2023 공동학술대회 “주민자치의 쟁점들, 자치규약과 공동자원” 첫째 날인 11일에는 개회식과 함께 전상직 회장의 ‘제주형 주민자치회의 모색: 한국 주민자치의 과거와 현재 그리고 미래’를 주제로 한 기조강연과 주민자치 토크쇼가 진행됐다. 그리고 둘째 날인 12일엔 ‘조선후기 주민자치조직 촌계와 제주도 향회’라는 제목의 박경하 향약연구원장의 기조강연, 한미라 중앙대 교수와 김자경․박서현․이재섭 제주대 연구원의 발제와 이에 대한 토론이 열띤 분위기 속에 펼쳐졌다.

먼저 개최식에서 정창원 제주대 공동자원과 지속가능사회 연구센터 부센터장(사학과 교수)은 환영사에서 “제주는 공동자원을 모태로 한 섬이며 주민자치, 마을공동체 원형이 가장 잘 보존된 지역이다. 정책적 연구과제 개발, 수행의 임무를 하는 과정에서 중앙회 전상직 회장님과 한국주민자치학회 박경하 향약연구원장님의 전폭적 지원 아래 MOU를 맺었는데 본격적인 협력의 첫 걸음으로서 이번 학술대회를 개최하게 됐다. 이 같은 협력은 앞으로 연구센터가 지속되고 한국 주민자치가 뿌리 내릴 때까지 계속할 수 있도록 하겠다. 참석해주셔서 감사하다. 전 회장님의 기조발제 내용을 기반으로 주민자치의 뜻을 가다듬고 이 속에서 공동자원이 어떠한 역할을 수행하게 될 지 다시 한 번 되짚어보는 귀한 시간이 되길 바란다”고 밝혔다.

전상직 회장은 축사에서 “아름다운 섬 제주도까지 불러주셔서 감사하다. 주민자치를 제대로 하려면 학술로 연구하는 것도, 정책으로 실천 틀 거리를 만드는 것도, 실질적으로 현장에서 실시하도록 만드는 것도 다 중요하다. 이 세 가지를 욕심 많게 다 하려고 출발했던 게 2006년이다. 지금까지 왔지만 제대로 못 왔다. 그 결과 주민자치 분야를 학문으로 정립하려 했는데 아직 못했고, 주민자치법을 만들려고 했는데 국회는 꿈쩍도 하지 않고 있고, 지자체에서 난무하고 있는 조례는 진정한 주민자치조례도 아니다. 행정부가 주치 쥐락펴락 하겠다는 정도의 조례일 뿐이다. 우리가 잘 못하고 있다”라며 “현장에서 실천하는 문제는 중앙회를 만들어서 전국 시군구를 다니며 교육, 전파하고 있지만 주민자치위원을 변화시키는데도 아직 성공 못하고 있다. 왜냐면 위원님들은 주민자치를 하려는 분들이 아니라 지역유지 행세를 하거나 정치로 진출하는 징검다리로 위원을 하려는 분들이 많다. 주민자치가 목적화 되지 않고 수단화 되어서 많은 문제를 야기하고 있는 상황이다. 이런 속에서 주민자치를 제대로 같이 연구했으면 좋겠다는 제안을 제주대 센터에서 고맙게도 먼저 제안 해주셔서 감사할 따름이다. 오늘 방문도 영광으로 생각한다”고 말했다.

이어 전 회장은 “공유자산을 공유해가는 과정을 주민자치 측면에서 잘 살피고, 어떻게 이 과정을 잘 설계하면 공유화도 해나가고 주민자치도 해나갈 수 있는 시스템이 모색 될 수 있는지 오늘 이 의미 있는 자리에서 많이 배우는 기회가 됐으면 하는 바람이다. 좋은 자리 마련해주셔서 감사드린다”고 응원했다.

다음으로 전상직 회장의 ‘제주형 주민자치회의 모색: 한국 주민자치의 과거와 현재 그리고 미래’라는 제목의 기조강연이 이어졌다.

