주민자치법규 관련 헌재 헌법소원 청구 내용에 대한 열띤 토론이 지난 26일 ‘주민자치법규 위헌성 검토’를 주제로 열린 한국주민자치학회 제51회 주민자치 연구세미나에서 펼쳐졌다, 채진원 한국주민자치학회 학술부회장의 진행으로 이동호 법무법인 온다 변호사가 발제를 맡았으며 지정 토론자로 황도수 건국대 교수가 참여했다.

이동호 변호사의 ‘주민자치법규 위헌성 검토: 헌법소원 현황을 중심으로’ 발표 후 먼저 황도수 교수가 지정 토론에 나섰다. 황 교수는 사범시험을 통과해 변호사 자격을 취득한 후 헌법재판소 연구관을 거쳐 건국대에서 교편을 잡고 있는 다채로운 이력의 소유자로 눈길을 끌었다.

황도수 교수는 우선 헌법소원 청구 대상이 된 법규 내용을 살폈다. ‘주민자치회에 관한 규정’ 중 주민자치회의 기능에서 ‘지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항’에 대해 ‘공권력 행사 가능 조항으로 상당히 민감한 내용’이라고 분석했다. 또, 주민자치위원의 정치적 중립 규정에 대해서는 ‘공권력 행사인에 대한 규정’이라고 언급했다. 아울러 주민자치회의 ‘재정’이 규정에 포함된 것에 대해서도 위험성을 언급했다.

 

“주민자치회 설치 여부 지자체장이 결정? 자치 아냐…행정의 재정 지원 받는 또 하나의 관변단체일수도”

 

다음으로 ‘시범 주민자치회에 관한 규정’과 관련해서는 “현재 전국 1,300여개 읍면동에서 시행 중이라면 더 이상 ‘시범’이라고 할 수 없는 과다한 설치 운영”이라고 밝히고 “시범 주민자치회의 설치, 권한, 조직은 원래 주민자치회와 같거나 유사해야 한다. 조례 없이 주민자치회가 설치될 수 없다. 따라서 조례는 주민자치회의 설립근거가 되고, 주민자치회의 내용과 절차를 정한다. 이를 종합하면 조례는 주민자치회의 본질, 주민자치법을 위반할 수 없다. 이런 기준으로 조례의 위법성, 위헌성을 논할 수 있다. 그러므로 결론적으로 ‘시범 설치 주민자치회 조례’는 지방자치의 본질에 위반된다. 법률에 위반된다”고 밝혔다. 또 법규상 설치 여부를 시장군수구청장이 결정한다는 점에서는 “자치가 아니다. 단체장이 재정으로 지원하는 관변단체일 수 있다”고도 덧붙였다.

계속해서 ‘주민자치회 조직’에 대해서는 “조례 규정에 의하면, 지방자치회의 구성원은 위원들이고, 주민총회는 ‘주민자치회에서 의결한 안건’을 결정하는 주민공론장일 뿐이다. 규정을 보면 자치의 본질을 위반하고 있다. 자치가 아닌 위원들의 모임일 뿐이다. 주민총회는 위원들에 대한 선출권은 물론, 소환권 내지 탄핵권도 없다. 위원을 공개추첨 하는 것은 바람직할 수 있으나 적어도 소환권 내지 탄핵권은 보장해야 ‘자치’라고 할 수 있다. 지방분권법 제27조 “행정구역의 주민으로 구성되는” 부분을 위반하고 있다“고 분석했다.

황 교수는 또 “‘읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’는 주민자치회 설치 규정은 포괄위임입법 금지 원칙을 위반하고 있다. 전체 주민이 구성원이 되는 하나의 주민자치회? 혹은 주민의 자발적 단체로서의 복수의 주민자치회? 애매하다. 또한 자발적 조직인지, 지방자치단체장의 설립 권한 부여 조항인지 모호하다. 후자의 경우, 읍ㆍ면ㆍ동 행정체제 기반 행정편의적 관변단체를 운영하는 것으로서, 주민의 민주주의 원칙에 위반된다. 권한이 공권력 행사이므로 ‘민주적 정당성’을 갖춰야 한다. 즉, 헌법 제1조 제2항 ‘모든 권력은 국민으로부터 나온다’를 준수해야 한다. 시장의 임명권 행사에 ‘자의성’을 허용할 경우, 주민자치회에 대한 재정지원은 배임이나 국고 낭비가 될 수 있다. 후자를 허용하는 규정이라면, 포괄위임입법 금지 원칙 및 민주주의 원칙을 위반해 위헌이 된다”고 설명했다.

