한국주민자치중앙회는 헌법상 위헌성 논란이 큰 주민자치 법규 조항에 대해 헌법재판소에 총 3회의 헌법소원심판을 청구한 바 있다. 지난 달 26일 열린 한국주민자치학회 제51회 주민자치 연구 세미나에서 법률 대리인인 이동호 법무법인 온다 변호사는 지금까지의 위헌소송 진행 경과를 발표하였다. 해당 내용을 브리핑했다.

 

1차 위헌소송 2021년 12월 30일

차별적인 사전의무교육, 공무담임권 및 평등권 침해

헌법재판소 본안 심리 거쳐 올 상반기 판결 예정

행정안전부 표준조례는 2018년 8월 개정안에 주민자치위원 선정 자격에 주민자치 활동에 관한 기본교육과정을 최소 6시간 이상 사전에 의무적으로 이수할 것을 추가하고, 지자체장이 인정하는 과정으로만 한정해 지자체장이 교육 내용까지 통제할 수 있게 했다.

그러나 단순히 6시간 사전의무교육만으로 위원의 자질이 어떻게 함양되고 역량이 강화되는지에 대한 근거는 전혀 없다. 또 대다수 지자체가 사전의무교육을 요구 중이지만 위촉 후 사후교육으로 정하거나 아예 교육을 요구하지 않는 곳도 있다.

위원 선정 이후 사후교육으로 하거나 가점 부여 등 우대 건으로 설정할 수 있음에도 가장 침해적 수단인 사전의무교육으로 설정하여 주민자치 교육과정을 이수하지 않으면 주민자치위원이 될 자격까지 배제한 합리적 이유를 찾기 어렵다.

또한, 지자체장이나 지방의원에 비해 대표성이 떨어지는 주민자치위원에 대해서만 주민자치교육 사전 이수를 위원 선정의 필수조건으로 요구하는 것은 어떠한 합리적 이유 없이 사회적 신분을 이유로 차별 취급하는 것이다. 더불어 사후교육이나 아예 교육을 요구하지 않는 읍면동 주민에 비해 주거지를 이유로 차별 취급을 받을 소지도 있다.

결국, 표준조례의 주민자치 기본교육 사전이수 강제는 주민자치위원이 되고자 하는 주민의 공무담임권 및 평등권 등 헌법상 기본권 침해의 소지가 매우 높다. 이에 대한 위헌소송은 헌법재판소 본안 심리 중으로, 올해 상반기 최종 판결이 내려질 예정이다.

 

 

2차 위헌소송 2022년 4월 28일

주민자치회 구성원 ‘주민’ 아닌 ‘위원'으로 대체

각하됐지만 헌법 개정안에 주민자치권 포함시키라는 주장 커

지방분권법은 읍면동 해당 행정구역의 ‘주민’으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 주민자치회 구성원은 엄연히 주민이어야 한다. 다만, 지방분권법에서 지자체장은 조례로 정하는 바에 따라 주민자치위원을 위촉할 수 있다고 해 ‘위원’이란 신분의 근거를 두었다. 하지만 위원과 주민이 어떤 관계인지, 위원의 지위와 역할이 무엇인지는 지방분권법이 따로 정한 바 없이 조례에 위임하였다.

그런데 행정안전부 표준조례는 ‘위원’을 ‘주민을 대표하는 주민자치회의 구성원이라고 규정해 아예 주민의 대표자로 설정해 버렸고 위원의 정의, 정수, 자격, 선정, 위촉 등에 대해서는 자세히 규정하면서도 정작 상위 규정인 지방분권법이 인정한 주민자치회 구성원인 주민 참여에 대해서는 별다른 규정조차 두지 않았다. 이로써 주민자치회 구성원에서 주민을 배제하고 30명 이상 50명 이하의 한정된 규모의 위원으로만 구성원을 대체해 버렸다.

지방분권법이 주민을 주민자치회 구성원으로서 상정하였음에도 불구하고 표준조례는 주민자치회 구성원에서 ‘주민’을 배제하고 한정된 숫자의 ‘위원’으로만 대체해 지방분권법을 정면으로 위반했으며 주민의 자치권까지 침해한 것이다.

그러나 헌법재판소는 주민의 자치권 자체가 헌법상 기본권으로 인정되지 않아 침해될 가능성이 없다고 판단해 해당 위헌소송을 최종 각하하였다. 하지만 현행 헌법이 지방자치권과 관련해 주민의 자치권을 명시적으로 규정하고 있지 않은 점이 과연 기본권에 속하는 것인지 논란의 여지가 크다. 따라서 향후 헌법개정안에는 주민의 자치권을 명시적으로 포함시켜야 한다는 주장이 대세고, 현행 헌법에도 국민주권과 행복추구권을 근거로 주민자치권을 도출할 수 있다는 견해도 있다.

