‘임의단체’의 지위를 가진 주민자치회가 사단법인 등으로 법인화 되어야 한다는 논의가 심도 깊게 진행됐다. 한국주민자치학회는 지난 21일 ‘주민자치회의 법인화에 관한 연구’로 제49회 주민자치 연구세미나를 개최, 김필두 건국대학교 겸임교수가 발제를 맡아 진행했다. 지정 토론자로 이동호 법무법인 온다 변호사가 참여했다.

김필두 교수는 발제에서 “조직의 성격이나 특성은 그 조직의 구조와 운영방식에 따라서 달라진다. 조직의 구조와 운영방식을 결정하는 것이 제도이다. 제도화는 존재 가치를 인정받기 위하여 정당성을 확보하고 조직의 활동을 뒷받침하기 위하여 자원을 확보해 가는 과정이다. 정당성은 적절한 규칙이나 법령의 근거를 확보하고 사회적인 신뢰성과 수용성을 확보하는 것임. 자원은 조직이 당면한 장애를 극복하고 생존을 유지하기 위하여 외부환경으로부터 습득해야 하는 것”이라며 “조직의 구조와 운영방식을 제도화하는 방법 중 하나가 법인화이다. 이념과 가치로 인정받는 방법처럼 법인화도 조직이 정당성을 부여받기 위해 필요한 방법이다. 주민자치회 역시 생명력을 가지고 지속적으로 발전하기 위해서는 주민자치 제도가 정치적·법적·사회적으로 인정받는 제도화의 과정이 필요하다”고 설명했다.

이어 김 교수는 “지방분권법에 주민자치회를 주민 대표 기구로 적시했지만 선언적으로 규정했을 뿐이지 법, 제도가 뒷받침 되어 있지 않은 현실이다. 법 규정이 실질적으로 효력을 발휘하고 있지 못해 제도화가 반드시 필요하다”라며 “법인화는 조직의 생존 수단 중 인적 자원을 강조하게 되면 사단법인이 되고, 물적 자원을 강조하게 되면 재단법인이 된다. 어떤 조직을 법인으로 할 것인지 아닌지는 기본적으로 입법정책적인 판단 영역에 속하고 법 제정이 필요하고 운영방식이 정비되어야 한다. 법정기구로서 존립하거나 아니면 일반적 임의단체로 존립하게 되는데 이 경우 운영방식이 달라진다. 주민자치회는 일반적 임의단체와 차별화해야 한다는 주장이 많다. 법인화를 통해 운영방식을 만들어낼 필요가 있다. 이를 통해 민간조직과 차별화 될 수 있다”고 밝혔다.

계속해서 김 교수는 “현재 위원 중심으로 움직이는 주민자치회는 기본적으로 사단법인의 성격을 가지는 것으로 판단할 수 있다. 그러나, 주민자치회를 사단법인으로 할 경우에는 구성원의 자격 범위를 정하는 문제가 존재한다. 주민자치회 위원들을 제한하지 않고 널리 개방한다면, 주민자치회 위원들만을 구성원으로 하는 사단법인이 아닌 재단법인으로 운영하는 방안도 검토할 필요가 있다”라며 “일부에선 주민자치회가 법인이 아닌 일반단체라 하더라도 재산을 소유하고 관리할 수 있고 일정한 사무를 처리할 수 있으므로 법인화 실익이 크지 않다는 주장도 제기되고 있다. 오늘 발제에서는 주민자치회를 법인이 아닌 단체로 하는 경우와 법인으로 하는 경우를 나누어 실익이 있는지를 검토하고 바람직한 방향을 제시할 예정이다. 특히 법인화하는 경우에 사단법인이 효율적인지 재단법인이 효율적인지에 대하여서 논의할 것”이라고 덧붙였다.

먼저 ‘법인화의 필요성’과 관련해 김필두 교수는 “법인을 설립하면, 구성원과는 별개로 단체 자체에 법인격이 인정되기 때문에 단체와 관련된 법률관계를 단순화시킬 수 있다. 단체가 법인격을 취득하여 법인이 되면, 단체 자체가 자연인과 동일하게 자신의 명의로 계약을 체결하거나 소송에서 원·피고가 될 수 있으며 단체명의의 부동산등기나 계좌개설 등이 가능하게 된다. 거래상대방의 입장에서도 법인으로 인정된 단체에 대해서는 권리·의무의 주체가 명확해지므로 상대를 믿고 원활하게 거래를 할 수 있게 되는 장점이 있다”고 설명했다.

‘법인화의 유형’으로는 법인을 구성하는 요소가 사람(회원, 사원)이 중심인지, 아니면 특정한 목적을 위해 출연된 재산인지에 따라 크게 사단법인과 재단법인으로 분류된다. 김 교수는 사단법인과 재단법인의 차이를 아래 표로 정리해 소개했다.

다음으로 김필두 교수는 일본 자치회와 정내회의 법인화 관련 내용을 발표했다.

