통리 단위 주민자치회 모델을 제시한 발표가 비상한 관심을 모았다. 이 같은 논의는 한국주민자치학회가 지난 2일 진행한 제52회 주민자치 연구세미나 ‘통리 관치화의 실태에 대한 평가와 대안 제시’ 발제와 토론에서 활발히 펼쳐졌다. 이날 연구세미나는 전영평 대구대 명예교수가 좌장을 맡고 조성호 경기연구원 선임연구위원이 발제를, 윤영근 한국행정연구원 연구위원이 지정 토론에 참여했다.

조성호 연구위원의 발제 후 윤영근 연구위원은 지정 토론에서 “자치의 단위를 행정의 단위에 그대로 적용, 자치와 행정을 구분하지 않은 게 우선 중대한 오류였다고 본다. 우리나라의 경우 지역의 최말단까지 행정이 다 미치고 있다. 이런 나라는 거의 없다고 봐야 한다. 물론 이런 제도에 나쁜 점만 있는 건 아닐 거다. 국민 생활이 편리해진 점은 있다”라며 “주민자치가 제자리걸음일 수밖에 없는 게 정부가 물러서지 않고, 주민이 스스로 할 수 있는 영역을 만들어주지 않았기 때문이라고 본다. 영국과 일본의 자치회의 경우는 주민이 결정하지 않으면 생활이 안돌아가게 되어 있다. 예컨대 쓰레기수거업무 같은 경우다. 누구나 정래회에 가입해 의사결정에 참여해야 하는 구조다. 그런데 우리는 전혀 그렇지 않다. 그만큼 주민자치가 어려울 수밖에 없다”고 서두를 꺼냈다.

“말단 통리까지 행정 영향력 미쳐…주민자치에는 걸림돌”

 

이어 윤 연구위원은 “발표를 듣다 보니 행정의 가장 말단인 이통장의 존재가 걸림돌인가? 라는 의문이 드는데, 실은 이들 역할도 상당히 어렵다. 그렇다고 이들의 역할을 자치활동으로 바꾼다? 이 또한 현실적으로 불가능할 것 같다. 일본의 경우 시청 외에 행정조직이 따로 없다. 예외적으로 산간벽지엔 출장소가 있지만 우리처럼 읍면동사무소는 없다. 그렇기 때문에 주민 자치조직이 필요할 수밖에 없는 구조다. 그런데 우리나라는 이런 구조가 아니다. 말단까지 행정이 미치고 있으니 편리함은 있으나 이 때문에 주민자치회의 필요성을 느끼지 못하는 주민이 많을 수밖에 없다. ‘정부가 다해주고 있는데 왜 우리가 시간, 비용을 내서 이걸 해야 하지?’ 의문이 생길 수밖에 없다”고 지적했다.

계속해서 그는 “인구 구성에 있어서 대도시 주민들의 주거지는 끊임없이 변화한다. 직장과 주거지가 분리돼 있는 경우가 많아 주거지에 대해 고민할 시간이 거의 없다. 특히 젊은 층들이 더 불안정하다. 자산가치, 교육문제로 인해 언제든 주거지를 바꿀 수 있어 지역에 대한 애착이 낮을 수밖에 없다. 도시화, 고령화, 인구감소 등을 어떻게 해결할 것인가, 그리고 어떻게 주민자치회가 의사결정의 도구로서 사회적 인정을 받을 것인가도 과제인 것 같다. 여러 전략이 필요한 것 같다. 앞으로도 관심을 갖고 연구해보도록 하겠다”고 밝혔다.

윤영근 연구위원은 “발제문에서 “읍면동 단위로 주민자치회를 설계 도입한 것은 정부의 정책오류”라는 표현은 정확한 지적이라 하겠다. 자치활동은 지역사회의 공감대가 있어야 하며 역사성을 갖는 것인데, 해방 이후 산업화와 도시화로 인해 변화된 생활방식을 고려할 때, 과연 행정의 단위가 자치의 단위로 적당한 것인지 의문이 아닐 수 없다. 그리고 이 문제는 현재 더 나빠졌다고 생각한다. 자치활동의 경험이 거의 전무한 상태에서 도시화와 함께 주거지 이동성이 높고, 고령화와 1인 가구 역시 증가하는 등 지역사회에서 자치활동의 여건은 좋지 않다“고 재차 강조했다.

