현 주민자치 발전에 있어 핵심적 열쇠를 가지고 있는 기초단체장의 역할 저해 요인으로 선거제도와 정치개혁이 화두로 등장했다. 한국주민자치학회는 12월 7일 ‘기초자치․주민자치의 성숙․발전의 길’로 제47회 주민자치 연구세미나를 개최, 임우진 전 광주광역시 동구청장이 발제를 맡아 진행했다. 지정 토론자로 유종필 전 관악구청장, 김범수 전 고양시의원, 김현 연세대 교수 등이 참여했다.

매회 세미나를 이끌고 있는 채진원 한국주민자치학회 학술부회장(경희대 공공거버넌스연구소 교수)은 인사말에서 “오늘이 주민자치 연구세미나를 시작한 지 딱 1년 되는 날이다. 연구세미나에서는 국내외 주민자치사례를 비교․검토 연구를 해서 한국 주민자치의 발전방안과 위상 정립을 위해 노력하고 있다. 지난 1년 간 세미나에서 발표된 많은 좋은 내용들이 공유가 되어서 한국 주민자치 발전에 기여했으면 좋겠다”고 밝혔다.

임우진 전 청장은 발제를 시작하며 “평소에 존경하는 전상직 회장님을 비롯해 주민자치 발전을 위해 많은 헌신과 열정을 쏟아오고 계시는 여러 분들과 함께 주민자치의 현재의 문제에 대해 같이 고민해 보는 이런 소중한 시간을 갖게 되어 정말 감사하게 생각한다. 저는 주민자치에 대해 체계적 연구를 한 전문가는 아니다. 다만 주민자치의 가치와, 국가와 지역 발전에 있어 중요한 이 수단에 대해 더 알차게 높은 수준에서 ‘아 이것이 작동이 되어서 지역마다 살기 좋은 행복한 자치공동체가 되어야 한다’는 생각으로 주민자치 육성을 위해 노력해 왔던 사람일 뿐이다. 다만 그런 과정에서 느꼈던 많은 문제의 접점들, 이런 것들에 대해 제 나름대로 고민을 발제에 담았지만 그것이 유일한 답은 아닐 것이다. 그래서 오늘 이 자리에서 참석한 분들과 같이 고민해보고 현명한 길을 찾아나갈 수 있다면 큰 도움이 될 것 같다. 그리고 제가 경험했던 주민자치 현장의 모습은 다른 지역과 다를 수 있다. 그런 점도 충분히 고려하면서 일반론적인 길을 찾아갔으면 좋겠다”고 서두를 꺼냈다.

 

“주민자치, 주민들의 의식 수준 높일 수 있는 매우 효과적 방법”

계속해서 임우진 전 청장은 “30여 년간 직업 공무원 생활도 했고 또 그 후로 2010년부터 10여 년 지방 정치권에서, 지방자치 쪽에서 나름대로 일을 해왔다. 우리나라의 경우 정부 수립 이후 70여 년 동안 정말 바람직한 국가체제를 만들기 위한 노력을 많이 했다. 국가도 건설하고 산업화도 이루고 또 민주화를 위한 노력을 해서 어느 정도 달성했다고 할 수 있다. 그러나 민주화는 최소한의 제도적인 민주화는 됐지만 진정한 질 높은 민주주의라고 하긴 어렵다. 그래서 적어도 지방자치를 실시한 지역부터는 이제 어떻게 하면 실질적인 민주주의로 나아갈 것인가, 수준 높은 민주주의로 나아갈 것인가 이런 것을 정립해야 될 국가적 과제를 안고 있다”라며 “결국은 우리 국민, 주민의 의식 수준을 어떻게 더 선진의식, 시민의식을 배양해 실천하도록 할 것인가 하는 문제이고 이는 여러 방법으로 노력을 해야겠지만 주민자치, 기초자치라는 가장 효과적인 수단을 경험해 왔는데 더 효과적인 기능을 할 수 있도록 우리가 함께 더 성숙시켜 가야 된다, 그런 뜻에서 제가 기초자치나 주민자치에 관심을 많이 갖게 됐다”고 설명했다.

