주민자치에 있어서 주민이 ‘참여’에 그치지 않고 ‘주체’가 되어야 한다는 주장이 새삼 강조됐다. 이 같은 논의는 한국주민자치학회가 지난 2월 28일 진행한 제56회 주민자치 연구세미나 ‘주민자치2.0: 실효적 주민참여 강화를 위한 또 하나의 지난한 모색’ 발제와 토론에서 펼쳐졌다. 전영평 대구대 명예교수가 좌장을 맡은 이날 세미나의 발제는 최흥석 고려대 행정학과 교수가, 지정토론에는 이창균 한국지방자치연구원장과 조선일 순천대 행정학과 교수가 참여했다.

 

“주민참여와 주민주체는 본질 달라…주민자치 확립 전제조건은 지방분권 강화”

 

최흥석 교수의 발제 후 첫 지정토론에 나선 이창균 한국지방자치연구원장은 먼저 ‘주민자치는 주민참여 강화인가? 주민주체인가?’라는 질문을 던지며 “이 둘의 본질은 다르다. 주민자치는 주민참여가 아니고 주민주체가 되어야 한다. 단체자치일 때는 주민참여가 강화되어야 하지만 주민자치일 때는 주민이 주체가 되어야 한다”고 강조했다.

이창균 원장은 “오늘 발표는 주민자치 문제점을 단체자치 중심으로 인한 것으로 보고 주민자치를 거버넌스형 주민참여에 초점을 두고 논의하고 있는데 발제자의 의견에 거의 대부분 공감한다”라며 “우리나라의 지방자치는 단체자치 위주로 구조화되어 상향적 주민자치를 뒷받침하는 제도적 장치가 매우 빈약하다. 이에 더하여 지방선거의 중앙정치화 구조 하에 주민자치의 공간이 좁게 열려 있는 형국이다. 그러나 주민자치를 주민참여 강화로 논의나 방향을 찾는 것도 필요하지만 주민이 주체가 되는 주민자치의 본질에 비추어 체계나 방향을 모색하는 것이 중요하다. 주민참여는 중앙집권적 단체자치하의 주민의 행정참여 개념이 강하기 때문에 주민자치의 본질적 방향은 지방분권적 주민자치하의 주민이 주체가 되는 개념적 정립이 필요하다. 주민자치는 근본적으로 중앙집권적 체제에서 지방분권 강화, 탈중앙화가 이루어져야 가능하고 실효성이 있다. 주민자치 확립의 전제조건인 지방분권 강화가 필요하다”고 지적했다.

이어 이 원장은 “주민자치 2.0에 대한 논거 제시가 필요하지만, 주민자치 1.0에 대응하여 2.0과 방향 제시에 공감한다”라며 “우리나라는 주민이 모여서 중요한 사안들에 대해 결정할 것도 별로 없고, 결정해도 이를 집행할 수 있는 방법도 별로 없는 것이 현실이다. 주민자치 2.0 달성을 위해 제시된 방향에 공감한다. 주민자치가 바람직한 방향으로 실질적으로 정착하기 위해서는 현실적 주민자치 문제점에 대응하여 다양한 법제도 정비가 동시에 필요하다. 주민자치 규범 및 법제도 정비, 법인격 부여, 주민총회, 주민대표성 등 제도의 구체화가 필요하다”고 제시했다.

계속해서 이창균 원장은 “발제에서 주민의 지위와 관련해 주민이 기존의 주민자치회 제도 속에서 일부 위원으로서의 지위에서 벗어나 주민자치2.0에서는 지방민주주의의 총체적 기반으로 지위를 부여하고 있는 것에는 공감한다. 그러나 주민자치의 주민은 참여에 의해 지위를 부여받고 선별적으로 참여할 수 있는 지위여야 하는가는 논의가 필요해 보인다. 주민자치는 주민의 고유권한이고 기본권으로서 참여적 및 선별적 지위가 아닌 모든 주민은 해당 주민자치회의 주민으로서 고유권한의 지위를 갖는 것이 바람직할 것”이라고 제안했다.

 

“주민자치는 모든 주민의 고유권한이자 기본권”

 

두 번째 지정토론자인 조선일 순천대 교수는 “우리나라 지방자치제도와 운영의 문제점은 다양한 차원에서 논의될 수 있으나 주민자치측면에서는 ‘주민’도 없고 ‘자치’도 미흡하다는 것이 문제의 핵심일 것이다. 이러한 차원에서 주민자치 확대를 위한 체계적 접근과 구체적 대안 제시는 매우 의미가 크다. 발제자는 현행 주민자치의 문제점과 우리나라 특유의 환경적 제약 속에 적절한 주민자치 발전방안을 제시하고 있으며 특히 짧은 발제문 속에 거의 모든 내용과 구체적 대안과 사례들을 담고 있다는 점에서 제도개선에 기여도가 매우 클 것으로 판단된다”고 평가했다.

조선일 교수는 또 “발제에서는 현행 주민자치제의 문제점을 주민자치제 역할의 제한성(지방공공재 생산에서 배제), 참여 주민의 제한성, 주민자치체의 구성적 자율성 제약(모범조례), 행·재정 능력 부족 등으로 제시하면서 ‘주민의 정치적 선택권 확보’를 문제 해결의 핵심으로 제시하고 주민역할의 변화를 위한 거버넌스형 주민참여방안을 제시한다. 개선방안 중 계층별 니즈에 주목하고 지역공공재 공동생산, 주민의 조직화, 잠행민주주의 적극대응, 지방플랫폼정부 구축 등에 기본적으로 동의하며 논의를 확대시켜보고자 한다”고 밝혔다.

