기초자치, 주민자치 발전의 장애로 꼽힌 ‘지역주의 독점정당체제 타파’와 ‘선거제도의 개혁’을 위한 구체적 방향과 대안은 무엇일까? 또 ‘정당 공천을 받는 정치인’이자 ‘주민자치를 육성해야할 행정가’라는 기초단체장의 딜레마적 위치와 입장을 해결할 수 있는 방안은 또 무엇일까? 이 같은 물음에 대한 해답을 모색하는 작업이 지난 7일 ‘기초자치․주민자치의 성숙․발전의 길’을 주제로 개최된 한국주민자치학회 제47회 주민자치 연구세미나에서 이뤄졌다. 임우진 전 광주 동구청장의 발제가 끝난 후 채진원 한국주민자치학회 학술부회장의 사회로 본격적인 토론이 진행됐다. 지정 토론자로 유종필 전 관악구청장, 김범수 전 고양시의원, 김현 연세대 교수 등이 참여했다.

먼저 사회자인 채진원 교수는 “오늘 발제는 이렇게 요약이 가능할 것 같다. 청장은 역삼각형의 위에 있지 않나 한다. 밑에는 주민자치라는 꼭짓점이 있고 옆쪽에는 정당 공천을 받아야 되기 때문에 정치인이라는 꼭짓점이 하나 있고, 또 오른쪽 꼭짓점은 일을 열심히 잘해야 한다는 행정가로서의 꼭짓점이 있는, 정상적인 삼각형이 아니라 역삼각형으로 위기에 놓여 있기 때문에 매우 위태로운 자리가 아닐까 하는 생각이 든다. 공천을 받아 또 재선을 해야 하고 행정가로서 주민, 기초단체에 야당으로서 역할을 해야 되기 때문에 일이 험난할 것 같다. 특히 한국적 상황에서는 중앙당에서 공천을 하고 있고 특히 지역적으로 보면 영호남 지역주의의 독점 정당체제이기 때문에 더 많은 충성과 지지를 요구하고 있어 자율성을 발휘할 수 없는 상태라는 것이다. 그래서 항상 상부정당 중앙당과 지역 국회의원들의 눈치를 볼 수밖에 없고 또 한쪽에서는 자율성, 자치활동을 요구하는 사이에 끼어있어 매우 위태로운 자리인 것 같다”고 정리했다.

이어 채 교수는 “여러 쟁점들이 언급됐는데 크게 보면 한쪽에서는 지역 독점 정치 체제의 폐해를 인식하는 게 중요하다고 하셨고, 주민자치, 기초자치를 방해하는 중앙정치 특히 공천제도와 문화 이것을 어떻게 타파할 것인가, 정치개혁으로 가야 될 것 같다 이렇게 말씀하셨다. 또 주민자치역량, 의식 강화 이런 말씀도 해주셨다. 근본적으로 논쟁이 필요한 부분도 있는 것 같다. 특히 기초단체장 내지는 주민자치위원 선출방식을 어떻게 할 것인가, 그리고 정당 공천 실시 여부, 그리고 주민자치위원을 뽑는 방식을 지금처럼 구청장이 위촉하는 방식으로 해야 하나 등등. 동장이 추천해야 하거나 여섯 시간 사전교육을 받고 나서 추첨을 통해 선발된 사람들을 구청장이 위촉하는 이런 방식을 계속 해야 되는지 말아야 되는지 이런 논쟁도 있을 것 같다”고 지적했다.

그리고 채 교수는 “또 한가지, 주민자치위원들의 정치적 중립 의무 관련해 선거운동의 자유를 금지시켜놓고 있는데 이런 것들이 주민자치의 취지에 맞는 것인지 여부에 대한 논쟁도 필요할 것 같다. 특히 풀뿌리주민자치, 풀뿌리민주주의에서 가장 중요한 게 자율성을 발휘하는 것인데 과도한 정치적 중립 의무는 주민자치위원들의 자율성을 공무원처럼 묶어 놓고 있는 셈이다. 무급 봉사직이라 할 수 있는 주민자치위원들에게 정규직 공무원에 준하는 의무를 부여하는 게 과연 주민자치 취지와 발전에 맞는 것인지, 이런 문제도 연관 지어 근본적으로 정치 환경, 정치 구조적인 문제를 다루고 있기 때문에 오늘 토론이 의미 있다고 본다”고 덧붙였다.