이어 ‘주민자치회 권한’에 관해서는 “앞서 기능에서 ‘지방자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항’을 언급했는데 이는 ‘공권력 행사’와 관련되며 ‘공권력 행사’는 민주적 정당성이 반드시 갖춰져야 한다. 주민자치회가 공권력 행사기관임 포괄위임이 아니라 어떤 권한인지 분명하게 명시되어야 한다. 사전의무교육, 정치적 중립의무는 주민자치회가 공권력을 행사하는데 근거하는 것으로 보인다. 위헌성 여부를 떠나서 주민자치회의 기능과 역할에 대해 본질적 논의를 해야 할 것”이라고 밝혔다.

 

“위헌성 여부 떠나서 주민자치회의 기능․역할 본질적 논의해야…공권력 통제․견제 역할 했으면”

 

황도수 교수는 “애초 주민자치회 만들 때 어떤 기관으로 구상했는지가 중요한 것 같다. 또 하나의 관변단체? 혹은 공권력 행사에 대해 통제하고 견제하는 자치기구? 어떤 구상으로 이 제도를 만들었는지가 의문이다. 후자 쪽이 적절할 것 같긴 하다. 물론 잘하는 곳들도 있겠지만 아직도 예산을 제멋대로 쓰는 지자체도 많아 보여 견제가 필요할 것 같다. 지자체가 합리적으로 운영될 수 있게 주민자치회를 통해 견제할 수 있을 것 같다. 주민자치회를 공권력 기관을 통제, 견제하는 기구로 만들었어야 하는데 현실은 공권력을 행사하는 관변단체화 된 것은 아닌지 우려된다. 이럴 경우 정치적 중립 의무가 당연해지고 사전의무교육도 가능해진다. 예전 향약이 엄청 악용되었는데 혹시 그걸 모델로 만든 것은 아닌지? 이럴 경우 자치가 아니고 서민지배구조로 갈 수 있어 위험해질 수 있다”고 지적했다.

황 교수는 이어 “주민자치위원의 추첨 선발은 그나마 다행스럽게 보인다. 만약 위원을 지자체장 마음대로 위촉한다면 위험할 수 있다. 개인적으로 주민자치회는 관변단체나 공권력 행사 기구화 되면 안 된다고 본다. 안타까운 건 우리나라는 역사적으로 자치조직 구성이 쉽지 않은 것 같다. 국민들이 서로 믿지 못하고 민주의식이 억압되어 있는 사회라고 본다. 주민 조직들이 긍정적으로 활성화되어야 하는데 부정적 관점으로 구성된다면 걱정스럽다”고 평했다.

끝으로 황도수 교수는 이제까지의 헌법소원 진행상항과 헌재의 결정에 대해 언급했다. 그는 주민자치회 구성원을 위원으로 대체한 조항의 헌법소원 청구에 대한 헌재의 각하 결정문과 관련해 “자치제도의 보장은 자치제도의 본질침해 금지를 보장하는 것이고, 자치제도의 본질은 자치제도의 설립을 보장해야 하고, 자치제도는 주민의 자치로 운영되어야 한다는 것이다. 헌법재판소가 판시하고 있듯이 “지방자치제도가 국민주권주의로부터 비롯되는 것”이다. 지방자치단체가 설립되어 “공권력”을 행사하는 이상 “모든 권력은 국민으로부터 나온다”는 헌법 제1조 제2항에 따라야 하기 때문이다. 따라서, 주민은 모든 지방자치단체 권력의 기초이다. 주민은 지방자치단체가 행사하는 모든 공권력의 근거가 되어야 한다. 주민의 자치단체 참정권은 당연한 기본권이다. 열거되지 아니한 기본권이라고 할 수 있다“고 분석했다.