이어 그는 “그렇다면 기초자치가 왜 소중한가. 기초자치, 특히 주민자치야말로 주민들의 의식 수준을 상승시켜 주는 매우 효과적인 방법이다. 그래서 정말 많은 국가적 과제를 안고 있고 더 성숙되고 선진화되어야 되는데 그렇게 해나가는 가장 효과적인 수단이 바로 이 주민자치를 제대로 정착시켜 나가는 것이다. 그러기 위해서 기초자치를 한 번 더 점검해보고 그 기초자치를 통해 주민의식 성숙을 어떻게 이뤄야 될 것인가 하는 점을 말씀드리려고 하는 것”이라며 “이제 그런 과정에서 그 자치가 제대로 작동을 하고, 건전한 의식 성숙을 위한 교육장으로서의 기능을 하는데 제약을 하고 있는 정치적 환경을 한번 살펴보고, 그렇다면 자치발전을 위해 어떻게 해야 될 것인가를 같이 고민해 봤으면 한다”고 덧붙였다.

‘기초자치의 어려운 구조와 환경’과 관련해 임 전 청장은 먼저 ‘단체장의 잘하기 어려운 직무환경’을 꼽으며 “잘하게 하는 힘보다 잘 못하게 하는 힘이 더 크다. 다음선거를 위해 일보다는 정치세력화 불가피한 구조, 자치발전에 대한 기대가 어렵다”라며 “단체장이 일 잘 못하게 압력 유혹이 훨씬 많고 잘하게 독려가 없는 상황에서, 일보다 차기선거가 발등의 불인 상황에서 구태정치를 물리치고 일만 할 수 있겠는가? 단체장의 개인적 선의, 열정, 책임감만으로 일 잘하기를 기대하는 것은 연목구어”라고 지적했다.

다음으로 임우진 전 청장은 ‘주민자치 육성 노력’과 관련해 ‘주민자치의 의의, 가치’를 △민주 자치의식 함양: 자발성, 상호존중, 양보타협, 비판의식 △결과 보다는 민주적 절차, 과정에 의의 △궁극적 목표: 공동체 형성으로 뽑았다. 이를 위한 중요한 자세로 △단체장의 정치적 권력적 의식배제-정치적 세력 확대 등 욕심배제하고 진정어린 지역과 주민사랑 정신으로, 마을지도자 정치조직화는 금물, 편가르지 않고 대등하게 상대해야 하며 △동네일은 동네 자율에 맡기고 최소한으로 개입-획일적․구체적 지침은 금물, 큰 방향과 원칙만 주고 세부사항은 주민에게 맡겨야 하며 △자치에 대한 전문성과 소신을 바탕으로 방향과 윤곽 제시 관리-자발 자생 자치 의식과 역량 육성, 공동체의 성숙 등 과정이 중요하고, △재정적 지원은 신중하게, 주민의 노력과 참여를 고려한 지원-선제적 지원, 돈에 의존한 자치가 되지 않도록 유의해야 한다고 제시했다.

 

“자치, 후진적 정치에 압도당하고 있다...주민자치정책 책임자 기초단체장, 딜레마에 놓여”

계속해서 임 전 청장은 자신의 주민자치 육성 체험을 소개했다. 먼저 주민자치의 상황에 대해 “제도, 운영, 지도자, 환경 등 모두가 취약한 상황이다. 그 중에서도 중앙-지방간 정치적 분권이 안 되고, 자치가 후진적 정치에 압도당하고 있다는 점이 가장 큰 문제다. 특히 영호남의 경우, 거대 양당의 지역독점 정치구조, 낮은 정당민주화, 후진적 정치문화의 지방정치가 지방자치에 참여함으로써 지방자치와 주민자치의 성숙발전을 저해하고 있다. 단체장 의원의 딜레마적 입장, 지역주의적 정서, 낮은 민주-자치의식, 합리적 비판세력의 미약으로 현 정치구조와 상황 하에서는 지방자치, 주민자치의 성숙발전은 불가능하다고 단정할 수 있을 정도”라고 비판했다.

