일제강점기 향약 및 서울형 주민자치회에 대한 재정지원이 주민자치회의 자기결정성을 훼손하는 방향으로 이뤄졌다는 지적과 함께 대안이 제시됐다. 한국주민자치학회는 지난 15일 ‘일제강점기 향약과 서울형 주민자치회에 대한 재정지원제도의 비교’로 제45회 주민자치 연구세미나를 개최, 조성호 경기연구원 선임연구위원이 발제를 맡아 진행했다.

조성호 연구위원은 “IMF 이후 한국 사회는 10년마다 위기를 겪고 있는 것 같다. 최근엔 코로나, 중국 경제의 위기, 반도체산업의 급전직하 등으로 역전세난까지 있을 정도로 굉장히 어려운 시기를 맞고 있다. 코로나만 끝나면 좋은 시절이 올 줄 알았는데 첩첩산중이다. 그러나 이런 위기상황이 발전의 기회라 생각한다”라며 서두를 꺼냈다.

발제에 따르면 선진국 주민자치단체의 주요 재원은 회비로 구성되며 이외에 기부금, 프로그램 수강료, 자치단체 지원금으로 구성된다. 미국 커뮤니티협의회의 경우 회비, 기부금, 기금 혹은 보조금으로, 일본 자치회의 재원은 회비수입, 프로그램 수강료, 수익사업에 의한 수입으로 이뤄진다. 그런가하면 영국 패리시는 자주재원인 공공시설 이용료와 임대수입, 의존재원인 자치단체 지원으로 구성된다. 특히, 미국의 커뮤니티협의회는 독립성을 유지하면서 특정한 단체를 위한 조직이 되지 않기 위해 재원의 출처를 될 수 있는 한 광범위하고 다양하게 하려고 노력한다고 조성호 위원은 발표했다.

이에 비해 우리나라 주민자치회의 현행 재원조달의 경우, 선진국과 달리 사업보조금, 운영보조금이 두드러지게 부각된다. 사업보조금, 운영보조금이 주민자치회 재원조달 출처가 된 것은 시민단체의 마을공동체 사업의 유행에 영향을 받은 것으로 조 위원은 분석했다.

 

“주민자치회, 국가 지원금에 재정 의존 시 자기결정성‧책임성 훼손”

조성호 위원은 “특히 정부의 지방자치법 전부개정법률안과 주민자치회 법안의 경우에도, 의존재원인 국가 및 자치단체의 지원이 강조된다. 이와 같이 우리나라 주민자치회가 국가 및 자치단체의 지원, 사업보조금, 운영보조금에 의존할 경우, 주민자치회의 자기결정성과 자기책임성은 심각하게 훼손될 것”이라며 “주민자치단체가 의존재원에 과다하게 의지해 자기결정성과 자기책임성을 훼손되는 사례로 ‘일제강점기 향약과 서울형 주민자치회에 대한 재정지원제도’를 비교 연구하여 전략적 시사점을 도출하고자 한다”고 밝혔다.

발표에 의하면 조선총독부는 1929년 경제 대공황으로 인해 발생한 전국적인 농민 소작쟁의 해결책으로 ‘농촌진흥운동’과 ‘향약지원사업’을 진행했다. 1933년 도마다 우수한 향약 단체를 선정하고 그 단체에 보조금을 지급해 향약을 통한 농촌의 민심을 지배하는 노력을 한 셈이다.

일제는 향약을 통한 농촌경제력 강화를 위해 ‘향약 실태조사’와 ‘향약 지원사업’을 실시했다. 특히 조선총독부 학무국은 총독부와 향약간의 중간조직으로서 향약지원사업을 수행했다. 그리고 1932년 조선총독부 학무국은 각 도를 중심으로 전국적인 향약 실태조사를 실시했다. 전국적으로 조사된 향약 단체 수는 2570개이며, 지역별로는 충청남도 2137개, 경기도 168개, 황해도 161개 순이다.

다음으로 ‘서울형 주민자치회’에 대한 발표가 이어졌다. 이에 대한 중간지원조직은 서울시 마을공동체종합지원센터(이하 서마종), 자치구 주민자치사업단, 동 자치지원관으로 구성된다. 먼저 서마종은 △서울형 주민자치회 사업설계 지원 및 업무매뉴얼 개발 △사업 모니터링 및 컨설팅, 주민자치 전문인력 교육과정 개발 및 운영, △현장 연구･기록 및 아카이빙 등의 역할을 수행했다. 자치구 주민자치사업단은 △주민자치회 구성･운영, 민관협력 촉진, 네트워크 구축 △주민자치회 홍보, 주민자치학교, 분과구성 등 주요 절차 기획 및 운영 지원 등의 역할을 했다. 끝으로 동 자치지원관은 △홍보, 위원모집, 교육, 자치계획 수립･실행 등 주민자치회 구성･운영 지원 △주민자치회와 동 행정의 민관협력 촉진 △초기 주민자치회 사업 실무 지원으로 주민자치회 조기 안착 지원 등의 역할을 담당했다. 서울형 주민자치회 경우, 이와 같은 중간지원조직의 지원사업을 통해 주민자치회의 구성 및 운영, 운영 지원, 교육과정 개발 및 운영, 사업 모니터링이 이뤄졌다고 조 위원은 설명했다.