발제에 따르면, 주민 상호간의 교류와 지역공동체의 활성화를 위해서 지역사회에서 중요한 역할을 담당하고 있는 일본의 자치회·정내회 등은 일본의 「지방자치법」의 규정에 의한 ‘지연(地縁)단체’로서 ‘권리능력 없는 사단’에 해당된다. 자치회 등의 명의로 부동산 등기를 할 수 없는 것이다. 1991년 지방자치법 개정으로 ‘지연단체’가 일정한 요건을 갖추는 경우에는 시정촌장의 인가를 받아 법인격을 취득, 부동산 등기의 등기 명의인이 될 수 있는 제도(인가지연단체제도)가 도입 됐다. 제도 도입 후 법인격을 취득한 자치회 등은 2012년 말에 약 4만4000개 단체로 나타났다.

‘지연단체’는 한국의 읍면동 또는 통리 단위 구역 등과 유사한 시정촌내의 일정한 구역에 주소를 가지는 사람의 지연(주소지)를 근거로 하여 형성된 단체이다. 자치회·정내회 관할구역에 주소를 가지는 사람은 누구나 구성원이 될 수 있다.

이 ‘지연단체’가 법인격을 얻으면 ‘인가지연단체’가 된다. ‘지연단체’가 법인격을 얻기 위해서는 그 단체가 소재한 구역을 관할하는 시정촌의 장으로부터 인가를 얻어야 한다. 자치회·정내회가 법인격을 얻게 되면 그 외의 절차(법인 등기 등)는 필요 없다. 시정촌장은 인가한 자치회·정내회를 ‘인가지연단체’로 고시하여 제삼자가 같은 구역 안에서 유사한 ‘인가지연단체’로 법인격을 얻은 수 없게 한다. 시정촌장이 ‘인가지연단체’에 법인격을 부여하는 목적은 부동산 등을 단체 명의로 보유해 등기 등을 할 수 있게 하여 단체의 재산 보유에 대한 규제를 완화하기 위해서이다. ‘지연단체’가 소수의 사람들이 만든 이름만 있는 단체가 아니고 정관의 내용대로 실질적으로 활동하는 단체임을 인정하는 조치이다.

결론적으로 임의단체 즉 지연단체 중 특별하게 취급받아야 할 단체가 법인격을 얻으면 인가지연단체, 즉 법인이 된다고 김 박사는 정리했다.

다음으로 ‘주민자치회의 법인화 방안’과 관련해 김필두 교수는 먼저 ‘주민자치회를 법인격 없는 사단(=지연단체, 임의단체)으로 할 경우’를 먼저 설명했다. 발표에 의하면, ‘법인격 없는 사단’ 또는 비법인 사단이란 단체의 실질이 사단임에도 불구하고 법률에 의하여 권리능력을 부여받지 못하고 있는 사단을 말한다. 법인화를 위해서는 주무관청의 허가나 설립등기를 마쳐야 하는데 이러한 절차를 밟지 않으면 법인격 없는 사단으로 존재하게 된다. 주민자치회를 법인으로 하지 않고 법인격 없는 사단으로 할 경우에 주민자치회는 법적으로 어떤 취급을 받게 되는 지에 대해 살펴볼 필요가 있다. 각종 법률적 행위를 하는데 장애는 없는지에 대해 살펴볼 필요가 있다.

그런가하면 ‘주민자치회를 법인으로 할 경우’를 보면, 주민자치회에 관한 법률을 제정하게 되면, 주민자치회를 법인으로 할 수도 있다. 법인(法人)은 자연인 이외의 것으로서 법인격 권리능력(권리 의무의 주체)이 인정된다. 현행법상 일정한 목적과 조직 하에 결합한 사람의 단체인 사단과 일정한 목적을 위해 재산이 기부된 재단이라는 실체에 대해 법인격이 부여되면, 사단법인 또는 재단법인이 성립된다.

첫째 ‘사단법인’은 일정한 목적을 위해 결합한 사람의 집단으로서 법인으로 성립한 것을 말한다. 사람의 집단이 실체라는 점에서 재단법인과 구별된다. 또 그 구성원으로서의 사원의 존재가 필요하며, 최고의사결정기구는 사원들로 구성되는 총회가 된다. 사단법인은 정관을 작성하고 주무관청의 허가를 얻어 설립등기를 함으로써 성립한다.

반면 ‘재단법인’은 일정한 목적을 위하여 결합된 재산의 집합에 대해 법인격이 부여된 것을 말한다. 재산이 실체이기 때문에 사람이 실체인 사단법인과는 차이가 많다. 무엇보다 사원이나 사원총회라는 것이 필요 없다. 재산출연자의 의사가 존중되고 최고의사결정기구는 이사회가 된다. 재단법인은 재산이 실체이기 때문에 영리가 아닌 사업을 목적으로 하여 재산을 출연하고 정관을 작성해 주무관청의 허가를 얻어 설립등기를 함으로써 성립된다.