이어 그는 “주민자치 성숙발전 노력은 누가? 주민자치의 제도형성은 국회와 정부가, 현장의 실행은 마을 주민이, 지원육성은 단체장과 공무원의 몫이다. 이 중에서도 가장 핵심적 위치는 기초단체장이다. 우리 주민자치는 법 제도로 발전한 것이 아니고 단체장의 관심과 열정으로 확대발전 되어왔다”고 덧붙였다.

임 전 청장은 ‘정치적 독점지역의 정치와 자치’와 관련해 더욱 깊숙한 의견을 제시했다. 그는 ‘정치와 주민자치, 조화로운 발전이 가능할까?’라는 질문을 던지며 “주민자치정책은 무엇을 위한 정책인가? 주민자치를 성숙 발전시켜가는 정책적 노력, 즉 주민의 자치의식과 역량, 그리고 공동체를 성숙시키려는 육성지원 노력이다”라며 “지방정치와 주민자치의 궁극적 목적은 살기 좋은 지역 만들기, 주민 삶의 질 개선 등으로 같을 수 있으나 본질적 속성이 다르다. 정치는 그 과정에 세력 확보 경쟁으로 인한 분열이, 주민자치는 주민 간의 통합이라는 서로 상반된 요소가 본질적 요소로 작용하고 있어 조화되기 어렵다. 과연 대립 갈등 속에서 의식의 성장, 공동체 형성이 가능할 것인가?”라며 주민자치정책 책임자인 기초단체장의 딜레마적 위치와 입장에 대해 설명했다.

그는 “주민자치 발전, 민주 자치의식의 성숙은 합리적이고 공감되는 정도자치를 통해서 배우고 따르게 될 것이다. 주민자치 정책을 정도적으로 이끌어 가는 모범을 보여야 주민들도 배우게 될 것인데 그렇지 않고 자기 정치를 하거나 정치적 분열 대립을 겪을 경우에는 옳고 그름을 떠나 세력대결, 갈등이 심화되게 될 것”이라며 “기초단체장의 입장은 ‘다음 선거를 생각하는 정치인’과 ‘주민자치를 육성하는 행정인’이라는 두 위치에서 무었을 우선할 것인가? 트레이드오프 관계에 있는 두 역할, 정치적 입지를 위해 세력 확대를 우선할 것인가, 주민자치 육성을 우선할 것인가? 권력의 창출과 지속이 최우선과제이며 중앙정치 권력이 지방정치를 철저하게 지배하는 지역독점 정치구조 아래에 있는 선거직 단체장은 자신의 정치적 기반의 확보 유지를 위해 주민을 정치적으로 조직 관리하고 당원모집 등 세력의 확보를 소홀히 할 수 없는 입장이다. 따라서 선거직 단체장은 주민자치 발전을 위해 마을을 주민 자율에 맡기고 정치적 관리와 관치적 개입을 자제할 것인지, 아니면 직무성과보다는 정치적 장래를 위해 정치적 세력확보를 우선할 것인지를 선택해야 하는 입장이 된다”고 언급했다.