전상직 회장은 “주민자치는 살맛나야 된다. 지금 현실은 어떤가? 지역 주인이 되는데 살맛이 나야한다. 지역의 주인이 아닌 동장의 하수인이 된다면 과연 살맛이 날까? 그리고 주민자치의 구역은 읍면동? 통리? 아파트단지 동? 주민자치도 통제 가능한 공간이 있다. 자치할 만한 동네를 설계하는 게 중요하다. 참여화된 주체로서 주민을 양성해야 하고 공동체 형성 단위로서 공간을 재구성해야 하고 주민자치 주체의 변화가 있어야 한다. 관에서 민으로. 인적, 물적 네트워크를 구축해야 하고 현장활동가 전문가로 구성된 지원센터를 구축해야 한다. 그런데 여기서 중요한 건 제대로 된 전문가여야 한다. 아니면 망한다”라며 “자산이 중심이 되더라도 순서는 어떻게 되더라도 주민자치와 공유자산이 연계가 되려면 주민자치의 특성, 요소, 과정들이 잘 담기고 연계가 되어야 한다”고 지적했다.

기조강연 후 김자경 제주대 연구교수의 진행으로 주민자치 토크쇼가 펼쳐졌다. 전상직 회장은 “주민들이 직접 자치를 하면 아마 군더더기가 없을 것이다. 그런데 이렇게 주민들이 직접 하는 것을 관료들이 가만두지 않는다. 주민들의 자치를 행정사무화 하게 되면, 표준화가 되고 군더더기도 생기고 왜곡도 만들어진다. 정치인들은 자치를 하는 게 바보가 되도록 만들어 자치를 좌절시킬 것이다. 행정과 정치가 자치를 강탈해 버리는 현상이 생길 것이다. 이런 상황에서 정치와 행정 사이에 자치가 잘 자리 잡을까에 대한 고민이 생긴다”고 밝혔다.

강호진 전 제주주민자치연대 대표는 “주민발안제, 주민소환제 등 대의민주주의를 보완하는 직접민주주의 성격의 주민참여제가 많이 만들어졌다 해도 주민 입장에선 그닥 쓸 수 있는 제도가 없는 게 현실이다. 사실 행정 입장에선 주민 참여가 달갑지는 않을 것이다. 그들 입장에선 결국 민원이 되는 것이기에 주민참여제에 대한 홍보도 덜하는 것 같다. 그걸 열심히 홍보해 작동하게 하는 게 저희 같은 시민단체의 역할인데 그걸 잘 못한 것 같다”라며 “이와 함께 읍면동장 직선제도 적극적으로 주장을 했는데 관에선 많이 부담스러워 하는 것 같다. 이장처럼 읍면동장도 주민이 뽑는 체제가 되어야만 선출된 권력으로서 마을을 자치적으로 운영하는 게 가능할 것이다. 읍면동장 직선제는 앞으로도 계속 요구할 것”이라고 전했다.

채진원 경희대 교수는 “마르크스가 1871년의 파리코뮌에 대해 인류 최초의 민주정부라고 칭하며 주민총회, 자발적 군대 조직, 주민소환제, 관료제 최소화, 사적 생산수단의 국유화 아닌 협동조합화 등을 높게 평가했다. 한나 아렌트는 가장 성공한 혁명으로 파리코뮌과 함께 미국 독립전쟁 직후의 타운미팅을 꼽았다”라며 “제가 생각하는 주민자치의 이미지는 혁명적 정신이다. 중앙집권적 관료제를 타파하고 자유정신을 기반으로 한 자치와 의사결정, 사적 소유가 아닌 협동조합 운영으로 공동생산-공동분배의 실현 등. 파리코뮌이나 미국의 타운미팅을 보면서 한국도 이렇게 바뀌었으면 좋겠다는 바람이 생겼고 한국에서도 가능할 수 있겠다는 생각이 들었다”고 소회를 밝혔다.

