주민자치회의 재원 구성과 비중은 어떤 구조가 바람직할까? 중간지원조직으로서 주민자치협의회의 역할과 기능, 권한은 어떻게 강화될 수 있을까? 이 같은 내용이 한국주민자치학회가 지난 15일 개최한 ‘일제강점기 향약과 서울형 주민자치회에 대한 재정지원제도의 비교’를 주제로 한 제45회 주민자치 연구세미나에서 활발히 논의됐다.

조성호 경기연구원 선임연구위원의 발제가 끝난 후 채진원 한국주민자치학회 학술부회장의 사회로 본격적인 토론이 진행됐다.

 

주민자치회 재정, 자체조달-정부지원 비중 어느 정도가 적정?

먼저 박경하 한국주민자치학회 부설 향약연구원장(중앙대 명예교수)은 “일제강점기 향약과 서울형 주민자치회는 시행 목적, 상황이 다 다르다. 오늘 이 두 사례를 5:5로 비중을 두고 발표하셨는데 우리는 후자에 비중을 높여 비교해야 하는데 반반씩 비중을 맞추니 도리어 논리의 비약이 있었던 것 같다. 또 주민자치에 중요한 역사적 인물로 유길준을 높이 평가하셨는데 물론 훌륭한 점도 많이 있으나 역사적 한계 가지고 있어 주민자치와 바로 연결시키는 건 어렵지 않나 생각된다. 그럼에도 제도적 개혁 의지는 높게 평가한다”고 말했다.

이어 박경하 교수는 “일제가 향약 지원시 약 140군데에 평균 150원 정도 예산을 지원했다고 했는데 실증적으로 분석해야 하겠지만 현재 가치로 약 2~3천만원 정도로 파악된다”라며 “미국, 일본, 영국의 사례를 보면 주민자치회가 자치적 노력으로 재정을 확보하고 있는데 지금 우리 상황에서 주민자치회에서 재정을 자급자족할 수 있도록 하자고 하면 이미 우리는 정부 지원금, 보조금을 받고 하는 데에 익숙해진 것 같다. 이 부분에 대한 객관적 수치를 분석해주면 좋을 것 같다. 주민자치회 재정에 있어서 자급자족해서 마련하는 부분과 지원금이 어느 정도 비율이 되어야 좋은 건지 객관적 통계치를 가지고 대안을 제시해 주셨으면 한다. 해외 사례에서는 아무래도 영국형이 우리 실정과 잘 맞지 않나 싶긴 하다. 예를 들어 남원 입암마을의 경우 공유지 임대수익으로 외부지원 없이 자체적으로 주민자치 조직을 운영하고 있다. 앞으로 이런 모델을 앞으로 연구해보는 것이 어떨까 한다. 공유지 수익과 정부 보조금이 어느 정도 비중이어야 적절할 지 이런 부분에 관심과 연구가 있었으면 한다”고 제안했다.

조성호 연구위원은 “향약, 촌계 연구에 있어서는 박경하 교수님이 독보적이시다. 다만 선행연구 없다는 게 너무 힘들다. 박경하 교수님은 사료가 발굴되면 지평을 확대하시는 식으로 연구하고 계신데 우리 주민자치회의 정통성 부분에서 촌계도 굉장히 훌륭하게 운영 됐으나 그 당시 체제가 자유민주주의는 아니었기에 그런 면에서는 향회를 주민자치회의 시초로 보는 게 적절할 것 같다. 또한 우리 근대사회에서 유길준 만한 인물을 찾기도 쉽지는 않은 것 같다. 미국과 일본에서 유학하고 유럽으로 견문을 넓혔으며 입헌군주제, 민주주의, 지방자치제도를 언급하고 공공성 도입을 주장했다. 합리주의와 공공성을 언급한 면에서 생각이 굉장히 앞서간 것 같다. 향회를 하면서 대표 직선제, 자치단체 지원 등을 얘기한 것도 마찬가지다. 일본 주민자치회, 미국 타운미팅, 영국 패리시를 모두 공부한 것이 아닌가 싶다(웃음)”고 답변했다.

그는 또 “재정 지원제도 비교 시 의존재원과 자주재원의 비중을 어떻게 가져가야 할지 고민이 필요하다. 주민자치회는 회비나 시설이용료, 임대료를 가져가고 시군구 주민자치협의회는 자치단체의 지원을 받아야 한다고 본다. 대부분의 협의회들이 자치단체, 중앙회의 지원을 받고 있고 받아야 한다고 보는데 단, 주민자치회는 지자체의 지원을 받으면 안 된다고 생각한다. 자치단체에서 주민자치회를 개별적으로 지원할 경우 자기 결정성을 침해할 소지가 많은 것 같다. 이 부분은 나중에 따로 토론할 기회가 있을 것”이라고 덧붙였다.