 

“경쟁적 정치구조 구축으로 기초단체장이 주민자치 발전에 기여할 수 있는 환경 만들어야”

계속해서 “단체장의 정치적 행정적 두 입장이 선 순환적 조화를 이루려면 정당운영이 민주화되고 주민의식 수준이 높아서 자치발전을 위해 열심히 일하는 사람이 당내외적으로 제대로 평가받는 문화가 형성되어야 가능할 것이다. 그러나 지역독점 정치구조로 인해 합리적 경쟁이나 비판이 미약하고 절대 권력은 절대 부패한다는 속성에 따라 정치적 횡포가 지배할 수 있는 상황에서는 선순환적 조화는 불가능하다. 이러한 정치적 영향을 받을 수 있는 구조 아래서는 합리적 민주주의를 추구하는 주민자치의 발전은 기대할 수 없는 것”이라며 “각종 선거과정에 권력을 쟁취하려는 강한 집착과 후진적 선거문화로 인해 공동체 내부의 분열 갈등이 심각한 상황이다. 출마한 후보자들은 자치위원, 마을지도자 등 역량 있는 지역리더를 포섭하여 활용하려하고 일부 마을지도자들도 유력후보를 위해 역할하려고 하는 등 마을과 주민자치를 이끌어가는 지도자들이 선거과정에 휩쓸리게 된다. 심지어는 자치위원에 사퇴한 후에 선거에 참여하고 선거가 끝난 후에 또 다시 자치위원에 들어가는 사례도 있었다. 이러한 행태로 인해 주민들은 분열 갈등을 겪게 되고, 분열된 마을공동체를 다시 통합하여 주민자치를 원만하게 이끌어 가기도 매우 어려운 일이 되고 있다”고 밝혔다.

이와 관련해 결론적으로 임 전 청장은 “기초자치의 핵심원리인 주민자치는 본래의 취지대로 제대로 운영되면 자치의 질적 수준을 높이고 민주주의의 확실한 훈련장이 되고 주민의 자치의식을 높이고 삶의 질도 높아질 것이 분명하다. 그리고 이러한 주민의식의 성숙은 국가나 지역 선진화에도 지름길이 될 것이다. 그러나 이러한 주민자치 육성의 가장 큰 권한과 책임을 가진 기초단체장이 주민자치 육성에 매진할 수 있는 정치적 환경이 아니라는 점에 문제가 있는 것”이라며 “단체장이 처해있는 지역독점적 정치환경이 딜레마적 상황을 더욱 악화시킨다는 점이 문제다. 독점정치구조에서는 권력의 비민주적 운영, 부패, 낭비 가능성이 훨씬 크기 때문에 단체장은 정치적 입지 강화에 더욱 신경을 쓰지 않을 수 없는 것이다. 그러나 정당이 지방자치에 참여한다고 해도 정치상황이 경쟁적이 되면 독점상황 보다는 좀 더 민주적, 합리적인 정당운영을 기대해 볼 수 있을 것이다. 정치에서도 경쟁체제가 필요한 이유다. 비판받지 않고 경쟁하지 않으면 세상 모든 일은 합리적으로 가지 않는다는 것은 만고의 진리”이라고 지적했다.

임우진 전 청장은 끝으로 ‘자치발전의 과제와 방안’을 소개하면서 “이상을 보면 주민자치발전을 위해 우리가 할 일은 자명해진다. 정치개혁을 통해 경쟁적 정치구조를 만들어 기초단체장이 가장 큰 직무영역인 주민자치 발전에 매진하여 성과를 내고 동시에 정치적 위상도 확보되도록 선순환 환경을 만들어 주는 일이다. 결국 주민자치발전을 위한 가장 크고 중요한 일은 주민자치발전을 옥죄고 있는 비합리적, 비민주적 정치구조를 혁파하여 합리적 정치로 개혁해 내지 않으면 안 된다는 것이다. 그것은 곧 경쟁적 정치구조로의 개혁이고 선거제도의 개혁이다. 구체적인 선거제도 개혁안에 대해서는 이미 많은 제안이 있었기 때문에 논할 필요가 없고, 어떤 방법으로 이런 정치개혁을 성사시킬 것인가 하는 점이 관건일 것이다. 문제는 지역독점 정치구조 개혁, 선거제도 개혁을 가능케 하는 국민적 힘을 어떻게 모을 것인가 하는 점일 것”이라고 제시했다.

