주민자치회의 법인화를 둘러싼 이슈와 쟁점은 무엇일까. 이에 대한 열띤 토론이 지난 21일 ‘주민자치회의 법인화에 관한 연구’을 주제로 개최된 한국주민자치학회 제49회 주민자치 연구세미나에서 계속 이어졌다. 지정 토론자로 이동호 법무법인 온다 변호사가 참여했다.

이동호 변호사는 “주민자치회가 법적ㆍ사회적으로 인정받기 위한 방안으로 제도화가 필요하고 이를 위한 가장 좋은 방안이 법인화임에 공감한다. 그러나 지금 상황에서 물적 기반의 실체가 과연 있는지는 의문이다”라면서도 “실현 가능한 법인화의 유형은 비영리법인(사단법인/재단법인, 민법 적용)과 영리법인(합명회사/합자회사/주식회사/유한회사), 공익법인 등이 있으나 주민자치회는 속성상 영리성 없으므로 영리법인화 가능성은 없으며, 공익법인의 경우 근거법(「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」에서 법인의 사업목적을 ‘학자금ㆍ장학금 또는 연구비의 보조나 지급, 학술, 자선(慈善)에 관한 사업’에 한정하므로 주민자치회의 목적과 부합되지 않는다. 따라서 필연적으로 민법상 비영리법인일 수밖에 없다. 그런데 지방분권법에 근거를 두고 있는 현행 주민자치회를 상정할 경우, ‘출연재산’이나 ‘출연자 의사‘ 같은 것을 상정하기 어려워 재단법인화도 불가능하다. 주민자치회는 ‘읍ㆍ면ㆍ동 행정구역의 주민으로 구성’되기 때문에 현행법상 ‘법 내’ 기구로서의 주민자치회는 필연적으로 인적 결사체인 ‘사단법인’이거나 ‘사단법인에 유사한 특수한 유형의 법인’일 수밖에 없다”고 밝혔다.

이 변호사는 ‘특수법인화가 가능한가’에 대해서는 “민법, 상법 외 특별법에 따라 설립되는 ‘특수법인’이 존재한다. 각종 공사, 공단, 연구원, 협회, 공제회, 금감원, 교회, 종친회 등이 이에 속한다. 특수법인으로 할 경우 자본금 없이도 설립이 가능하고 법에 근거를 두면 영리 활동도 가능하고 해당 지자체가 의무적으로 재정 지원하도록 설계도 가능하다. 다만, 기존 특수법인들은 국가 행정작용 수행 체계의 일부로서 존재했기 때문에 국가뿐 아니라 지방자치단체로부터 독립성이 필요한 주민자치회를 특수법인으로 설계하는 것은 법체계상 맞지 않는 면도 있다”고 설명했다.

그런데 사단법인화, 과연 실익이 있을까? 이에 대해 이동호 변호사는 “주민자치회를 현재 입법 여건 하에서 법(즉, 지방분권법)정 기구로서 상정을 한다면, 아직 별도 법률이 제정되지 아니한 마당에 미리 법인화를 추진할 실익이 있을지에 대해서는 신중한 검토 필요하다. 만약 후에 제정될 법에 따른 주민자치회 법인격과 충돌ㆍ상이하게 될 경우 후속 처리에 문제가 발생될 여지를 배제할 수 없기 때문이다”라며 “참고로 발제문에도 잘 정리되어 있듯이 법인격 없는 사단도 사단법인과 실질적으로 동일한 수준의 권리 능력 보유와 권리 행사 가능하다. 별 차이가 없다. 지자체 예산 수령도 불가능하다고 볼 이유가 없어 보여서 과연 현 시점에서 법인화의 실익이 있는지에 대해 다소 의문 생길 여지도 있어 보인다”고 제시했다.