 

주민자치협의회엔 정부지원, 주민자치회는 자체재원 바람직? ‘위로부터의 개혁’ 성공 어려워

박경하 교수는 “역사적 인물 내세울 땐 사료를 가지고 객관적으로 해야 하고 하자가 생기면 안 된다고 본다. 유길준 선생의 경우 주민자치 입장에서 본다면 밑으로부터의 개혁이 아닌 위로부터의 개혁이라는 점에서 비판받을 만하다. 서구에서 짧게 경험했던 걸 가지고 위로부터 개혁을 하려고 하니 실패했다고 본다. 향회는 지방의회와 유사해 이와 연결시킬 수 있어 보인다. 주민자치(촌계)와는 완벽한 연결이 힘들어 보인다. 촌계는 삼국시대부터 내려오던 자생적 조직이기 때문이다. 더 연구가 필요할 것으로 같다”고 언급했다.

류호익 한국주민자치강사회의 공동대표는 “일제시대부터 해방이후까지 주민자치회에 대한 정리를 잘해주셔서 많은 공부가 됐다. 주민자치회 재정은 주민세를 기본으로 하면서 지자체의 지원을 받는 게 필요하다고 생각한다. 중간지원조직을 통한 간접지원 보다 협의회에 직접 지원하는 게 좋을 것 같다”라며 “주민자치회 발전을 위해서는 어느 정도의 비효율이나 낭비적 요소도 불가피하다는 생각이다. 다만 예산 사용시 최소한의 제한, 가이드라인은 필요하지 않나 하는 생각은 든다”고 말했다.

전은경 주민자치교육원장은 “우리나라 행정체계 개편에 대한 논의가 여러 차례 있었을 때 읍면동 행정기구화 철회 논의가 전혀 없었는지 궁금하다. 지금 주민자치 현장에서의 큰 목소리 중 하나는 주민자치를 위해 예산이 필요한 데 자체 재원 조달이 어려우니 공공 재원을 달라고 의존 재원 요청이 크다. 그렇다면 과연 의존 재원이라는 것이 주민자치를 저해하는가? 아무것도 없이 주민들이 스스로 자주 재원을 마련해 갈 수 있는 것인지, 이 부분에 대한 교통정리가 시급해 보이고 이에 대한 의견이 필요할 것 같다. 또 하나 박원순 전 시장이 왜 이렇게 주민자치 보다 마을공동체에 더 천착한 것인지, 주민자치를 처음엔 다루지 않았다가 나중에 마을공동체 사업에 주민자치를 포함시켰는데 이 부분이 궁금하다. 그리고 주민자치와 관련해 사상적으로 조망할 인물은 김대중 전 대통령이 아닌가 하는 생각도 든다. 당시 지방자치를 굉장히 어렵게 도입했고 힘든 투쟁을 거쳐 주민자치제도도 안착시키려 애쓰셨던 것 같다. 물론 원안 하고는 굉장히 다르게 실행된 부분이 있지만 주민자치와 관련한 역사적 인물로 김대중 대통령을 꼽아야 하는 거 아닌가 한다”고 밝혔다.

이에 대해 조성호 위원은 “행정체제 개편을 김대중 대통령이 추진하면서 공무원을 30% 감축하고 주민자치회로 하려고 했는데 관료들의 반대로 주민자치회가 주민자치센터의 심의기관으로 전락했다. 읍면동 주민자치회 제도는 지금 재검토할 때가 됐다. 세계적으로 유례없는 제도이다. 이 정부에서 하면 더 좋을 것 같다”라며 “박원순 전 서울시장의 서울형 주민자치회는 주민자치회를 보급했다는 점에서는 기여를 했으나 공과 과가 같이 있는 것 같다. 영향을 받은 것으로 보이는 베네수엘라 차베스의 주민자치위원회 제도의 경우도 근본적 동기는 대의민주주의를 하지 않고 직접민주주의를 하겠다면서 이 부분에 있어 새 시대를 열겠다는 것이었다. 아마 나중에 직접민주주의가 된다면 차베스가 새롭게 부각될 여지도 있어 보인다. 박원순 전 시장의 경우도 주민자치회 지원, 육성에 노력은 했지만 그람시의 진지전에서처럼 시민사회 장악을 통한 헤게모니 장악 차원에서 주민자치회 예산을 중간지원조직인 시민단체에 지원하고 나중에는 활동가들에게 일자리까지 주는 식으로 한 게 아닌가 생각된다”고 설명했다.