 

 

3차 위헌소송 2022년 7월 22일

위원의 정치적 표현의 자유와 선거운동의 자유 제한

정치적 표현 및 선거운동의 자유권 침해로 헌법재판소 재판부 심판 회부

지방분권법은 주민자치위원을 지역사회 봉사자로 설정하면서 권한 남용을 금지할 의무에 추가해 정치적으로 중립을 지킬 의무를 부여하고 있다. 정치적 중립의무를 위반할 경우 처벌 등 불이익에 대해서는 따로 정한 바 없지만 공직선거법에 따르면 공무원뿐 아니라 ‘법령에 따라 정치적 중립을 지켜야 하는 자’도 선거에 영향력을 행사할 수 없게 되어 있다. 이로 인해 주민자치위원은 선거와 관련한 정치적 표현의 자유를 심각하게 제한받고 있는 실정이다.

그러나 주민자치위원에게 정치적 중립 의무까지 부과한 입법 목적은 당시의 법안 심사 자료를 찾아도 딱히 설명되어 있지 않다. 지방분권법이 위원을 ‘지역사회의 봉사자’로 설정하고 있어 봉사자의 지위에서 특정 정당이 아닌 지역 주민 전체의 이익을 위해 봉사하고 이를 위해 정치적 중립의무를 부과한 목적을 짐작해 볼 수 있는 것이다.

하지만 주민자치위원이라는 신분은 기본적으로 ‘주민’이고 ‘무보수 명예직’이며 겸직이 금지되지 않고 신분 보장의 혜택도 누리지 못한다는 점에서 직업공무원과 본질적으로 다른 신분이다. 그럼에도 불구하고 직업공무원과 동일하게 정치적 중립 의무를 부여한 것은 합리적 이유를 찾기 어려워 기본권 침해 소지가 크다.

한편, 행정안전부 표준조례는 지방분권법도 제한하지 아니한 ‘선거운동의 자유’까지 제한하고 있어 상위 법령 위임이 없는 기본권 제한으로써 헌법상 위반 소지가 크다. 특히, 자치기구 구성원인 주민자치위원의 선거운동의 자유를 행정의 하부기관인 ‘통리반장’과 동일하게 제한한 합리적 이유를 찾기 어려워 선거운동의 자유권 제한이며 따라서 평등권 침해 소지도 크다.

3차 위헌소송은 지난 대통령선거에서 선거운동에 참여한 강원도 및 원주시 주민자치위원 출신 지방의원의 헌법소원까지 추가된 상황이며, 헌법재판소 재판부 심판에 회부된 상태다.

 

 

4차 위헌소송 예정

주민자치회 설치 단위 읍면동으로 제한해 주민의 행복추구권 침해

주민 의사에 따른 주민자치회의 자발적ㆍ민주적 구성 원천 차단

지방분권법 제27조는 ‘읍면동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있다’고만 규정하고 있지 주민자치회를 누가 설치할 수 있는지, 각 읍면동에 복수의 주민자치회를 둘 수 있는지, 읍면동 보다 작은 통리 단위에도 설치할 수 있는지 제한하고 있지는 않다.

이에 대해 행정안전부에 유권해석을 의뢰했는데 회신에 따르면 행안부 입장은 원칙적으로 복수 설치에 부정적인 입장인 것으로 이해된다. 이는 주민자치회 설치를 ‘읍면동’ 단위 ‘단수’로만 제한할 경우 생활 단위성을 무시하여 주민자치를 오히려 왜곡할 소지가 농후하다. 읍면동 크기도 지역에 따라 천차만별이고 지나치게 크거나 작을 경우 생활단위성을 전혀 반영하지 못하기 때문이다.

또한, 행정안전부 표준조례는 주민자치회를 ‘시장(또는 군수, 구청장)이 설치할 수 있다’고 규정해 주민자치회 설치 권한을 오로지 자치단체장의 권한으로만 제한하고 지역 여건에 따라 읍면동에 복수의 주민자치회를 설치할 수 있는 가능성도 원천적으로 차단해 버렸다. 이로 인해 주민의 의사는 무시된 채 획일적으로 읍면동 단위의 단수 주민자치회로만 설치, 운영되고 있다.

결국, 표준조례는 주민자치회의 민주적이고 자발적인 설치 및 구성 가능성을 차단한 채 읍면동 체제의 행정 편의적 운영으로 주민자치회를 통한 풀뿌리민주주의 활성화와 민주적 참여를 제약할 소지가 매우 크다.

이에 한국주민자치중앙회는 주민자치회 설치 단위를 읍면동으로만 제한해 헌법상 주민의 행복추구권 등을 침해했다는 근거로 헌법소원심판 청구, 4차 위헌소송을 제기할 예정에 있다.

 

 

사진 = 월간 <주민자치> D/B