이어 황 교수는 “제도보장이라는 것은 제도의 본질을 보장하는 것이다. 기본권보장은 제도보장보다는 권리를 엄격히 최대한 보장하는 것이다. 특별한 사정이 없는 한 제한하면 안 된다. 위 규정은 지방자치단체의 제도를 보장하는 게 맞다고 본다. 본질 침해 내용 중 하나가 ‘자치’이고, 주민이 스스로 민주적으로 구성하고 운영해야 하는 것을 지자체가 구성, 통제하려는 게 본질이다. 제도보장 속에는 자치권이 들어가 있는 것으로 보아야 한다. 어떻게 주민들의 참정권을 침해하고 있는지 살펴야 할 것”이라고 덧붙였다.

또 ‘주민의 결사의 자유권 침해’와 관련한 헌재 결정문 중 ‘주민자치회가 지방분권법에 따라 공적으로 설립되고 운영되는 공법상 결사체에 해당한다’는 내용에 대해서는 “지방분권법 상 주민자치회는 공권력을 행사하는 공법적 결사체가 맞다. 타당한 결론이다”라고 언급하며 “주민자치회를 주민자치회가 주권자가 될 수 있게 만들었어야지 왜 이런 식으로 만들었는지 아쉽다”고 평하며 지정토론을 마무리했다. .

진행을 맡은 채진원 교수는 “생각지 못했던 편향된 시각 교정에 많은 도움을 주셨다. 실정법이 이런 위험성을 가지고 있다는 것을 깨닫게 됐다. ‘열거되지 않은 기본법’ 개념 등 많은 인사이트를 주신 것 같다”고 말하며 자유토론의 장을 열었다.

 

“오늘날 주민자치, 조선시대 촌계 보다 못해…지역구성원 모두 참여하는 방식으로 새 판 짜야”

 

박경하 한국주민자치학회 부설 향약연구원장은 “헌재의 헌법소원 기각 의견이 상당 부분 타당한 면이 있는 것 같다. 실은 현재의 주민자치회는 자치회라고는 하는데 이게 무슨 의미가 있는지 모르겠다. 한마디로 가짜 주민자치회인데, 가짜라도 지금 조례 규정에 따른다면 중립성, 사전의무교육이 타당할 수 있다는 것인데 상당히 냉철한 지적이다. 주민자치 법규 위헌성에 대한 전반적 검토를 할 필요가 있을 것 같다. 지금 주민자치회는 각론에서 논의할 수준이 아닌 것 같다. 새로 판을 짜는 형식으로 주민자치운동을 펼쳐야한다고 진작부터 주장해왔다”고 강조했다.

박 교수는 조선시대 향약과의 비교에 대해서는 “신분제사회 였던 조선시대를 지금 사회와 똑 같이 대입할 순 없으나 지금 주민자치는 조선시대보다 비민주적이고 형편없는 것 같다. 향약에는 양반사족자치와 기층민자치, 두 가지가 다 들어 있다. ‘향회’는 양반자치였고, ‘주현향약’은 수령의 향촌 통치였다. 그리고 ‘상하합계’에는 양반자치와 기층민자치가 어우러져 있었고 ‘촌계’는 기층민자치, 생활자치, 주민자치에 다름 아니다”라며 “지금은 조선시대보다는 못한 자치를 가지고 주민자치라고 한다. 주민자치가 제대로 되려면 지역구성원들이 다 참여하는 방식으로 판을 새로 짜야 한다. 예전엔 마을주민이 100% 참여했다. 예산을 주면 일하고 예산을 안주면 안 한다? 이게 무슨 자치인가? 관에 지배될 수밖에 없는 상황이다. 제대로 된 주민자치운동을 펼쳐야 한다”고 힘주어 말했다.