다음으로 첫 지정토론자인 유종필 전 관악구청장은 “풍부한 지방 행정과 경험을 바탕으로 매우 심도 있게 발제를 해주셔서 감사하다. 생물 다양성이 숲의 건강성을 좌우하듯 국가, 지방, 대소 단체 역시 다양성이 확보되어야 건강한 발전이 가능하다. 지금처럼 특정 지역을 특정 정당이 독점하는 기형적 정치구조는 중앙정치 뿐 아니라 지방자치에도 많은 해악을 끼치고 있다”라며 “ 민주주의는 다양한 의견을 통한 균형과 견제가 생명이다. 다양성은 그 자체로서 사회의 능력을 극대화하고 삶을 풍요롭게 하기 위한 요인이다. 다양성과 개방성은 자유민주주의의 최대 장점이다. 그런데 특정 지역의 일당 독점 정치는 다양성의 결여로 인해 정치의 수준과 효율성을 저하시킨다. 특정 정당의 공천만 받으면 당선되는 지역의 국회의원은 중앙정치의 실세 정치인에게 충성을 바치고, 지역에서는 그만큼의 충성심을 지역정치인에게 요구한다. 주민을 바라봐야 할 지방자치가 중앙에 예속되는 악순환이 반복 재생산되는 구조가 만들어지는 것이다. 이런 상황에서는 지방자치의 생명인 자율성과 다양성, 개방성, 유연성을 기대할 수 없다”고 비판했다.

이어 유종필 전 청장은 “광역, 기초 지방정부의 단체장과 의회 또는 일부 개별 의원과의 유착 관계는 상당수 지역에서 드물지 않은 현상인 것으로 전해진다. 특정 정당이 지배하는 지역의 의회도 특정 정당의 지배가 영구적으로 보장되며, 단체장 소속 정당과 동일 정당의 지배하에 놓인 의회는 건전한 견제와 균형이라는 본연의 역할을 하지 못하는 정도를 넘어 이익 트러스트를 형성하는 경우가 많이 나타난다”라며 “이런 상황에서 시·도청, 시·군·구청과 지방의회는 지방 토호세력의 본부 비슷한 역할을 하고 단체장이 토호세력의 중심이 되기도 한다. 지방자치의 연륜이 쌓여감에 따라 언론의 감시가 상대적으로 덜한 지방은 물론 대도시 지역에서도 이러한 부패 현상이 점차 늘어가는 추세로 보인다”고 지적했다.

계속해서 그는 “우리나라에서 30년의 연륜이 쌓인 지방자치는 많은 장점에도 불구, 지방자치의 중앙 예속과 정치 예속, 부패 카르텔 형성이라는 부작용이 나타나고 있다. 이를 치유하기 위해서는 기초 지방선거의 정당 공천 배제를 시행해야 할 시점이 되었다고 판단된다. 공천을 생명처럼 여기는 것은 국회의원, 지방 단체장, 지방의원이 마찬가지이다. 특정 정당이 지배하는 지역은 특히 심하다. 지방행정 사무엔 정치적 사안이 별로 없다. 대부분의 일이 이념이나 정치와는 무관하다. 이런 점도 정당 공천 배제의 중요한 근거가 된다”라며 “물론 정당 공천의 근거도 많이 있다. 우선 정당의 발전을 위해서는 풀뿌리 조직과 활동이 바탕이 되어야 한다는 점이다. 그러나 중앙 정치인들의 내심은 지방 정치인들을 자신의 정치에 활용하고자 하는 의도가 개입되어 있을 것이다. 일당 지배의 지역은 그럴 가능성이 더 크다”고 분석했다.

유종필 전 청장은 또 “이런 문제는 이론으로 따지기보다는 현실에서 답을 찾는 것이 타당하다. 현시점에서 정당 공천의 장점보다는 문제점이 더 많이 나와 있다. 국민 여론도 공천 배제가 우세하다. 그러기에 2012년 대선에서 주요 양당 후보들이 공히 기초 지방선거 정당 공천 배제 공약을 했지 않겠는가. 이 공약에 따라 대선 이후 처음 치러진 2014년 지방선거를 앞두고 전국 시장 군수 구청장 협의회의 공식 결의를 비롯, 많은 관련 단체와 학자들, 언론들이 공천 배제 공약 준수를 주장했다. 그럼에도 거대 양당이 공약을 지키지 않은 것은 중앙정치의 지방정치에 대한 지배구조를 포기할 수 없다는 뜻이 담긴 것으로 해석된다”고 덧붙였다.