그렇다면 법인화 추진시 조례 개정이 필요할까? 이 변호사는 “법인화를 추진한다면, 조례 개정(특히 행안부 시범조례)이 필요하다는 발제자 견해에 절대 공감한다. 현행 시범조례는 주민자치회 구성을 주민 아닌 (2년 임기)위원으로 대체하였으므로 사단법인화에 필수 요건인 ‘사원’(회원) 기반 자체가 유동적이라는 근본적인 문제점을 내포한다. 그래서 주민자치회의 기본 구성원(회원)을 ‘주민’으로 하고 위원은 ‘대의원’ 정도로 설계함이 타당하다고 본다”고 의견을 개진했다.

끝으로 이동호 변호사는 현재 발의된 입법안을 비교하며 “주민자치회 법인화를 어떻게 설계하고 있는지 살펴볼 필요가 있는데, 김영배, 이명수 의원 안이 법인 유형을 굳이 ‘사단법인’이라고 명시하지는 않았으나 별도 회원 규정(이명수 안)을 두거나 구성원을 주민으로 명시(김영배 안)하고 있는바 필연적으로 ‘사단법인’일 수밖에 없다”라며 “참고로 김영배 안은 주민자치회의 기능에 ‘특수목적법인의 설치 및 운영’과 ‘산하 특수목적법인 및 읍ㆍ면ㆍ동 주민자치 활성화에 기여하는 법인에 대한 출자ㆍ출연’를 포함하고 있어 주민자치회가 특수목적법인의 직접 설립이나 출자를 통해 보다 광범위한 활동을 할 수 있는 여지를 열어 둔 것으로 평가된다. 그러나 특수목적법인의 실체에 대해 별도로 규정하지 않아 모호한 면은 있다”고 밝혔다.

이어 채진원 한국주민자치학회 학술부회장의 진행으로 본격적인 자유토론이 펼쳐졌다. 먼저 이창균 한국지방자치연구원장은 “주민자치회에 법적 지위를 확보해주는 게 가장 중요하다. 이거 없이는 임의단체인데 여기에 법인격을 부여해 일본의 인가지연단체와 같은 의미를 가져야 한다. 우리도 앞으로 일본처럼 주민자치회도 재산관리, 처분, 파산 분쟁시 소송문제가 엄청나게 대두될 수 있다. 자산관리를 위해서라도 법인격화 해야 한다. 일본 주민자치회 규정은 지방자치법을 모법으로 하고 있는데 주민자치 관련 조항이 30여개 중 20여개가 재산 관련 조항이다. 앞으로 우리나라도 주민자치회에서 재산문제가 핵심이 될 수 있다”라며 “일본 주민자치회의 경우 아직도 인가지연단체도 신청 안하고 임의단체로 있는 곳도 많은데 일본은 주민자치회의 규모가 천차만별이고 작은 지자체도 많기 때문에 굳이 법인화가 큰 의미가 없을 수도 있다. 그런데 우리나라는 앞으로 주민자치회 법제화가 되면 자치회의 단위가 어떻게 되던 간에 법인격 단체 되어야 한다고 본다. 주민자치회법을 제정하든 지방자치법을 개정하든 해야 주민자치회의 지위 확보가 가능해진다. 조속히 법제화가 이뤄질 수 있게 노력해야한다”고 주장했다.

장재옥 중앙대 교수는 “고대인과 현대인이 법을 보는 관점이 다르고 한국인이 보는 관점과 서양인의 관점이 다른 것 같다. 한국은 체면의 문화, 위신의 문화가 있어 빨간 신호등일 때 다른 사람들의 행동을 보고 따라한다. 서양은 죄의식의 문화라서 이게 옳고 그른지를 먼저 따지는 것 같다. 스스로 약속한 것이기 때문에 지킨다, 이것이 고대 로마인의 계약 준수의 원칙이다. 약속은 지켜져야 한다는 것”이라며 “오토노미(autonomy)의 어원은 오토(스스로, self)와 노모스(규범)가 합쳐져 ‘스스로 규범을 형성하고 그것을 지켜가는 것’ 즉 ‘사적 자치’의 개념이다. 이는 곧 ‘자기 책임의 원칙’으로 스스로 결정하고 스스로 책임지는 것이다. 사적 자치가 발달한 국가에서는 시민들의 자치역량이 크고 시민의식이 높아 스스로 규범을 지켜가는 경우가 많다. 주민자치는 자치역량과 밀접히 연관돼 있다. 주민 스스로 자치 역량을 키워서 스스로 할 자신이 있으면 국가 도움을 필요로 하지 않는다. 국가 개입이 적은 게 바람직하다”고 부연 설명했다.