김필두 박사는 “주민자치회는 성격상 사단법인에 가깝다고 판단된다. 주민들이 스스로 자신들과 관련된 문제들을 결정해 나간다는 자치의 기본정신을 생각할 때 자치를 추구하는 조직은 재산이 아닌 사람이 실체가 되는 사단법인이 바람직하다”라며 “다만, 주민자치중앙회, 시도 단위 혹은 시군구 단위 주민자치연합회 또는 주민자치협의회 등은 개별적인 주민자치회에 대한 지원이 목적이므로 재단법인도 가능할 것이라고 판단된다. 법인은 법률의 규정에 의하여만 성립할 수 있다. 이에 주민자치회를 법인으로 하기 위해서는 반드시 근거법령 제정이 선행 요건”이라고 밝혔다.

계속해서 김 박사는 법인과 비법인의 주민자치회를 아래 표로 정리했다.

김필두 박사는 “법인격 없는 사단도 재산을 소유하고 관리할 수 있으며 소송에서의 당사자 능력도 있기 때문에 주민자치회를 반드시 법인으로 해야 할 필요성이 있는지에 대해서는 검토가 필요하다. 공동주택의 입주자대표회의도 동별 세대수에 비례하여 선출되는 동별 대표자를 구성원으로 하는 법인격 없는 사단으로 대법원의 판결도 있으므로 주민자치회도 법인격 없는 사단으로 해도 무리는 없을 것이라고 판단된다. 다만, 향후에 주민자치회에 관한 법률이 제정되면 법인화를 위한 기본 여건이 갖추어지게 되므로 법인화를 고려해 보아야 한다. 자치분권종합계획에서 주민자치회는 대표적인 주민협의체라고 규정하고 있어서 주민자치회와 다른 사회단체의 차별성을 인정하고 있다. 읍면동 행정구역 내에서 시군구 혹은 읍면동으로부터 일부를 위탁받아 수행하게 된다는 특수한 지위를 가지게 된다. 따라서 주민자치회의 대표성과 신뢰성 확보 차원에서 법인화하는 것도 바람직하다”고 제시했다.

이어 그는 “현재의 주민자치회가 사업자등록을 한 후, 재정 관리 등을 해야 하는 실정 등을 고려해 볼 때 법인화의 방향을 고려하는 것도 필요할 것이다. 법인화에 상관없이 주민자치회 내부의 의사결정구조나 집행기구, 조직운영방식 등에 대해 법률에서 어느 정도 규정할 필요는 있을 것이다. 내부의 의사결정은 재적위원 3분의 2 출석에 출석위원 과반수 찬성으로 의결하는 것으로 하고 일반적인 의결정족수보다는 조금 더 가중하는 것이 책임성을 높인다는 측면에서 필요하다”고 제안했다.

계속해서 김 교수는 “주민자치회를 제도로 정착시키기 위해서는 주민자치회의 법제화와 법인화가 필요한데 이를 위해서는 법인의 표준정관에 맞게 조례 등을 개정할 필요가 있다. 사무소의 소재지에 관한 규정, 회원에 관한 규정 신설이 필요하다. 주민자치회 구역 안의 거주자와 생활자를 포괄하는 주민으로 구성된 회원과 주민의 대표자인 임원(주민자치회 위원)을 구분하여 별도의 장으로 규정하는 것이 바람직하다. 총회에 관한 규정, 사무국에 관한 규정도 보강해야 하고, 회계와 재정에 관한 규정은 별도의 장으로 하여 신설해야 한다. 주민자치회의 활동을 실질화 하기 위해 일정 부분의 재원이 필요하며, 주민자치회의 자산 보유 관련 사항, 재원의 조달방법, 수입과 지출 등을 명확하게 규정하는 것이 필요하다. 또 시장·군수·구청장의 주민자치단체에 대한 감독 규정은 삭제하는 것이 바람직하다”고 주장했다.

결론적으로 김필두 교수는 “주민자치회의 위상 제고와 대표성 확보를 위해 법인화가 바람직하다. 우후죽순 식으로 설립만 하고 활동이 미미한 다양한 임의단체와의 차별성을 확보하기 위해, 주민자치회의 제도화 요건인 정당성의 확보와 자원의 확보를 위해, 제 3자와의 계약 등에 있어서 상대방의 신뢰성 확보와 지역사회 신뢰 제고를 위해, 자치단체의 보조금 등을 비롯한 지속적인 행정적·재정적 지원 등을 고려할 때 법인화가 필요하다”라며 “이를 위한 사전조치로 주민자치회에 관한 법이 조속히 제정되어야 하며, 법인화에 적합하도록 조례를 개정하여야 한다. 또 법인격을 갖출 수 있게 주민자치회 활동의 책임소재를 명확히 규정하여야 한다”고 밝혔다.

끝으로 그는 “주민자치회 법인의 유형을 결정하여야 한다. 읍면동 단위 주민자치회는 사단법인으로 하고, 시도와 시군구 주민자치협의회는 재단법인으로 하는 방안을 고려해보면 어떨까 한다. 사회복지법인, 학교법인 등과 같이 ‘주민자치법인’이라는 특수법인으로 설립하는 방안도 생각해볼 수 있다”고 덧붙였다.

사진=이문재 기자