김자경 교수는 “시민운동과 주민자치의 관계, 행정과의 관계, 주민자치 구역에 대한 문제, 주민자치 조례, 주민자치의 원형을 어디에 두고 이야기 할 것인가 등등 많은 문제가 제기된 것 같다”고 지적했다.

전상직 회장은 “1517년 향약이 전국적으로 시행됐다. 중앙자치, 지방자치 분권이 된 것이다. 이 때는 양반 주도였다. 그리고 1895년 향회조규가 만들어졌을 때는 상천민도 양반과 같이 참여했다. 그런데 이에 대한 연구가 거의 없다. 주민자치의 원형은 향약이라고 본다. 지방 향회가 지역에 맞는 규칙을 만들었을 때, 한국 실정에 맞게 만든 향약도 많았다. 이 토종 향약도 중요한 연구대상이다”라며 “제주도에 43개 동이 있는데 이 주민자치위원이 그 동네 자치를 할 수 있는 능력 있을까? 자치를 하려면 동장하고 싸워서 이겨야 한다. 하루 종일 동의 일만 할 수 있는 동장과 비교해 생계도 있고 행정경험도 전혀 없는 위원들이 자치 가능할까? 원천적으로 읍면동 자치는 불가하다. 행안부는 읍면동 주민자치를 공무원에게 종속시키기 위해 만들었다고 본다. 그럼 통리를 새로 만들어서 이것만이라도 완벽히 자치 할 수 있게 하라고 해도 절대 안 한다. 행안부에서 통리를 절대 내놓지 않는다. 읍면동장을 직선하자 하면 정치인들이 질색한다. 민주화가 두려운 정치인들이 있는 것이다. 읍면동, 통리 민주화가 진정한 민주화다. 이제는 재편할 때가 됐는데 안하는 이유는 행안부가 통리장을 내놓기 싫어하고, 읍면동장 직선은 시군구 의원들이 반대한다. 그들이 위협받을 것이기 때문이다. 읍면동 주민자치위원은 정계 진출의 징검다리쯤으로 여기는 이들이 많다. 일은 안하는 게 좋다는 분위기도 팽배하다. 이걸 개선해야 하는데... 그렇다고 시민단체가 내가 할게, 하면 안 된다. 내가 대놓고 비판하는 점은 바로 주민총회이다. 주민자치회에 회원이 없는데 주민총회를? 권한, 책임, 의무가 있어야 회원이 되는데 숫자만 채우는 게 주민총회? 이와 같은 회의 모든 구성요건을 싹 없애버리고 단지 중간지원단체가 제안한 사업에 대한 의결 거수기? 이건 사기”라고 강하게 비판했다.

강호진 전 대표는 “제주도 리 공동체에서 회원 자격을 엄격히 폐쇄적으로 정해온 게 사실이지만 최근 사회 변화에 따라 이 또한 바뀌고 있다. 점차 그 조건이 완화되고 있다. 또 그간 주민투표 시 가구당 1표, 주로 남성들이 투표권을 행사해왔던 것이 점차 1인 1표 등 조금씩 변화의 흐름이 나타나고 있다”고 소개했다.

라해문 제주특별자치도 마을만들기위원장은 “공동자원을 가지고 있는 제주도의 리들은 이를 기반으로 주민 자격을 부여해왔다. 기준이 엄격하고 폐쇄적인 측면이 있는 것도 사실이다. 아쉬운 점은 국가에서 읍면동까지만 행정조직으로 보고 리부터는 주민조직으로 보고 읍면동장에겐 급여를 지급하면서 이장에겐 행정업무를 부과하면서도 합당한 대우를 해주지 않는 등의 행태를 보이고 있는 것이다”라고 전했다.