 

“주민자치협의회가 중간지원조직 역할 수행해야...탈중앙화 ‘메타버스시대’엔 자치분권 앞당겨질 수도”

계속해서 조 위원은 “시군구, 시도 주민자치회에는 국가에서 직접 재정 지원을 해줘야 한다고 보고 개별 주민자치회에는 협의회를 통한 재정 지원이 맞다고 생각한다. 중간지원조직의 역할을 시군구 협의회가 담당, 박람회 개최도 한다면 큰 문제는 없을 것 같다. 시군구, 시도 협의회를 통해 개별 읍면동 주민자치회에 재정이 지원될 경우 이는 개별 주민자치회의 자기결정성을 훼손하는 건 아니다”라고 답했다.

배혁기 경기도 주민자치원로회의 남부권 회장은 “주민자치 체계가 아직도 불합리하게 이뤄지는 점을 개선해서 정말 주민자치다운 주민자치를 만들었으면 좋겠다. 현장에 있는 사람으로 현실적 부탁을 드리고 싶다”고 요청했다.

김기덕 건국대 교수는 “유길준을 비롯한 당시 개혁세력들, 특히 김옥균 등 급진개혁파들의 경우 다들 상류층의 자제들로서 편하게 살 수 있었는데도 어쩌면 자기 인생 전체를 걸고 배팅을 한 것일 것이다. 흔히 위로부터의 개혁이라 실패했다고 비판하는데 이것이 과연 쉽게 비판할 수 있는 것인가 의문이 들 때가 있다. 한 인물에 대한 평가는 그 시절 상황을 고려해 해야 할 것 같다. 오늘날 시민단체도 마찬가지다. 위로부터냐 아래로부터냐, 그들은 아래로부터의 개혁을 한다고 생각하겠지만 과연 아래로부터의 운동이 맞는 것인지 의문이 생긴다”라며 “지방자치, 주민자치는 소통문화가 중요하다 생각한다. 평가도 그렇고 듣기, 말하기 등등. 오죽하면 위로부터 했겠냐 싶기도 하다. 지금은 상황이 암울해 보여도 시대가 변해서 어려울 것 같은 일도 메타버스세상에서 세상이 바뀌기 때문에 의외로 빨리 가능할 수도 있다. 메타버스세상은 공급자/중앙집권화의 시대가 아니다. 탈중앙화, 내가 중심인 시대다. ‘지금까지의 규칙대로 안 하겠어’ 메타버스의 전면화가 이뤄지면 다 바뀔 것이다. 정치도 바꾸고 지방자치도 바꿀 수 있다. 지금은 구글, 애플 등 플랫폼기업들이 득세하고 있지만 메타버스의 핵심은 탈중앙화이다. 이러한 흐름이 지방자치의 물꼬를 트고 힘을 더해줄 수 있다. 모든 걸 바꾸는 건 소통문화이다. 어쩌면 이러한 흐름 속에서 희망이 생길 수 있다”고 말했다.

조성호 위원은 “시민단체의 경우 6.10 항쟁을 거치면서 민주화 이후 태동했는데 그 당시 사람들은 순수했던 것 같다. 학생운동권들이 시민단체, 노동단체에 많이 진출했는데 처음에는 사회개혁을 위해 노력했고 아래로부터의 개혁을 추진했는데 시간이 지나면서 기득권화가 된 것 같다. 이 기득권화된 세력들은 이후 보상 받을 것 다 받고 국회의원, 단체장 등 한자리씩 다 했다고 본다. 어쩌면 이들은 사업으로 돈을 벌어본 적 없는 사람들이고 기득권층이 됐다. 이들에 대해서는 언론 등의 견제가 필요하다고 본다”고 답변했다.

그는 또 “역사적으로 갑오경장은 위/아래로부터 개혁이 부딪쳐 이뤄졌다고 본다. 아래에서는 동학 농민 혁명, 그리고 위에서는 재정적 개혁 등이 부딪쳐 만들어진 것이다. 아래로부터 끊임없이 올라온 동학, 시민운동, 농민혁명 등이 반영돼 위에서의 개혁과 만나 그 접점에서 이뤄진 것으로 본다”라며 “시민단체는 국가와 개인 사이 그 중간에 위치해 제대로 활동해야 국가도 개인도 건강해진다. 지금은 기득권화 되어서 언론이 제대로 견제해 개혁해야 한다. 수단이 목적을 지배하는 사회현상은 매우 안타깝다. 민주주의가 더 성숙하면 제자리를 찾아가지 않을까 생각한다”고 덧붙였다.