계속해서 장재옥 교수는 “주민자치회의 법인화 형태는 당연히 사단법인이다. 여긴 자율성이 있고 의사결정의 자유가 있다. 반면 재단법인은 재단 출연자의 의사에 복종하게 되어 타율적이고 표현의 자유가 쉽지 않다. 그러므로 주민자치는 당연히 사단법인이어야 주민자치, 소기의 목적을 달성할 수 있을 것”이라며 “법인화는 필요하다. 주민자치회가 국가의 공무수탁 사인이 될 수 있으므로 책임 배상 문제가 발생할 수 있고 이를 위해서도 법인의 지위를 갖는 것 적절하다고 본다”라며 “미래의 주민자치회 모습은 엄브렐라 조직이 되어야 하지 않나 생각한다. 총괄 중앙조직이 필요하고 지방조직과 유기적, 체계적으로 잘 엮어지려면 ‘굿 거버먼스’ 조직이 되어 체계적 민주성을 갖춰야 할 것 같다. 외국의 많은 조직들처럼 굿 거버먼스 코드, 에티켓 코드, 이런 교육을 하면서 사단법인화를 적극적으로 밀고가야 할 것 같다”고 제시했다.

류호익 한국주민자치강사회의 공동회장은 “주민자치회 법인화에 대해 자세한 설명을 들을 수 있어서 큰 도움이 됐다. 주민자치회는 당연히 임의단체 보다 법인격을 보유하는 게 조직에 힘을 더 실어주는 것이고 재산 운영에도 좋을 것 같다. 책임도 많아지고 업무 범위도 넓어질 수밖에 없고 타 단체와 차별화를 위해서도 법인화가 필요하다. 단 지자체, 공무원 입장에선 싫을 것 같다, 주민자치회에 힘이 더 실리니까. 하나 우려스러운 건 발제에서 지자체의 관리, 감독이 없어야 한다고 한 점이다. 법인을 움직이는 건 이사회, 임원들인데 법인으로 등기되고 나면 임원들이 고착화 되는 경향이 많다. 이사들의 악의적 행위에 대해 견제하거나 부실을 막는 최소한의 제도적 장치가 필요할 것 같다”고 제안했다.

김정환 경기도 주민자치원로회의 대표회장은 “주민자치회의 법인화, 고무적인 일이다. 다만, 법 중에는 악법도 많고 법은 통제를 위한 장치다. 주민자치가 활성화되기 위해선 다른 법이 있어야 한다. 조례는 관의 편의대로 주민을 통제하기 위해 만들어졌고 주민자치회칙, 규약을 만들어 운영하고 있는데 불편한 점이 많다. 할 수 있는 게 없다. 통제, 제재가 많은 게 현실이다. 이런 점을 꼼꼼히 잘 고려하면서 이번에 주민자치회법을 제대로 만들어야 할 것”이라며 “읍면동 주민자치회는 그런대로 운영이 되는데 그 위로 올라가면 시군구 협의회, 시도 연합회 등은 제대로 규정이 안되어 있는 것 같다. 법을 제정할 때 주민자치회를 종으로 횡으로 검토 연구가 잘 됐으면 좋겠다”고 밝혔다.

권영옥 한국주민자치여성회의 공동회장도 “주민자치회의 법인화, 당연히 되어야 한다 생각한다. 주민자치위원회 시절엔 재정 지원이 전혀 안됐지만 법인화가 되면 앞으로 빠른 시간 내에 주민자치가 발전하는 데 도움이 될 것이다. 이를 위해 많은 분들이 힘써주셨으면 좋겠다”고 바람을 드러냈다.