다음으로 재정 지원측면에 대한 발제 내용을 보면, 먼저 일제의 향약 지원사업은 각 도별 향약 장려 보조금 지원으로, 단체 수는 인구수에 따라 배분･조정했다. 경기도 12개, 충청북도 7개, 충청남도 9개, 전라북도 9개, 전라남도 12개, 경상북도 12개, 경상남도 12개, 황해도 13개, 평안남도 9개, 평안북도 10개, 강원도 9개, 함경남도 9개, 함경북도 7개 단체에 보조금 지원계획을 수립했다. 그러나 실제 향약 장려 보조금은 기존 농촌진흥회, 농촌진흥조합 등의 기관 지원을 받고 있는 향약을 제외하고 57개 향약에만 제공됐다. 일제의 향약지원 사업은 전국 향약에 총 1만3000원을 지급(보통 향약 당 150원 지원)했다.

그런가하면 서울형 주민자치회에 대한 재정지원은 2021년 기준 자치구 중간조직지원비 93억 원과 자치구 주민자치회 지원비 35억 원으로 구성된다. 그리고 자치구 주민자치회 지원비는 주민자치회 사업비 연간 500만 원과 주민자치회 간사활동비 월 100만 원, 사무공간 조성 및 자산취득비 최초 1회로 1275만 원이 지원됐다.

 

 

“일제 향약 지원, 사회교화-농민일상통제...서울형, 중간지원조직 통해 주민자치회 자율‧독립성 침해”

조성호 선임연구위원은 “조선시대 향약의 기본 목적은 농민의 토지 이탈 방지, 사족 지배체제의 안전 도모였다. 반면에, 일제 강점기의 조선총독부는 세계경제 대공황으로 발생한 농민들의 불만을 잠재우기 위해 1930년대 농촌진흥운동과 향약 지원제도를 통해 식민통치를 수행했다. 특히, 조선총독부는 향회(향약)가 조선의 지방 통제에 효과적이라 판단하고 향회(향약)를 각 지역에 보급하려는 정책을 시행했다. 즉 도마다 향회(향약) 단체를 선정하고 그 단체에 보조금을 지급하여 전국적으로 향회(향약)를 장려하고 부흥시키려 했다”라며 “구체적으로 일제는 향약 장려 보조금을 지급한 단체를 중심으로 향약 조목의 변용을 시도하여 식민지 정책에 순응하도록 했다. 향약의 조목을 식민지 정책의 방향과 유사한 내용으로 변용시키고 변용된 향약은 중심인물을 중심으로 시행시킴으로써 지방의 일상생활까지 통제했다. 일제의 향약 장려정책은 지방민의 이해를 조정하고 위로부터의 사회통제와 동원을 강화했다. 이 같은 향약 지원정책으로 인해 향약의 공공적 성격은 약해졌고, 사회 교화, 농민의 일상통제, 국가에 대한 충성 등의 성격으로 변질됐다”고 지적했다.

다음으로 서울형 주민자치회에 대한 재정지원에 대해 조성호 위원은 “주민자치 제도와 자치역량의 한계를 극복하기 위해 서울형 주민자치회를 도입한 취지는 긍정적으로 볼 수 있으며 주민이 직접 집행할 수 있는 권한과 예산을 부여하여 자치적으로 활동할 수 있도록 하기 위해 재정을 지원했다. 그러나 관변 시민단체인 중간지원조직이 주민자치회를 지배함에 따라 주민자치회의 자기결정성을 심각하게 훼손했다. 서울시의회는 조례를 통해 주민자치회를 설치·운영할 수 있는 권리 및 운영에 필요한 인력과 예산도 법인이나 단체 등에 위탁했다. 구(區) 마자센터–동(洞) 지원관–주민자치회 간사의 수직적 체계를 구축하고 주민자치회 스스로 해야 하는 일을 동 지원관이 했다”고 설명했다.

그는 “자치구 주민자치사업단은 구 민간자치단체 및 주민모임 네트워크를 형성해 지역사회를 관변조직이 관리하는 경향을 나타냈다. 구 사업단은 주민자치역량 강화교육 및 워크숍 운영 등 주민자치 교육권까지 운영함에 따라 주민자치회의 기능을 축소시켰다. 동 지원관의 경우, 주민자치회 신규 구성 및 운영 촉진, 자치계획 수립 및 운영기획, 주민총회 준비 및 운영 지원 등의 업무를 수행함에 따라 주민자치회의 자율성과 독립성을 침해했다. 그리고 서울시와 중간지원조직의 주민자치회 분과위원회의 마을 계획을 심사하고 재정지원의 방식은 재정지원기관의 관여를 가져와 주민자치회의 자기책임성을 저하시켰다”라며 “이에 따라 서울형 주민자치회의 자기결정성을 침해하는 중간지원 조직은 폐지되어야 하며, 자기책임성을 저하시키는 재정지원 방식도 전환하는 것이 바람직하다고 본다. 주민자치회의 재정은 회비, 주민세의 일부 등으로 충당하고, 설사 지자체에서 재정을 지원하더라도 재정지원기관의 지원방식은 조건 없는 포괄 보조금으로 전환해야 한다. 앞으로 기초지자체는 중간지원조직을 통한 재정지원 방식보다는 기초 단위의 주민자치협의회에 대한 재정지원을 통해 개별 주민자치회에 재정을 지원하는 게 바람직할 것”이라고 제시하며 발제를 마무리했다.

사진=이문재 기자