채진원 교수는 “가구당 1표? 여전히 가부장성을 보이는 곳이 많은 것 같다. 아무래도 농촌기반의 주민자치모델과 도시형 모델은 다를 수 있겠다는 생각이 든다. 또 향약의 회원규정은 착시효과를 줄 수도 있을 것 같다. 배타적 회원가입은 들어온 사람들끼리는 평등할 수 있어도 미진입자는 불평등하고... 토착민에게는 훈훈할 수 있지만 이주민은 아닐 수도 있을 것 같아 우려된다”고 지적했다.

이에 강호진 전 대표는 “도시형 모델은 아파트 자치회 모형으로 가보자는 일부 흐름이 있다. 아파트 자치가 완벽하진 않지만 파편화된 구조 속에서도 공동체성, 민주성 살리려는 움직임은 있는 것 같다”고 답했다.

박경하 교수는 “배타성이 꼭 부정적이지만은 않다고 본다. 공유재산을 만드는데 얼마나 기여했느냐에 따라 회원요건을 만드는 것은 불공평한 게 아니라고 생각한다. 또 여기에 회원가입과 관련해 신규 진입자의 경우 그 사람의 인성까지 본다고 한다. 한편으로 이 점은 굉장히 중요한 정신적 가치를 보여준다고 본다. 그 지역 특성에 맞게 규약도 다 달라져야 한다. 다양성 속에서 올바른 주민자치가 나온다고 생각한다. 자치는 생활자치고 생활 속에서의 가치관을 반영한다고 본다”고 덧붙였다.

12일 공동학술대회 이틀 째 일정은 박경하 교수의 ‘조선후기 주민자치조직 촌계와 제주도의 향회’를 주제로 한 기조강연으로 포문을 열었다.

박경하 교수는 “촌계는 상민(常民)마을에서 주민상호 간의 협동을 위한 자치적인 조직이며 그것은 향회, 주현향약, 동계 등과 공존 또는 그 하부구조로 포섭되면서 얼마간 변질되었지만 용해되거나 해소되어 버리는 일 없이 존재한 조직으로, 조선후기의 기층민의 주민자치 조직으로서 기능을 하였다”라며 제주도 향회를 소개하며 제주도 기층민의 존재양태를 설명했다.

그는 “촌계는 민의 정신적 지주로서의 촌제를 주재하는 제사공동체(祀神共同體), 일상사에 상호부조 상호규검하는 생활공동체 그리고 협동생산하는 노동공동체로서, 주민자치적 기능을 하였다. 조선후기 향회는 사족들의 향촌지배 조직이었던데 반해 제주도의 향회는 기층민들의 마을 주민자치 조직으로서의 기능을 하였다. 제주시의 촌제에서는 유교식의 이사신이 음사적인 요소의 본향당을 없애거나 유교적인 표피로 둘러 씌어 하나의 마을수호신으로 만든 것이 아니고, 향약에서의 이사와 촌계에서의 본향신을 함께 치제함으로써 지배계층의 유교적 이데올로기와 유교이전 부터의 기층민의 토속신앙이 대립‧갈등 관계가 아니라 조화‧융합하여 나갔던 모습을 보여준다. 제주도 향회는 주민자치 공동체로서의 자생적인 필요를 바탕으로 주민들 간에 오랜 관행 속에서 자발적으로 구성하여 자율적으로 운영하는 상호수평적 기능을 해 왔다”고 밝혔다.

이어 한미라 중앙대 교수는 ‘주민자치 원형, 남원 입암 향약 사례’를 발표했고, 김자경·박서현 제주대 전임연구원은 ‘주민자치와 커먼즈: 거버닝(governing)과 커머닝(commoning)의 교차’를 주제로 발제했다. 다음으로는 이재섭 연구원이 ‘ 제주도 주민자치의 논점과 공동자원을 활용한 마을의 주민배당’을 발표했다.