이어 “통·리 단위의 주민자치회 구성은 주민자치의 궁극적 목표로 타당하나 크고 작은 장애물이 있다. 이 발제문에서도 지적하듯이 지방자치법 제3조와 제7조는 리와 통을 행정조직의 하부조직으로 명시하는데, 우리나라에서 주민자치 인정한다고 한다면 이러한 규정이 굳이 필요한 이유를 찾기 어렵다. 현재 법 체계 하에서는 통·리는 철저하게 행정의 하부조직으로서만 그 의미를 갖는다. 이 때문에 지역의 이통장 역시 행정보조적 성격이 강조되고, 이들의 활동은 자치활동과는 거리가 먼 봉사활동 성격으로 보고 있다. 심지어 이태원 참사를 계기로 지역의 안전점검 업무를 이통장들에게 부과하려는 논의가 나올 정도로 이들에 대한 정부의 인식은 자치활동과는 거리가 먼 정부의 보조자라는 시각에 고정되어 있다. 따라서 주민자치회 도입에서 그 성격이 읍면동 사무에 대한 협의, 심의기구로 구성될 수밖에 없었던 것도 충분히 이해할 수 있는 부분이라 하겠다”고 지적했다.

 

주민자치가 지역사회서 중요한 공식 의사결정 과정으로 자리 잡아야

 

그리고 윤 위원은 “주민조직형 모델의 이상과 현실의 괴리는 크다. 인구감소지역이 늘어나고 있고, 이들 지역은 대개 인구 고령화로 인해 주민자치를 이끌 수 있는 사람을 찾기 어려워지고 있다. 그렇다고 도시 지역이 유리한 것도 아니다. 1인 가구가 늘고 있고, 주소지와 주거지가 일치하지 않는 경우도 많고, 자산 가치의 변화에 따라 주거지 이동도 빈번하다. 자치의 전통과 경험이 없는 상태에서 이러한 환경은 주민자치를 시작하는 데 큰 장애물로 작용한다. 또 주민자치가 봉사의 성격으로 인식되면서 자치활동의 본래적 의미는 퇴색하였다. 큰 틀에서 보면 주민자치는 지방행정의 관점에서만 의미를 찾을 수 있고, 지방정치와는 완전히 단절되어 있다. 주민자치가 지역사회에서 공식적이고 중요한 의사결정 과정으로 자리 잡기 위해서는 지역정치와의 연계 통로가 있어야 하는데 이 부분에 대한 고민은 찾아보기 어렵다. 통리 단위 자치의 제도 정비와 함께 지역 정치와의 관계, 지역사회의 특성, 자치업무와 행정업무의 균형 같은 다양한 층위의 문제를 동시에 고려해야 하고 논의를 더 확장할 필요가 있다고 생각된다”라고 지정토론을 마무리했다.

다음으로 참석자들의 자유 토론이 이어졌다. 먼저 임중범 향약연구원 연구위원은 “우리 동만 해도 40개 통이 있다. 통마다 주민자치위원 정수를 채운다는 게 쉽지 않아 보인다. 또 사업의 영역을 통 단위로 자르다 보면 사업범위와 영역이 애매해지고 통 별 갈등도 우려된다. 과연 규모가 협소한 통리단위의 적정한 사업은 무엇인지도 궁금하다”고 질문했다.

이동호 변호사는 “현재 지방분권법에서 보면 통리 단위의 주민자치회 설치 가능성을 완전히 차단하고 있는 건 아니고 분회는 열어 놨다. 각 지역별 여건에 따라 가능한 것으로 되어 있어서 분회를 적극 활용하는 방법은 어떨까 한다. 법에 없으니 힘들다? 이런 생각은 관치에 길들여진 모순일 수도 있을 것 같다. 궁금한 점은 주민자치회 활성화가 국정과제에 포함돼 있는데 이에 대한 로드맵을 어디까지로 생각하고 있는 것인지 하는 점이다”라고 질의했다.

