 2)주민자치회 구성 및 운영 모델을 제안 3)주민자치회의 발전 방향 및 법령 개선 방향 등을 논의하는데 그치고 있다. 즉, 주민자치회의 역량 강화와 관련하여 하나의 조직, 또는 조직의 구성원으로 접근하는 연구는 사실상 부재하다”라며 “주민자치회를 하나의 조직으로 이해하고, 조직행태에 대한 과학적 진단과 체계적 역량강화 방안 모색이 필요하다. 이에 본 연구는 다양한 조직행태 이론 중 조직문화를 연구하는 경쟁가치모형의 적용을 통해 주민자치회 운영 등과 관련한 시사점과 향후 과제 등을 토론하는데 초점을 두고 한다”고 밝혔다.

 

주민자치회의 대표성‧전문성 어떻게 확보할 것인가

그는 “현 주민자치회는 행정기관과 전문성에서 차이가 나는데 이 부분을 어떻게 메울 것인가에 관심을 기울여야 한다고 본다. 발제 준비를 하면서 주민자치회가 큰 의미를 갖고 있는 조직으로서 조직과 구성에 대해 보다 세밀하게 들여다볼 부분이 있다고 느꼈다. 이에 주민자치회를 행태적 측면과 조직문화적 측면에서 들여다보면 대표성 강화, 역량 강화 측면에서 도움이 될 만한 제안을 할 수 있지 않을까 하는 차원에서 연구에 임하게 됐다”고 덧붙였다.

발제에 따르면 주민자치의 목표는 ‘지역 문제의 해결을 위한 의사결정 참여’이며 그 가치는 ‘풀뿌리민주주의의 구현’이다. 이 풀뿌리민주주의가 적절히 작동되기 위해서는 근린단위 내 주민자치의 적절한 운영이 필요하며, 주민자치회의 주요 기능은 마을 단위에서의 주민 발전과 화합, 주거환경의 관리 및 개선, 생활체육, 여가프로그램 등의 사무 관장 등이다. 주민자치회의 필요성은 △협력적 거버넌스 구축에 기여 △지역의 실정을 고려한 맞춤형 주민자치 구현에 기여 △지방자치의 중심을 주민으로 전환하는데 기여 △지방행정체계 개편에 대응 △지역 주민의 대표자 권한 강화 등 5가지로 정리했다. 이에 대해 조태준 교수는 “위 5가지 중 지방행정체제 개편에 대응 및 주민 대표자 권한 강화 등은 논란의 여지가 있는 것 같다. 현 주민자치회가 과연 행정의 카운터파트 역할을 할 수 있나, 주민의 대표자로서 권한을 가지고 있나 등은 논란이 있어 보인다”고 말했다.

계속해서 조 교수는 주민자치회 기본 현황과 관련해 ‘설치근거’‘인력구성’‘주요기능’ 등을 정리해 발표했다. 그는 “주민자치회가 지역주민의 대표성, 그리고 전문성을 어떻게 확보할 것인가는 고민해야 할 부분이다. 이와 함께 기능과 관련해서도 여러 기능들이 제시되어 있는데 이 기능이 부여됐다면 그에 따른 결과물인 성과를 어떻게 만들어내고 평가할 것인가 그리고 그 평가 결과를 어떻게 환류 할 것인가 까지는 나아가지 못하고 있는 것 같다. 해당 기능을 수행하기 위해 주민자치회가 어떤 역량과 전문성을 갖춰야 하는지, 그 수행 결과를 어떻게 평가할 것인지, 평가 결과를 어떻게 환류 할 것인지 제도적 접근이 필요할 것 같다”고 제안했다.

다음으로 조태준 교수는 주민자치회 운영상의 문제점을 관련자 3명(행정학 전공자/지방의회 의원/공무원)과의 인터뷰를 통해 지적했다. 먼저 조직행태 이론에 따른 문제점으로는 △대표성 측면-일종의 인-그룹(in-group, 내집단: 사적 친분 등) 바이어스가 존재하며 기존 주민자치회의 리더의 을 중심으로 조직이 형성 및 운영 △전문성 측면-행정부의 파트너를 지향하지만 지역 문제 해결을 위한 전문성 부족 △행정부 지원 측면-동등한 수준의 정책파트너로 이해하여야 하지만 공무원은 일종의 절차적 요식행위로 이해하므로 업무상 파트너로 인식하지는 않음. 즉 절차적 정당성 확보를 위한 수단으로 활용 △정치적 지향 측면-소수의 주민자치회 리더의 내집단을 중심으로 형성되며 정치적 연대감이 강하며 정당 선호도에 따라 의사결정이 이루어지므로 주민의 대표가 아닌 정당을 대표하는 경향이 강함 등이 제기됐다.