유승상 박사는 “전통적으로 ‘예’는 잘못을 미연 방지하는 것이고 ‘법’은 결과에 대해 처벌하는 것이다. <논어>에서도 ‘예로 다스리는 세상을 만들어야 한다’고 했으며 ‘덕과 예로 다스리면 백성들이 부끄러움을 알고 바로 잡아 선에 이르게 된다’고 했다. 이에 개인적으로 그 동안 법에 대한 인식이 안 좋았고(웃음) 법인데 대한 선입견도 있었는데 오늘 발제를 들으니 법인이 꼭 필요하다고 느껴졌다”고 피력했다.

백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장은 “어떻게 이런 내용으로 행안부에서 표준조례를 만들어 뿌렸는지, 이 내용이 잘못됐다는 걸 모든 사람들이 알게 널리 알려야 할 것 같다. 새로운 표준규정을 만들어야 하지 않나 하는 생각이다”라고 밝혔다.

임중범 한국주민자치학회 부설 향약연구원 연구위원은 “법인화에 대해 전적으로 동의한다. 단 법인화가 되면 행정기관, 정부로부터 상당한 간섭을 받을 것 같다. 지도감독권을 완전히 삭제하고 운영하는 게 가능할지 모르겠다”고 언급했다.

이에 김필두 교수는 “정부로부터의 지도감독은 예산 지원에 따라 달라진다고 생각한다. 정부 보조금을 받으면 그 부분은 철저히 관리감독을 받아야 하고 법인 기금을 출연 받으면 상대적으로 상당히 자율성이 있을 것이다. 법인은 소위 ‘주머니 예산’을 갖게 된다. 정부 보조금은 보통 ‘꼬리표 예산’을 받는다고 표현한다. 하나하나 꼬리표가 붙어있는 예산이다. 법인은 포괄 예산(주머니 예산) 안에서 집행이 자유롭다. 그렇더라도 매년 1회의 감사는 받고 내용에 대한 보고도 한다. 정부의 관리감독 문제는 정도의 차이는 있지만 인정할 부분이라고 본다”고 답변했다.

전상직 한국주민자치학회장은 “법인화가 되면 주민자치가 잘 될까? 막연히 잘될 거라 생각하는데 법인화 해서 지금 주민자치위원에게 주민자치회를 맡기면 금방 사유화 할 수도 있다. 이건 실제 사례이기도 하다. 아무리 제도를 잘 만들어줘도 운영하는 사람에 따라 그 결과가, 성패가 달라진다. 자격 없는 사람들이 그걸 맡으면 법인화 여부와 관계없이 다 실패한다는 생각이다. 결국 인력이 문제다. 그 인력들이 주민자치에 눈을 뜨려면 어떤 쪽으로 접근해 문제제기를 하는 게 맞는가를 고려해야 한다”라며 “집합적 차원에서 가장 기본이 사단법인이다. 행안부 표준조례가 사단법인 정관 보다 못하다면 이걸 만든 사람들에게 다 책임을 물어야 하지 않을까”라고 지적한 뒤 아래 표와 같이 사단법인과 행안부 표준조례에 있어서의 조직 창립절차에 대해 비교했다.

장재옥 교수는 “오늘 발제에서 ‘주민자치회 조직 어떻게 끌고 갈 것인가’ 법인화 문제를 보면서 중앙조직부터 생각이 났다. 중앙조직에서 어떻게 로열티를 만들어 갈 것인가를 생각했는데 자율적 기구, 자치조직으로 잘 만들어진 스포츠조직을 벤치마킹할 필요가 있는 것 같다. 스포츠조직에 있어서도 스포츠자치가 굉장히 중요하다. 주민자치 역시 주민들의 자율적 자치가 굉장히 중요한 조직인데 완전히 자율적 기구를 만들려면 중앙에서 지방조직까지 만들어가는 것을 해나감에 있어서 행안부 조례와 상관없이 중앙회 주도로 해나가는 것이 가능하지 않을까. 법이 생기는 순간, 자율 규제가 아니라 국가 규제로 들어간다. 주민자치가 이상적으로 잘 작동하는 모습은 법적인 규제 없이 시민들 스스로 조직을 만들어 운영하는 것이다. 자치적으로 굿 거버넌스 코드 잘 만들어 운영하는 것을 중앙회가 선봉에 서서 해나갈 수 있을 것 같다”라며 “국가 지원을 받는다는 것은 국가 업무의 일부를 대행한다는 것을 포함한다. 공무수탁 사인이 되는데 국가의 재정적 지원이 따르게 된다면 감독 장치도 만들어져야 하기에 법인이라는 제도, 틀 안에서는 주무관청의 존재가 전제가 되고, 매년 사업보고도 하고 관리감독도 받아야 한다. 법인설립이 우리나라에서는 허가제이기 때문이다”라고 제안했다.