채진원 경희대 공공거버넌스연구소 교수는 “발제에서 희망적인 얘길 들었는데, 윤 박사님 토론을 들으니 만만치 않구나라는 생각이 들었다. 이동호 변호사님 지적대로 그간 편리함 때문에 관치화에 길들여진 측면, 법치화에 길들여진 측면이 있는 것 같다. 해외 사례를 봤을 때 주민자치는 황무지 개척, 전쟁, 재난 속에서 자발적 동력으로 만들어져 규범화되고 관습화된 후 법제화가 된 것이지 처음부터 누가 만들어준 건 아닌 것 같다. 법제화되기까지의 과정, 행동 규범, 공동행동 경험, 관습화 과정 없이 ‘법제화’라는 미명으로 너무 쉽게 생각하는 건 아닌가 하는 생각이 들었다. 반대로 정치에 대한 혐오 때문에 ‘생활자치’라는 단어를 쓰면서 애써 권력관계를 인정 안하는 것은 아닌가, 이미 권력관계가 말단까지 작동하고 있는 상황에서 ‘우리끼리 조그만 공동체를 만들어보자’라는 것에 회의적인 생각이 든다”고 언급했다.

발제를 맡았던 조성호 연구위원은 “질문 수준이 너무 높아 답변이 쉽지 않다. 윤영근 박사님은 통리 실태조사, 인터뷰 등을 해보셔서 현장감각을 굉장히 보완해주는 토론이었다고 느꼈다. 통리장은 행정보조적 역할이고 이를 저는 ‘읍면동 행정의 시녀화’라고 표현했는데, 행정권력이 통리까지 침투했다는 건 민주주의 국가에서는 적절치 않다고 동의하신 것 같다. 애향심 관련 말씀도 주셨는데 주민자치를 해야 애향심 길러진다고 본다. 중앙집권국가 vs 지방분권국가가 싸움을 하면 후자가 이긴다. 애향심이 결론적으로 애국주의로 가야 한다고 본다. 진정한 애국심은 주민자치에서 나온다고 생각하기 때문에 주민자치 운동을 하는 분들은 애국 운동을 하는 분들이라고 본다. 애향심이 애국주의로 연결될 수 있다고 생각한다. 일본의 예를 드셨는데 고향 떠난 사람들이 다시 고향에서 기여하려는 것은 주민자치 전통이 있어서 가능한 것이다. 우리나라는 고향을 떠나면 돌아오지 않는데 주민자치 정신도, 애향심도 없어서가 아닐까 싶다. 개인적으로 지역주의, 지역이기주의를 나쁘게 생각지 않는다. 일종의 애향심이라 생각한다. 이걸 정치적으로 이용하는 게 문제라고 본다”고 밝혔다.

 

“주민자치에서 애향심도 나와…지역 특성 고려 안하고 읍면동 주민자치회 획일화 문제”

 

조 위원은 또 “인구소멸, 교통의 발전 등으로 통리 수준의 주민자치회 보다 읍면동 수준이 낫지 않나 라고도 하는데 그럼에도 여전히 통리 단위 주민자치회는 유효하다고 본다. 마을계획수립 등 차원에서 보면 읍면동이 더 맞을 수도 있지만 ‘생활자치’는 통리가 맞다고 생각한다. 통리 주민자치를 하게 되면 인구소멸 걱정도 안 해도 된다고 본다”라며 “주민자치 도입 시 고민 없이 행정단위에 엎었다는 것은 토목공사 식으로 해버린 것으로 첫 단추부터 잘못 끼운 것이다. 지역마다 상황과 특성이 다 다른데 획일적으로 읍면동 3500개에 주민자치회를 설치한 것은 토목공사식의 공무원 행정이다. 그리고 위원 수의 문제도 지적하셨는데 통 단위 주민자치회는 이를 고민할 필요가 없는 게 전체 주민이 다 회원이다. 또, 통 단위 사업은 사회적 자본, 사회서비스 공급, 민원 해결 위주로 가면서 구체적으로 아파트단지의 경우는 주차장, 방범, 엘리베이터, 조경, 쓰레기처리, 조명 등의 사업이, 비아파트단지는 조경, 쓰레기, 청소 등이 가능할 것으로 본다. 도시의 아파트, 지방의 리 단위를 합치면 전국적으로 거의 90%까지 주민자치를 성장시킬 수 있지 않을까 라는 생각이 든다”고 답변했다.