 

“이제 객관적 지표로 주민자치 성공전략 설계해야”

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “조선 때 지방-수령(정치인이자 행정가, 단체장까지 겸하고 있는), 양반(재지사족) 이렇게 있을 때 처음 향약 실시했을 땐 그 권한을 양반에게 줬다. 양반, 상민이 함께 주민자치회를 만들 되 주도는 양반이 했다. 이때 향약은 주민자치가 아니고 양반자치라고 할 수 있다. 이것과 서울형 주민자치회를 비교하면 시민운동가가 조선 때 양반 노릇을 하며 상민(주민)을 지원, 교화하는, 양반이 전권 다 가지고 있고 상민은 복종하는 구조였다. 서울형은 주민자치회 설치, 운영을 시민단체가 위탁받아서 했고 재정도 시민단체에 지원됐다. 주민자치회를 만드는 것부터 모든 것을 위탁해 조선 향약 구조와 같았다. 그러다 조선은 양반에게 맡기던 것을 수령이 직접 향약을 장악해 주현향약이라고 불리웠는데 조선후기에 확산됐다. 이때 정약용이 이를 도적보다 더 나쁘다고 평했다. 수령이 자신의 정치, 행정 목적을 위해 이용했기 떄문이다. 서울형 주민자치회는 시민단체가 주민을 지원한다는 명목으로 주민자치회를 지배했다”고 지적했다.

이어 전상직 회장은 “일제 때 향약 회원규정을 보면 정치적, 행정적으로 컨트롤 할 수 있는 사람들에게만 선거권을 줬다. 그럼 이것과 지금 추첨제, 어떤 게 더 나쁜가? 주민자치위원 하겠다고 하는 사람이 한 1000명 된다하면 추첨제를 해야 한다. 근데 주민자치위원 숫자도 늘려놓고 추첨제를 하자고 하면 저의가 의심스러워진다. 주민자치회가 위원제로 간다할 때 위원 선출방식을 일제처럼 세금기준으로 할 건가, 아니면 지금은 어떤 기준으로 할 건가에 대한 비전이 없다”라며 “조선의 향약을 이제 심층 분석해야 될 때가 됐다. 향약-향규(양반주도)가 주민성이 없고 양반성만 있는데 자치성은? 나름대로는 있으나 민주성이 없었다. 이런 지표를 만들어 분석할 필요가 있다. 앞으로 발전을 위해서는 ‘이렇게 하면 주민자치가 성공한다’라는 지표를 만들어 이렇게 해야 한다는 설계를 할 필요가 있다”고 제시했다.

그는 또 “재정지원 문제와 관련해서는 시군구 협의회의 역할이 중요한데 지금 협의회가 그런 능력이 있나? 능력이 없다. 협의회장 임기가 2년인데 1년은 뭐가 뭔지 몰라서 못하고 2년째에는 곧 임기가 만료되니 안한다. 현실적으로 읍면동에 본질적 도움을 주는 건 없는 무능한 조직인 것 같다. 그럼 어떻게 협의회를 제대로 만들까? 검토할 건 시군구 협의회장을 읍면동 회장끼리 모여 선출한다는 것이다. 이 분들은 읍면동에서 일을 했지 시군구 차원의 일은 안 해본 분들이다. 그걸 할 수 있는 사람을 뽑아야 하는데 그렇지 않으면 조직적으로 볼 땐 필패다. 그럼 어떻게 해야 할까? 앞으로 이런 문제를 다뤄야 한다”고 강조했다.

조성호 위원은 “권력이 개입하면 주민자치는 어려워지는 것 같다. 주민자치의 본질은 자기결정성과 책임성이다. 권력을 통해, 또 재정지원을 받아 결정성이 훼손될 수 있다. 새마을운동의 성공포인트는 재정 지원이 아닌 시멘트만 지원해준 것에 있다고도 한다. 그리고 잘하는 곳에 예산이 지원됐다. 민초들의 주민자치가 도시화 과정에서 와해 됐다고 한다면 주민자치회가 이를 메워야 하는데 이게 바로 시대적 과제인 것 같다”고 주장했다.

채진원 교수는 “중간지원조직이 주민자치의 주춧돌인가 걸림돌인가, 쟁점이 되는 것 같다. 중간지원조직을 시민단체가 아니라 협의회에 주는 방안을 생각해 봐야 한다. 협의회 역할과 권한을 강화하기 위해 회장 선출을 단순히 읍면동 회장 중에서 뽑는 것 보다 좀 더 전문성을 높여 예산 수립 능력, 시군구 포괄 리더십 역량이 있는 사람으로 뽑는 것을 고민해봐야 하지 않나 하는 제안도 나왔다”고 정리했다.

조성호 위원은 “주민자치 분야에서는 한국주민자치중앙회가 가장 경쟁력을 가지고 있고 포괄적 연구를 하고 있기에 관련 학자들과 학회에서는 반성을 해야할 것 같다. 실질적으로 주민자치회가 내 삶을 바꾸는 기제이기에 중요하다. 중앙회 주민자치 연구세미나가 앞으로 더욱 축적되어서 이 발표 자료들을 사장시키지 말고 잘 정리한다면 학술적 가치도 있다고 본다”고 제언했다.

 

사진=이문재 기자