 

경쟁가치모형에 따른 주민자치회 조직의 문화적 특성 ‘관계지향 & 위계지향 우위’

조직문화 이론에 따른 재해석 차원으로, 대표 이론 중 하나인 경쟁가치모형(Quinn & Kimberly, 1984)을 통해 살펴본 주민자치회 조직의 문화적 특성은 ‘관계지향 & 위계지향 우위의 문화’로 1)주민자치회 리더의 인간관계에 기반을 둔 내집단 중심의 조직구조 2)주민자치회 리더를 중심으로 한 위계지향문화-주민자치위원의 역할이나 신분보다는 본래의 신분(예컨대 사적 이해관계)에 따른 위계가 존재한다고 조태준 교수는 분석했다. 그는 “지역의 문제 해결(과업)에 초점을 두므로 기본적으로 과업지향성을 보이는 것이 바람직하지만 현실은 그렇지 않다. 공식조직을 지향하여야 하지만 비공식조직에서 기대할 수 있는 조직문화를 보인다”고 설명했다.

그렇다면 ‘경쟁가치모형’이란 무엇일까. 발제에 의하면 경쟁가치모형은 “조직이 환경에 적절히 적응하기 위해 상호 대립적인 조직문화를 동시에 추구하여야 한다는 전제에서 출발”하며 “ 조직 내부에 다양한 문화적 속성이 함께 존재할 뿐만 아니라, 조직의 복잡하고 모순적인 가치를 통해 조직의 위치를 파악”하고 “수직적 차원의 유연성과 통제성, 수평적 차원의 내부 및 외부지향성이라는 상대적 특성을 바탕으로 조직문화가 구성”된다는 개념이다.

조 교수에 따르면, 위 네 가지의 문화 유형은 연구자에 따라 유사하지만 다소 상이한 용어를 사용하는데 그는 1)관계지향(=협력) 2)위계지향(=통제) 3)혁신지향(=창조) 4)과업지향(=경쟁)이라는 용어를 활용했다.

‘경쟁가치모형에 따른 조직문화별 특징’과 관련, 각각의 조직문화는 아래 표와 같이 네 가지 특성을 가진다. 이때 어떤 문화가 우월한 것이 아니라 상호 조화가 중요하다고 조 교수는 덧붙였다.

조태준 교수는 ‘인터뷰 대상자의 표본 대표성이 낮은 점에 유의하라’면서 ‘경쟁가치모형을 통해 본 주민자치회 조직문화의 한계’를 제시했다. 먼저 그는 “경쟁가치모형의 특성상 어떠한 조직문화가 우위에 있다는 점을 강조하지 않으며 각 문화 모두에 긍정적 측면을 우선시 한다”고 전제한 뒤 “엄밀한 의미에서 인터뷰 과정에서 확인한 주민자치회 조직문화 특성은 경쟁가치모형으로 설명하기는 다소 곤란한 부분이 있다. 그러나 경쟁가치모형의 네 가지 유형을 특정 하는 용어를 기준으로 주민자치회는 부정적 의미의 관계지향 & 위계지향 문화가 팽배한 것으로 나타났다. 조직은 근본적으로 공동의 목적 달성을 위한 복수의 구성원을 포함하는 집단을 의미하므로 규범적 차원에서 주민자치위원회는 조직으로 이해할 수 있다. 그러나 공식조직을 표방하면서도 공식조직이 갖추어야 할 근본적 목적 보다는 상호 인간관계 자체에 주목하는 경향을 확인할 수 있었다. 즉, 앞서 언급한 주민자치회 리더와 리더의 내집단을 구성으로 형성되는 비공식조직의 특성을 보이기도 한다”고 짚었다.

이어 “특히, 경쟁가치모형을 설명하는 하나의 축인 내·외부 지향성을 기준으로 주민자치회의 조직문화를 평가하면 추가 문제를 확인할 수 있었다. 지역 주민이라는 외부환경과 지속해서 연계 및 협력하여야 하지만(당위적 측면), 내집단 중심의(유사한 이해관계) 주민자치회는 외부와 상호작용보다는 내집단 간 상호작용에 집중(실질적 측면)하는 경향을 보였다. 결국 대표성을 지향하지만 대표성의 확보가 어려운 구성 방식의 문제를 확인할 수 있었다”라며 “「주민자치센터설치및운영조례준칙중개정준칙(행정자치부조례)」에 따르면, 조직구성원으로 임명되기 위한 자격으로 ‘추천’이라는 방식이 과도하게 활용되는 경향이 보인다. 즉, 기본적으로 기존 위원의 내집단을 중심으로 주민자치회가 구성될 수밖에 없는 구조이며 인터뷰 결과는 물론 다수의 연구에서 주민자치회의 ‘거수기’화에 대한 문제를 지적했다. 지역의 문제에 대해 실질적 문제 해결을 위한 지식을 제공할 수 있을 것으로 기대되나 실제 정책문제와 해법에 대한 정보와 지식의 비대칭이 존재하므로 행정부에 대한 체계적 지원과 비판이 곤란한 점이 있다. 외부 환경에의 대응성, 전문성에 좀 더 관심을 기울이게 하는 환경, 방향이 필요하다”고 지적했다.