이후 토론에서 윤여일 박사는 “‘원형’이라는 용어가 상당히 중요한데, 입암마을의 사례처럼 현재까지 마을사업으로 이어지고 있는 등 향약은 엄청난 시간의 누적, 다양한 실험을 통해 남아있는 것이 의미 있는 시사점이 되는 것 같다”라며 “향약의 공동체 기능에 교육 공동체 기능도 추가하고 싶다. 마을이야말로 알아야 하는 중요한 대상인 것 같다. 여기에 복지 공동체 기능까지. 생활 공동체에서 더 나간 개념인 것 같다. 이와 관련해 오늘날 현대적 시점에서 어떤 공동체가 주민자치와 결합될 수 있는지 궁금하다”고 언급했다.

백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장은 “어떻게 했기 때문에 제주도가 자치적 요소를 잘 간직하고 있을까, 앞으로도 그걸 어떻게 잘 활용해서 미래를 만들까라는 질문이 생긴다. 제주도라는 곳의 특징은 해양자원은 많으나 고립된 곳, 향약의 원형이 남아있는 곳. 옛것이 그대로 살아 있어서 볼 수 있다는 게 제주의 일반성일까, 특수성일까. 일반성으로 본다면 제주 전체에서 다 성공해야 하는데 실상은 제주시, 도심에선 많이 소멸됐고 소수로 남아 있는 리 중심 마을에서만 원형이 남아있거나 발전됐는데 일반성과 특수성이 혼재돼 있는 것 같다. 이를 일반화 할 수 있을 것인가라는 의문이 생긴다. 그럼 도시화된 지역에선 이걸 되살릴 수 있을 것인가? 이걸 잘 살릴 수 있다면 좋겠는데 쉽지 않은 것 같다”고 말했다.

채진원 교수는 “공동의 것이란 무엇일까. 공유자산? 규범? 사람? 물적 자원? 공동의 실천? 이것에 대한 개념과 규정을 따져보고 있다. 흔히 독립변수와 종속변수 사이에 매개 변수가 있다고 하는데 공유자원과 주민자치 사이에선 어떤 게 독립변수일지. 주민자치가 이뤄지기 위해 자원, 실천, 규범, 뭐가 먼저여야 하는지 궁금하다. 또 공동체와 자치의 관계에 있어서 공동체는 배타적이고 차별적이어서 확대가 어렵다. 큰 공동체로 키우기 위해서는 개방성 있어야 하는데 공동체의 확장이 가능할지도 의문이 생긴다”고 지적했다.

박경하 교수는 “공동체는 배타성을 필요로 한다. 똑 같은 조건을 맞춰주면 배타성이 없어야 하지만 그렇지 않다면 배타성이 필요하다고 본다. 기존 공동체의 배타성엔 문제가 없다는 생각이다. 그리고 주민자치가 꼭 공유자원이 있는 마을에서만 잘 되나? 그렇진 않다”고 의견을 피력했다.

전상직 회장은 “주민자치는 자발성, 자율성으로 이뤄진다. 주민 개개인이 자발적으로 모여 집합적으론 자율성을 가져야 하는데 개인들의 자발성을 대하는 정치, 행정, 시장과 사회적 태도가 어떤지 살펴볼 필요가 있다. 집합적으로 자율성을 가질 때 이걸 조작하려고 할 때 어떻게 주민들이 저항력 가질지, 저항력 없으면 자율성과 자발성이 소멸될 수 있다. 거버닝과 커머닝이 있을 때 해결될 수 있지 않을까. 거버닝을 스스로 할 때 셀프-거버닝이 되는데, 그렇다면 이게 이뤄지는 단위는 국가, 시도, 시군구, 읍면동, 통리? 개인 거버닝에 대한 제도적, 체계적, 과학적 접근 이가능 할 것 같다. 이래야 예전 향약을 온고이지신 해서 현대에서도 살릴 수 있을 것”이라고 밝혔다.

박서현 교수는 “주민자치와 커먼스도 최종적으론 법, 제도로 풀어야 하겠지만 실제론 사회운동, 정치적 측면에서 접근하는 게 중요할 것 같다. 그런 의식 가지고 실천을 이뤄나갈 필요가 있다고 본다”고 덧붙였다.

사진=이문재 기자

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