 

“지역독점 정치구조 타파, 개혁 최우선 과제...주민 의식․역량 강화 필수적”

이와 함께 이러한 힘의 결집을 어렵게 하는 장애요인에 대해서도 덧붙여 설명했다. 임우진 전 청장은 ‘주민자치의 가치와 중요성 인식’을 강조하며 “정치적 비판과 저항을 통해 개혁을 요구하는 일은 매우 어렵고 힘든 투쟁 과정이다. 웬만한 신념, 철학, 가치관과 용기, 의지가 없이는 어려운 일이다. 주민자치가 아무리 중요한 일이라고 해도 이러한 지역독점정치를 반드시 개혁하고 쟁취해야 할 가치 있는 과제로 인식하고 있는가? 현재의 선거 직은 물론 주민지도자나 주민 대다수는 그렇게까지 중요한 과제로 인식하지 못하고 있다고 생각한다. 따라서 주민자치를 제대로 성숙발전 시키기 위해 정치개혁을 하자는 말은 세력확보가 쉽지 않을 것으로 생각된다”고 주장했다.

다음으로 그는 “지역독점 정치구조는 비단 주민자치의 성숙발전을 저해할 뿐 아니라 지역권력의 독점으로 많은 폐해를 낳게 된다. 비판받지 않는 독점권력이 부패, 비능률, 낭비를 유발하는 것은 역사가 증명하는 진리이다. 그 주체가 누구냐의 문제가 아니고 인간은 누구나가 그런 불완전한 존재다. 우리나라에서 정치적인 장기독점구도를 지속하고 있는 광주 전남과 대구 경북이 지역역량이 가장 쇠퇴하였다는 평가는 우연이나 예외적인 것이 아니다. 이론적 역사적으로는 동의하면서도 내 지지 정당도 그렇다는 생각은 쉽게 하지 못하는 것이 문제”라고 강하게 비판했다.

그렇다면 누가 어떻게 개혁할 것인가? 임 전 청장은 “지역의 정치적 독점구도는 주민자치발전, 지역경쟁력강화, 주민의 삶의 질 향상 등 종합적인 지역발전은 물론, 정치개혁과 국가선진화를 위해서도 반드시 개혁해야할 제1의 과제다. 그러나 정치권력의 선전, 지역주의, 과거의 역사, 사회의 다원화, 대중민주주의의 한계 등으로 매우 어려운 과제가 됐다. 많은 지역적 국가적 폐해를 낳고 있지만 거대양당에게는 가장 쉽고 편한 정치구조인 것도 분명하다. 따라서 정치개혁은 정치권에 기대할 수는 없는 일이며 어느 한 분야를 위한 개혁과제이기보다는 영호남과 국가발전을 위한 최우선 핵심과제로서, 가장 큰 피해자인 광주, 대구의 시민, 사회단체 등이 함께 연대하여 지역독점 정치구조 개혁운동을 확대해 가는 방안이 가장 가능성이 높다고 생각한다”고 제시했다.

마지막으로 ‘주민들의 의식과 역량의 강화’가 강조됐다. 임우진 전 청장은 “부단한 노력을 통해 정도적 자치를 실천하려고 노력하고 주민자치의 가치인식, 권력의 속성과 독점정치의 폐해를 제대로 인식하고 이를 개혁하려는 의지를 모을 수 있는 지속적 학습노력 등을 통해 주민의 의식과 역량을 키워가야 한다. 마을 발전을 위한 공동체적 활동의 효과를 실감할 수 있는 활동을 더욱 다양화하여 합리적인 주민의 힘을 실감할 수 있도록 해야 한다. 학습공동체 활동, 사회적경제 활동, 문화공동체 활동, 건강공동체 활동 등 주민역량을 실감하고 강화하는 노력이 필요하다“고 말하며 발제를 마무리했다.

 

사진=문효근 기자