김정환 경기도 주민자치원로회의 대표회장은 “미처 몰랐던 부분에 대해 많이 공부하는 시간이었다. 중앙회의 모토가 ‘주민관치에서 주민자치로’인데 현장에선 관치를 벗어나지 못하는 현실의 문제가 있다. 위원 구성부터 업무 등 관에서 정보를 듣고 관에서 얘기해야 일할 수밖에 없는 현실이 있다. 위원들이 전문가도 아니고 다들 생업도 있기 때문이다. 월1회 모여서 하다 보니 동네 문제를 전문적으로 다룰 수 없는 게 현실이다”라며 “예산이 있어야 일을 한다는 지적에 대해서는 예전엔 위원장들이 자기 돈도 많이 쓰고 십시일반 갹출해서 활동을 하곤 했는데 지금 세대는 자기 돈을 쓰려고 하지 않는다. 세상 바뀌고 있는 과정 속에서 자치위원들이 일을 하려면 예산이 필요하다. 또, 행정구역에 문제가 있다. 법에 읍면동으로 되어 있지만 그 많은 인원, 면적에서 과연 주민자치가 이뤄질 수 있나? 주민총회도 마찬가지다. 맹점이 많다. 중앙회에서 법적 조항 정리해서 개선될 수 있도록 힘써주시면 좋겠다. 주민자치회가 지역별 특성에 맞게 구성되어 활성화 될 수 있어야 한다”고 주문했다.

백영춘 한국주민자치중앙회 수석부회장은 “몰랐던 사실을 생각하게 된 계기가 됐다. 문제라고만 생각했지 문제가 아닐 수도 있다는 생각을 못했다. 사전의무교육과 정치적 중립은 공권력 행사 단체라면 필요한 내용이라는 것, 생각지 못했던 부분이다. 그런데 주민자치회가 공권력 행사? 언감생심이다. 내가 하는 일이 공권력 행사? 아마 위원들도 잘 모를 것이다. 그럼에도 선거운동 금지는 개인적 차원의 문제라 과도한 제한 아닌가 하는 생각이다. 위헌적 요소가 강한 것 아닌가 생각 된다”고 언급했다.

임중범 향약연구원 연구위원은 “조례가 주민들 실생활과 밀접한데, 자치단체장과 지방의회는 조례 제정이 가능한데 주민들은 막혀 있다. 주민발안제도가 있긴 한데 발안 조건이 총 주민들의 1/100 연서가 있어야 가능하다. 20년 넘도록 아직 한건도 된 사례가 없다. 1/100 주민 연서를 받는 게 현실적으로 불가능하기 때문이다. 주민자치는 비판은 많지만 해결 대안은 없는 상태다. 위원 선정 관련해서도 문제가 많다. 진짜 자율적, 자발적 자치가 되어야 하는데 어렵다. 위원 선정 방법도 그렇고 예산 확보도 그렇고 뚜렷한 대안도 없고 콘트롤타워도 없는 것 같다. 역발상적으로, 재정을 받으면 관에 예속될 수밖에 없다면 아예 관에 들어가서 목소리를 내는 것 어떨까 싶기도 하다. 지방세 일부를 주민들이 활용하고 각종 심의 등에 직접 참여해 오히려 호랑이굴에 들어가 권리를 가져올 수 있지 않나 하는 생각도 든다. 관에의 예속이 아닌 관을 주도하는 힘을 발휘했으면 한다”고 지적했다.

 

“관 견제 역할 주민자치회에 발안권․행정 및 의회 소환권 등 부여해야”

 

이에 대해 황도수 교수는 “국가의 예산 지원을 받으면 관에 예속되는 딜레마가 생긴다. 조직 속에서의 핵심은 권한과 조직을 어떻게 할 것인가인데 공권력 행사시엔 관에 예속될 수밖에 없다. 완장 찰 위험성도 생긴다. 그렇다면 주민자치회의 역할과 기능은? 관을 통제하고 견제하는 기구로 가면 된다. 예를 들면 주민자치회에 주민 1/100 연서 없이도 가능한 발안권을 준다든지, 발안 시 의회에서 거부할 땐 주민총회 주민투표로 넘어간다든지 하면 통제기구화가 가능할 것이다. 단체장과 의회에 대한 출석요구, 공권력 서류 열람 권리 등의 견제 권한을 가진다면? 여기에 국민에 대한 보고 책무를 부여한다든지 하면 지금보다는 낫지 않을까 생각 된다. 이렇게 되면 정치활동도 가능할 수도 있다. 그럼 조직은? 시장 위촉 보다는 자발적으로 하기 위해 주민들의 연서를 받아, 즉 주민 추천을 받고 인원수가 많으면 그 중에서 추첨하는 식으로 하고 단체장은 위촉만 하게 하는 방식도 떠오른다. 주민자치회가 행정/의회에 대한 통제, 견제기구가 되면 국가 예산을 받더라도 ‘관변’ 단체가 되는 게 아니고 자치에 가까워지는 거 아닌가 라는 생각이다”라고 밝혔다.