다음으로 김현 교수는 “발제를 들으면서 역시나 현장의 경험들이 잘 담겨 있어 문제의식에 대부분 공감이 되었다. 제기된 문제는 주민자치의 발전을 위해 진지한 반성과 검토가 필요한 중요한 과제라고 생각된다. 그 중 주민지도자와 정치환경, 지자체장에 대해 주로 초점을 맞추고자 한다”라며 “발표에 따르면, 자치위원이 주민대표로서 활동하기 위해선 자치위원의 업무를 담당할 수 있는 충분한 역량을 갖추어야 한다. 하지만 현실에선 다수가 이해관계적 참여자이며 그 중 상당수가 업무 역량이 부족하므로 대개는 교육이 필요한 상태이다. 이에 반해 역량 있는 전문 인사의 참여는 저조하기 때문에 전문직 종사자 또는 은퇴자의 참여 유도가 필요하다. 추첨에 의한 자치 위원 선정은 전문 인사의 참여를 어렵게 해서 역량 문제를 심화시킬 우려가 있다. 즉, 자치 운영 경험이 없는 인원이 쉽게 참여해 자치회 운영이 어려울 수 있다. 실제 이런 이유로 자치위원 모집에 대한 홍보를 하지 않아서 실제로는 추첨사례가 없는 경우도 있다”고 지적했다.

이어 김현 교수는 “연구의 차원에서 보면, 실제 역량 문제가 어떤 수준인지 확인하기 위해선 위원 선출에 관한 조사가 필요하고 이 자료를 자치위원 역량 분야와 교차해 검토해야 할 것으로 생각된다. 한국지방행정연구원의 연구에 따르면 추첨제 실시 여부에 대한 조사 문항은 있지만 실제 추첨제가 작동했는지는 확인할 수가 없다. 이 부분을 조사 대상으로 확장해 경험적 연구가 필요하다고 생각된다”라며 “대안의 차원에서 보면, 자치위원이 주민대표로서 제대로 활동하기 위해선 역량이 중요한 요소이다. 다만, 추첨제와 관련해선 주민자치회의 이념적 측면 고려 부분과 관련되어 있다고 생각된다. 주민자치회의 설치는 일반적으로 두 개의 목표 즉, 민주주의의 학교와 효율성/효과성을 염두에 두고 있다. 한편에선 주민자치회의 참여를 통해 민주적 역량을 습득해 발전해나가는 것이며, 다른 한편에선 주민자치회 활동을 통해 주민 의사를 제대로 대표해 지역사회 문제를 해결해나가는 것이다. 사실 이 두 목표는 일정 부분 상충될 수도 있는데 현행 자치위원 선정 제도(추첨체+추천제)는 두 가지를 동시에 실현할 수 있도록 고안됐다고 할 수 있다. 추첨제는 자치위원이 되고 싶은 의사가 있는 주민이면 누구나 지원해 위원이 될 수 있는 기회를 제공하는데 이는 주민자치 역량 학습 기회를 주민 누구에게나 열어준 것이며 이런 점에서 ‘민주주의의 학교’의 측면이 있다고 본다. 이에 반해 추천제는 지역사회의 문제를 파악하고 해결책을 제시할 수 있는 역량을 가진 인물을 선발할 수 있는 제도이며 이런 점에서 역량 있는 인사의 참여와 관련되어 있다고 본다. 이 두 제도가 혼합되어 있기 때문에 전문적 능력 등의 업무 역량이 있는 인원의 충원은 추천제를 이용하는 방안을 고려할 수 있을 것으로 생각된다”고 밝혔다.