더불어 조성호 연구위원은 “분회 설립이 가능하다면, 이걸 살리면 될 거 같다. 국정 과제는 지역 특성에 따라 주민자치회를 차별화 하자는 것인데 이와 관련해서는 한국주민자치중앙회의 역할이 굉장히 중요할 것 같다. 읍면동 주민자치회 폐지, 통리에 설치로 가야 하는데 통리 주민자치회에 대한 로직이 많은 사람들이 공감할 수 있게 굉장히 체계적이어야 할 것 같다”고 덧붙였다.

박경하 향양연구원장은 “오늘 발표에 상당한 감명을 받았다. 오늘 발표의 핵심은 모델 대안 제시에 있었던 것 같다. 그렇다면 동 단위는 어떻게? 연합회, 협의회를 갖추면 될 것 같다. 가장 위에 중앙회가 위치 하고. 통리 단위 주민자치와 관련해 현 상황의 어려움을 고려하면 아무 일도 못할 것 같다. 통리단위 인구 규모 수준이 영국, 일본과 거의 같다. 우리나라 농촌은 문제가 없고 도시가 문제인데, 농촌은 고령화, 인구감소, 인구절벽을 어떻게 극복할 것인가가 과제이다. 통폐합 될 수밖에 없을 것 같다. 도시는 애향심이 없어서 문제인데 애향심은 만들어주면 된다. 동네에 자부심을 갖게 해주면 된다. 도시도 그 지역의 역사, 문화 불어넣으면 얼마든지 애향심을 갖게 할 수 있다. 노력을 통해 만들어갈 수 있다‘고 말했다.

전은경 주민자치교육원장은 “주민자치가 잘 되려면 주민간의 상호작용이 일어나는 단위여야 가능하고 이게 기본 전제가 되어야 할 것 같다. 현재 통리가 그걸 충족해주는 속성을 가지고 있나? 규모 작고 인구 작다고 이게 가능한가? 이건 서로 다른 문제인 것 같아 검토가 필요해 보인다. 우리는 모든 제도를 획일화하려는 경향성이 있는 것 같다. 또 하나, 마을자치가 시도되는 도시들이 있는데, 그럼 마을자치와 주민자치와의 관계는? 이게 연결이 안 되어 있는 것 같은 느낌이다. 실행되는 도시 사례를 살펴볼 필요가 있겠다는 생각이 든다. 그리고 현실적인 문제인데, 현재의 이통장제를 폐지해야 하나? 이것도 궁금하다”고 언급했다.

류호익 한국주민자치강사회의 공동회장은 “영국 패리시가 주민자치회 성격인가? 기초 행정조직이라는 이야기도 있어서 어떻게 보시는지 궁금하다. 선거를 하다보면 정당, 특히 중앙당의 영향이 클 가능성이 높다. 그러다보면 중앙집권화 경향이 우려되는데 좋은 해결점이 있는지 질문드리고 싶다”고 말했다.

권영옥 서울시 주민자치여성회의 공동회장도 “과연 통리 주민자치회가 잘 운영될 수 있을까? 아파트 단지의 경우 동 대표들이 운영을 잘 하고 있는데 과연 통 주민자치회가 이런 식으로 공동 문제점에 대해 개개인이 부담해 개선하는 게 가능할까 하는 의문이 든다. 아파트는 잘 될 수밖에 없지만 통리 주민자치회가 잘 갈 수 있는 방법은 무엇일까? 혹시 일본, 영국에서 잘 되었던 건 애초부터 있던 문화의 영향인 건 아닌지 궁금하다”고 질의했다.