이와 관련해 전상직 회장은 “소포츠 기구나 조직은, 스포츠의 경우 기록을 기준으로 그것을 발휘할 수 있는 경기를 기회로 제공하면, 그 외엔 다 개인의 책임이 된다. 개인에게 성과도 책임도 돌려줄 수 있는 시스템만 있으면 모든 게 자치로 이뤄질 수 있다. 스포츠만큼만 주민자치를 할 수 있으면 성공인데, 주민자치의 문제는 기록을 객관적으로 평가한다는 게 불가능하고 설사 그게 가능하더라도 포상이 불가능하다는 것”이라고 설명했다.

조성호 경기연구원 선임연구위원은 “사단법인으로 가면 대표성은 확실히 확보될 것 같다. 일본 모델을 봐도 당연히 법인화가 되어야 하고 효과도 많고 매우 좋은 방안이라고 생각한다. 그렇다면 이의 적용을 전국 3500여개 읍면동 주민자치회에 일률적으로 다 적용? 우선순위 검토가 필요할 듯하다. 전략적으로 시범사업도 필요할 것 같다”라며 “다만 시군별로는 사단법인, 읍면동 단위는 비법인화, 이것도 검토가 필요해 보인다. 또 하나의 우선순위는 시군구 주민자치협의회부터 시범적으로 법인화로 운영을 해보고 읍면동으로 확산하는 것도 가능할 거 같다”고 제안했다.

조성호 위원은 또 “그러나 현실적으로 판단을 한다면 지금같이 주민자치회가 허수아비처럼, 유령조직처럼 되어있으면 사단법인화라는 전략은 수립됐는데 전술은 어떻게 가져갈 것인가, 고민이 필요할 것 같다. 조례 개정만 할 것인지, 아니면 법 제정이 되어야 하는지 등 차원의 검토가 필요하다”고 덧붙였다.

김필두 교수는 “주민자치회의 성격이 애매해서 구체적으로 어떤 방법으로 어떻게 활성화 시킬지, 제도화 방안에 대해 언급이 거의 없다. 불확실한 주민자치회 위상을 명확히 하기 위해선 법인화가 필요한데 그럼 그것을 어떤 식으로 할 것인가, 심도 있게 검토가 필요하다. 법인화 했을 때 주민자치 문제를 제대로 실천 가능한 것인지, 현실적으로 실현 가능한 것인지 등. 현장에서 적용할 수 있고 수요자 중심의 법, 규정, 조례가 제정될 수 있도록 충분한 논의가 필요하다”고 주장했다.

전상직 회장은 “주민자치회가 사단법인화 되면 많은 문제가 해결된다. 단, 표준조례가 이를 못하게 해서 문제다. 시군구 협의회가 먼저 했으면 하는데 여전히 분란, 갈등, 사유화 문제 우려가 있다. 이것 까지도 고려한 대안을 심도 깊게 논의했으면 하는 바람”이라고 피력했다.

조성호 위원도 “정책이 성공하려면 문제점을 정확히 끄집어내 지속적으로 알려야 할 것 같다. 세미나로 끝나면 찻잔 속 태풍으로 끝나고, 다음에 법령 개정에서도 불리할 수 있어 심각성을 알려야 한다. 제일 중요한 건 이해관계자에게 이를 알려야 하는 것”이라고 제언했다.

사진=이문재 기자