계속해서 ‘정치환경’과 관련해 김 교수는 “지자체 단체장의 딜레마: ‘선거를 생각하는 정치인’ vs ‘주민자치를 육성하는 행정인’, 현행 법제도 하에서 주민자치 육성의 가장 큰 권한과 책임은 기초단체장에게 있지만 기초단체장이 실제 주민자치 육성에 매진할 수 있는 환경이 아니라는 지적과 관련해서는, 지역의 사실상 1당 독점체제에서 합리적 경쟁 문화가 뿌리내려지기 어렵기 때문에 지역정치인은 자기 세력 유지를 위해 정치세력 확보에 최우선이 될 수밖에 없다. 그리고 주민지도자는 단체장과 직접 소통해 인정과 지원을 받고 싶고, 단체장은 주민지도자와 정치적으로 우호적 동반관계를 원한다. ‘단체장과 지도자의 직거래 관계’가 형성되고, 선심지원, 과도지원이 발생해 형평성 문제가 생길 수 있다”라며 “이런 상황은 주민자치의 자율성을 훼손한다. 선거정치에 참여를 원치 않는 자치위원의 경우에도 현실적으로 선거과정에서 정당으로부터의 요구를 쉽게 물리치기 어려울 것이다. 결과적으로 선거전에 서로 다른 방향으로 정치적으로 동원, 즉 마을공동체나 주민자치회는 단체장지지 세력과 반대 세력으로 구분되어 파벌이 형성되고 고착화되어 정치적 보복도 일어날 수 있다는 것이다. 이 문제를 해결하기 위해 지방의 1당 독점체제의 혁파를 제안한다. 즉 “지역의 정치가 정당 간에 경쟁적이 되면 인물, 능력, 정책 중심의 합리적 경쟁이 되고, 정당 내부 운영도 그렇게 변화될 수밖에 없게”될 것으로 예상된다“고 전했다.

김현 교수는 연구 차원에서 “자치단체장의 주민자치회의 정치적 개입(‘직거래 관계’등)이 어떤 조건에서 더 많이 발생하는가에 대한 경험적 연구가 필요할 것이다. 발표자는 1당 독점체제가 구축된 지방에서 자치단체장이 주민자치회를 정치적 목적에서 동원하는 유혹에 빠지게 될 가능성을 언급했는데 그렇다면 경쟁체제가 있는 지역에서는 어떠할까? 자치단체장 선거에서 경쟁체제가 되면 문제가 해결될지를 검토하기 위해선 비교 연구가 필요할 것으로 보인다”라며 “또한, 주민자치회 설치의 양적 증가는 어떻게 설명할 수 있는지, 선거로 선출된 자치단체장이 주민자치의 육성에 정책적 관심을 가져서인지 아니면 선거정치의 측면에서 이해관계가 작동한 것인지 등의 질문이 생긴다. 또한 이런 증가세에서 지역과 수도권의 차이가 있는지, 1당 독점체제인 지역과 그렇지 않은 지역에서 유의미한 차이가 있는지, 이런 질문을 염두에 두고 증가의 원인을 분석해볼 필요가 있어 보인다. 또, 주민자치회에도 실제 정치적 성격의 파벌이 생기고 이 파벌이 주민자치회의 운영에 영향을 미치고 있는지, 그런 영향이 어떻게 평가되고 있는지에 대한 실증적 연구도 필요하다”고 제안했다.

끝으로 마지막 지정토론자인 김범수 전 고양시의원은 “오늘 발제자께서 굉장히 핵심적인 의제를 던지신 것 같다. 지방자치 현장을 경험한 발제자가 독점적 정치환경과 그 속에서의 주민자치의 어려움을 설명하고 성숙 방안을 모색한다는 점에서 매우 의미가 크다. 본 토론자는 발제에서 중요하게 다루고 있는 두 가지 논점에 대해 질문과 의견을 제시하고자 한다. 하나는 영호남의 독점적 정치환경이 주민자치를 어렵게 하는 주요 요소라고 지적한 부분이고, 다른 하나는 지방정치와 주민자치의 관계를 해석하는 접근법에 관한 토론이다. 발표자는 지방정치와 주민자치가 공동의 목적을 지향하면서도 본질적으로 조화되기 어렵다고 평가한다. 이 명제에 대한 토론이 매우 필요하다고 본다”고 서두를 꺼냈다.