 

“지방정치인이 주민자치에 예민하게 반응할 수 없는 현실 등 주민자치 갈 길 멀어”

 

윤영근 연구위원은 “마이클 만에 따르면, 국가의 권력은 크게 ‘전제적 권력’과 ‘기반적 권력’ 두 가지다. 개개인으로부터 권력을 획득하고 국민 동의를 얻어내야만 권력의 정당성 획득이 가능한 것이 민주주의이다. 권력의 원천은 과연 주민으로부터 나오는가? 선거 때 일회성의 행위로 끝나는 게 아니고 일상적으로 주민들로부터 동의를 확보해나가야 하는데 선거가 끝나면 이 과정이 사라지고 공약도 깨진다. 이런 점이 주민자치 활성화가 필요한 원인이기도 하다. 주민자치는 지방행정에 대해서만 행정보조적 성격을 지닌다. 주민참여에 제약도 커서 참여주민의 다양성이 부족할 수밖에 없다. 늘 하던 사람만 참여한다. 지방행정에 대해 뭘 요청하기도 어렵다”라며 “정치적 속성에서 변화가 필요하다. 시민들 조직으로는 선거에 참여하는 것도 불가능하다. 정당법에 의해 정당만이 가능하다. 이렇게 정치적 제약이 심한 나라는 별로 없다. 당원을 천명 이상 확보해야 하고 5개 광역시도에 지역조직이 있어야 하고, 한마디로 전국정당이 되어야 하는데 이게 어떤 특정 동네에 사는 주민들의 필요에 의해 할 수 있는 일이 아니다. 정당이 엄청나게 많이 등록돼 있지만 거의 무늬만 정당이다. 주민 목소리는 단절돼 있다”고 지적했다.

이어 윤 위원은 “지방정부 차원에서도 투표 행위를 제외하고 주민 권력 획득의 정당성을 얻을 필요가 없어진다. 지방선거에 있어서도 권력의 원천은 중앙당에 있어서 지방도 자유롭지 못한 상황이다. 자연히 지방정치인이 주민자치에 대해 예민하게 반응할 수 없게 된다. 공적 공간으로서의 주민자치의 갈 길이 멀다. 정부가 인정해주는 자치활동이 아니면 목소리를 들으려 하지 않는다는 게 큰 한계이다. 과거보다 좋아졌지만, 여전히 기반적 권력을 획득해가는 과정에서 정치권이 선거 후엔 주민들에게 반응할 필요가 없는 상황이 문제다. 갈 길이 멀지만 문제제기 할 필요가 있다”고 덧붙였다.

조성호 연구위원은 “통리 주민자치회도 국가에서 획일적으로 가지 말고 지역이 선택해서 갈 수 있게 하는 게 좋을 것 같다. 이통장제 폐지는 현실적으로 쉽지 않을 것 같다. 논란이 있을 것이다. 통리까지 행정이 침투한 건 분단의 아픔도 작용한 거 같다는 생각이다”라고 답했다.

끝으로 좌장인 전영평 교수는 “오늘 발제는 주민자치 모델 제시와 주민자치가 왜 실패하는가가 화두인데, 기회주의적 성향은 공무원, 정치인, 시민단체 뿐 아니라 주민에게도 있는 것 같다. 내가 안 해도 누군가 할 수 있다면 사람은 보통 자기가 편리한 것을 선택한다. 어떻게 공동체 활동이 가능하게 할 것인가. 자기 공동체에서 공동이익을 내게 해야 가능할 것 같다. 이익, 애향심이 매개가 되는 해야할 것 같은데 이익이 더 매개가 될 것 같다. ‘공유지의 비극’을 막기 위해 주민들이 모여 스스로 규범을 정해야 할 것 같다. 성공 케이스도 많다. 이걸 주민자치에 연결시켜야 할 것 같다. 제도화로 접근하는 건 그다지 실효성이 없고 형식적인 얘기에 그친다. 실질적으로 주민이 어떤 이익을 매개로 할 수 있는지 찾아야 한다. 공동체 회복은, 공동 자산을 만들면 사람들이 모이고 이게 없으면 될 가능성 없다고 생각한다”고 말하며 이날 연구세미나를 마무리했다.

사진=문효근 기자