계속해서 조태준 교수는 “경쟁가치모형을 설명하는 또 다른 축인 통제 수준에 대한 부분의 시사점은 크지 않다. 그럼에도 비공식 조직이 갖는 특성으로 주민자치회 리더 등을 중심으로 암묵적 규칙 등이 조직을 운영하는 기준이 될 가능성도 존재한다. 관련 조례나 위원회 구성원 간 상호협약 등에 근거한 운영 규칙 등의 설정 등이 필요하다”고 덧붙였다.

 

“주민자치회, ‘내집단 편향’서 벗어나 외부와의 소통, 역량 강화 필요”

결론 부분에서 조 교수는 “주민자치회는 주민의 대표성을 확보하여 풀뿌리민주주의의 구현에 기여함과 동시에, 지역의 현안에 대한 이해도가 높은 주민의 대표자를 중심으로 구성되므로 지역문제에 대한 실질적 해결 가능성을 높일 것으로 기대한다. 특히 하나의 공식적 조직임을 강조하며 지방자치단체의 정책적 파트너로 이해된다. 그러나 인터뷰 과정에서 확인된 바와 같이 규범적으로 지향 및 요구되는 기능을 충분히 수행하고 있는지에 대한 의구심이 존재한다”라며 “이 같은 원인의 핵심은 내집단 편향(In-group bias)에 있다. 공식조직을 지향함에도 ‘추천’ 이라는 주관적인 방식에 의해 조직구성원을 선발한다. 기존 주민자치위원과 이해관계가 일치하는 사적 관계자의 유입이 증대되므로 주민이 아닌 내부 이해관계(또는 소수의 주민자치위원의 이해관계)를 대표하므로 주민 대표성이 제약이 생긴다. 공식조직을 지향함에도 조직 내부의 운영 기준이 부재하거나 내집단 내 암묵적 룰에 의존한다. 문제 해결보다는 상호친분에 의한 의사결정 가능성이 높아질 수밖에 없다”고 평가했다.

이에 그는 “결과적으로 부정적 의미의 관계지향적 & 위계지향적 문화가 대세를 이룰 것이라는 추론이 가능하다. 특히, 주민 전체를 대표해야 한다는 주민자치회의 근본적 목적과 달리 외부환경과의 상호작용에 별다른 관심이 없는 상황에 직면한다”라며 이에 대한 대안으로 △주민자치위원 임명에 대한 기준 마련과 양질의 전문가 활용을 위한 수당 현실화 등(기존 위원에 의한 추천 등은 삭제/조례 등 수준에서 위원의 자격 요건 구체화) △역량 강화 방안 모색: 규범적으로 강조되는 숙의성 등을 확보하기 위한 별도 교육과정 개발(지방자치인재개발원 등 협업), 기본적 정책지식, 분야별 정책지식 등을 제시했다.

끝으로 조태준 교수는 “주민자치회는 풀뿌리행정을 구현하는 과정에서 주민을 대표하는 행정의 주요 파트너로 기능함에도 규범적 요구와 달리 학술적으로 주장하는 실질적 기능을 충분히 수행하지 못하고 있는 상황이다. 학술적 측면에서 주민자치회를 하나의 연구대상으로 확장할 것을 제안하며, 조직유효성을 확보하기 위해 주민자치회 구성원이 갖는 행태적 특성과 자치회의 문화적 특성 등을 조사 및 분석할 필요가 있다. 또 조직행태 연구 등을 기반으로 주민자치회 구성원이 갖추어야 할 인지적 특성 등을 이해하고 다각적인 역량강화 방안 등을 모색해야 한다”라며 “특히 역량 강화에 관심 기울일 필요가 있다. 다만 조직문화를 일률적으로 어느 방향으로 끌고 가자는 제안은 현실적으로 쉽지 않다. 그럼에도 구성원들의 정책적 역량을 어떻게 확보하고 그 역량을 끌어올릴 수 있을지에 대해서는 큰 고민이 필요하다”고 거듭 강조했다.

사진=문효근 기자