이어 김범수 박사는 “저자의 현실적 인식은 이해하지만 단체장이나 마을 지도자에게서 정파성을 배제하는 것이 현실적으로 가능한가에 대해서는 의문이다. 대통령선거, 국회의원선거, 광역단체장선거 등이 모두 정당 간 경쟁인 현실에서 정파성을 배제하는 대안은 현실성이 낮다고 본다. 또한 자치위원, 마을지도자의 선거참여는 현실이고 그들의 정파적 갈등도 현실이다. 주민자치에 내재하고 있는 정파적 갈등을 다른 시각으로 접근할 것을 제안한다. 정치는 개인 간, 집단 간 갈등의 제도화이다. 특히 민주주의 국가는 정치 갈등을 민주적 방식으로 제도화한다. 갈등은 자유와 직접 연결되어 있기 때문에 갈등을 없애기 위해서는 자유도 배제해야 한다는 정치적 격언을 염두 할 필요가 있다”고 제시했다.

계속해서 김 박사는 “기초단체장은 다음 선거를 생각하는 정치인과 주민자치를 육성하는 행정인이라는 두 위치에서 무엇을 우선할 것인가? 두 역할은 선택의 문제인가? 아니면 이율배반적 공존의 문제인가? 주민자치 육성을 위한 노력에서 단체장의 정치적 권력적 의식 배제에 관해 단체장이 정치적 세력 확대 등 욕심을 배제하고, 정치 조직화는 금물이며, 편 가르지 않고 대등하게 상대하는 일이 현실에서 가능한가?”라는 질문을 던지고 “현실에서는 이율배반이 공존한다. 정치적 경쟁과 주민자치가 공존하는 방법일 찾는 것이 더 현실적일 수 있다”고 밝혔다.

김범수 박사는 또 “발제자는 정치개혁을 통한 경쟁적 정치구조 만들기의 방향을 제시했다. 지방정치의 공간을 경쟁을 제도화한 정치과정으로 전환하고자 하는 방향에 저 역시 동의한다. 또 선거제도의 개혁도 제시했는데 구체적인 개혁 방향은 무엇인지 궁금하다”라며 “단체장은 다음 선거를 위해 정치 세력화가 불가피하다. 단체장에게 작용하는 정치적 압력을 부정적으로 해석하는 것에서 나아가 새롭게 해석할 필요가 있다고 생각한다. 단체장에 대한 정치환경은 무엇이고, 정치환경은 어떻게 단체장의 일을 어렵게, 잘 못하게 하는가? 영호남의 일당 지배체제로 인한 특정 당에 의한 지역 독점 정치구조가 문제이고 동시에 합리적 비판세력이 미약하여 지역독점 정치구조라는 후진적 정치환경이 문제의 핵심이다. 정치적 압력과 유혹은 정치적 현실일 수 있다. 후진적 방식의 정치 조직화를 극복하는 선진 자치 정착을 위한 새로운 정치환경의 조성 방향은 무엇인가? 단체장에게 압력과 유혹이 많음에도 일 잘하게 독려하는 방법은 무엇인가?”라고 질의했다.

그리고 김 박사는 “지방자치 공간, 주민자치의 과정을 경쟁적 정치과정으로 제도화하는 것이 필요하다. 기초자치에 정당 참여를 배제하기, 중대선거구제도, 석패율제, 지역정당제도의 도입? 지방자치에 정당 참여를 배제하는 것이 경쟁적 정치과정으로의 전환일까? 그렇지 않다고 생각한다. 정당정치는 경쟁을 공식화하는 본질을 갖고 있기 때문이다. 정당이 없어지면 정파적 집단 간 경쟁과 갈등, 분열이 없어지는 것이 아니라 비공식화, 비밀주의가 된다는 이론적, 역사적 경험을 고려할 필요가 있다. 중대선거구제, 석패율제는 모두 국가단위, 국회의원선거제도 개편 시 논의하는 대안들이다. 그렇다면, 지방선거에서의 대안적, 경쟁적 선거제도의 개혁방향은 무엇인가? 대안으로서 지방선거에서 연동형 비례대표제의 도입을 제안한다”라며 “지역정당제도의 대안 중 하나로 주민자치정당이 학술적으로 제안된 바 있다. 지방자치의 정치공간에서 집단 간 경쟁을 어떻게 공식화하고 제도화할 것인가를 하나하나 만들고 제안하고 토론하고 조정할 필요가 있다”고 주장했다.

사진=문효근 기자