류희동 일산 서구 주민자치협의회 고문은 “지금까지 주민자치 활성화 운동에 참여하면서 본질을 생각하고 있었는가, 다시 한 번 반성하게 된다. 우리 시민 국민 주권자들이 주민자치에 대한 의식이 부족하고 기본적인 것도 해결 못하면서 너무 이상적인 꿈을 그리면서 앞서나가고 있지 않나 반성하게 됐다. 자치 활성화를 위해 밑바탕 의식부터 바꿔야 할 것 같다”고 언급했다.

조성호 경기연구원 선임연구위원은 “지방분권법 제29조에 주민자치회 구성, 설치시기, 재정 등은 별도의 법률로 정한다고 되어있는데 아직 입법이 되지 못했다. 직무유기다. 그런데 이 국민의 연서를 받아서 어디에 보내야 하나? 국회로?”라는 질문을 던졌다.

이에 이동호 변호사는 “입법부작위 상태에 대한 위법성 위헌은 헌법소원의 대상은 될 것 같다. 그러려면 구체적인 권리가 나와야 한다. 구체적 권리는 인정되기 어려운 부분이다. 헌법소송, 위헌을 끌어내기 위해서는 많이 못 미친다는 생각이다. 직무유기는 헌재 vs 국회, 정부가 될 것 같다. 입법청원 제도도 있다. 국회의원 누구에게나, 그리고 행안부도 대상이 될 수 있다”라며 “황 교수님이 말씀하신 것 중 주민자치회 이름으로 의회소환권, 발안권이 가능하도록 하는 것은 의미 있을 것 같다. 재정 관련해서도 지방세 의무 지원 등 법안을 만들어 제안할 수 있을 것 같다”고 답했다.

 

“주민자치회 본질 구성 어떻게 할 것인가 먼저 정립 돼야”

 

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “서울형 주민자치에 대해 잘못된 부분을 걷어내는 것까진 했는데 그 다음 그림까진 안 그려졌다. 심경이 답답하다. 한국 주민자치는 사단법인 조직보다는 형편없다. 사단법인이 가지고 있는 의무, 책임, 권리와 비교해서도 형편없는 수준이고 갑갑한 심경이다. 지방분권법 제27조 ‘주민으로 구성되는 주민자치회’라고 해놓고 29조에서 위원이 튀어나온다. 비약이 심하게 됐다. 같은 법안에서의 이 모순을 바로 잡을 수 있는 방법이 없을까 고민이 된다”고 밝혔다.

황도수 교수는 “주민자치회 구상을 어떻게 하느냐가 핵심이다. 자치조직으로 갈 것인지, 사설단체+공권력적 권한을 부여하고 재정을 지원할 것인지. 그 형태가 조례로 받아들여져야 한다. 조례에서 지원을 가능케 할 방법이 나와야 한다. 지금 표준조례는 후자 쪽인데, 주민자치회 본질 구성을 어떻게 할 것인가가 먼저 정립 돼야 한다. 그리고 주민자치회 구성원이 주민? 위원? 모순 맞다. 말이 안 되는 조항을 표준조례로 밀어붙이고 있다. 본질에 위반되고 헌법소원이 가능한 부분 맞다. 현행 조례들이 많이 제정돼 있어서 그걸로 다투면 되지 않나 하는 생각이다. 그리고 시범사업 차원을 넘어서는 걸 어떻게 다툴 것인가. 전국에 1,300여개라면 시범은 아니다. 법률 위반이다”라고 재차 언급했다.

사진=문효근 기자