먼저 ‘주민자치회의 역할 확대’와 관련해 조 교수는 “주민자치위원회와 주민자치회는 지적한대로 구성과 운영에 큰 차이가 없으며 많은 연구에서 여러 가지 문제점이 지적되고 있으나 핵심은 자치적으로 만들어지지 않은 관제조직이라는 한계가 있으며 이러한 한계로 인해 다양성과 참여 및 활성화 수준이 매우 낮아 주민자치의 치명적인 결함요소이다. 주민자치회의 역할을 단순한 정치적 역할보다는 ‘공공서비스 조정 및 공급 플랫폼’이라는 공공서비스 공급 관련 역할을 위주로 하는 조직으로 발전할 필요성이 있다는 지적에는 많은 학자들이 동의한다. 단순한 자문, 심의, 의견 수렴 기능에서 벗어나 결정과 집행을 동시에 수행하는 기능을 할 때 주민참여가 확대되고 정책효과 및 효능감도 확대될 것”이라고 제시했다.

 

“주민자치회 ‘자치적으로 만들어지지 않은 관제조직’ 한계…구성 다양화‧유연화, 도전‧실험정신 필요”

 

‘주민자치회 구성 및 운영 다양화’에 있어서도 그는 “주민자치회 역할 확대는 기본적으로 주민참여의 확대가 기반이 되어야 한다. 상시적 참여자의 다양화 외에 수시적 참여자의 확대를 위한 주민자치회 구성의 다양화 및 유연화가 필요하다. 상설 회의 외에 다양한 특별위원회나 T/F 등을 구성하여 운영할 수 있도록 해서 사안별로 다양한 이해관계자가 수시로 참여할 수 있도록 해야 한다”라며 “무엇보다도 ‘도시와 농어촌, 노인층, 학부모, 청년층 등 계층별 니즈에 주목’해야 한다는 주장에 동의하며 특히 인구소멸과 관련하여 청년층의 활동을 장려하는 방안이 필요하다. 현재처럼 일부 한정된 계층만이 주로 참여하는 관제 의견수렴장치(노령, 여성, 자영업자 과대 대표)는 분명한 한계가 있다”고 지적했다.

조선일 교수는 또 “주민자치에 관한 논의가 주민자치회, 주민자치위원회 등에 관한 논의와 더불어 지방정치의 중앙정당 지배구조의 해소를 위한 노력도 병행되어야 한다. 정치개혁은 쉽게 달성될 수 없는 일이며 ‘지난한 모색’이라는 발제 제목 문구처럼 주민참여 또한 쉽지 않은 일일 것이다. 일천한 지방자치의 경험을 고려하면 당연한 현실일 수도 있으므로 참여확대를 위한 다양한 노력을 통한 시행착오를 두려워하지 않는 도전과 실험정신이 필요하며 기본방향이 자치의 본질과 부합될 수 있도록 제도적 뒷받침이 요청 된다”고 밝혔다.

이에 대해 발제자인 최흥석 교수는 “이창균 원장님께서 굉장히 중요한 말씀을 해주셨다. ‘주민참여’라는 말, 영어로 participation인가 아니면 engagement인가. 주민자치를 얘기하면서 참여를 얘기하면 잘 안 맞는, 삐그덕 소리가 나는 것 같다. 그럼 참여가 아니면 관여? 간섭? 이렇듯 단어가 없으면 개념이 잘 안 만들어진다. 그렇다면 주민자치는? ‘우리는 대표(대의)민주주의인데 어디까지 하자는 거지?’라는 질문이 생길 수 있다. 우리의 현실을 어느 정도 반증하는 면도 있다고 본다”라며 “주민의 지위를 얘기할 때 ‘공민’이라는 개념도 있다. 미국의 배심원이 해당된다고 할까. 이렇게 논의하다보면 개인의 지위가 망가질 수도 있다. 주민자치에 있어서도 개인의 지위, 역할 등을 실질적으로 생각해야 그런 의문들이 풀릴 것이라 생각한다. 또, 조선일 교수님 다양한 의견들 감사드린다. 주민자치가 무엇을 해야 할지, 어떤 공공재를 만들 것인가도 (그 역할과 기능을) 잘 정해야 할 것 같다”고 응답했다.

좌장을 맡은 전영평 교수는 “최흥석 교수님이 저와 비슷한 고민을 하시는 것 같다. 원래 저도 자치와 참여를 같은 맥락으로 보고 있었는데 점점 주민 ‘자치’에 굉장히 고민을 하게 된다. 공공서비스와 연결하는 맥락에 대해서도 생각을 많이 하게 됐다. 그런데 주민자치에도 우선은 적극적인 차원의 참여 행위가 있어야 될 것 같다. 시티즌 액션, 인발브먼트(evolvement)라고 해야 하나. 특히 한국주민자치중앙회는 주로 액션 단체, 이를 주민자치옹호집단, 주민자치옹호NGO라고 표현을 하는데, 중앙회의 역할이 특히 중요한 것 같다”고 밝혔다.

 

첫 단추부터 잘못 꿰어진 주민자치, 어떻게 해야 할까?

박경하 향약연구원장은 “폭 넓게 주제별로 대안까지 발표해주셔서 감사하다. 주민자치위원회는 첫 단추부터 잘 못 끼워져 구성 자체도 잘못돼 있고 자발적, 자율적 운영도 아니고 예산에 따라 그 활동이 좌지우지된다. 시작부터 잘못 되었는데 그렇다면 지금 이것을 수리, 개량화해 가야할 지 아니면 아예 새 판을 짜서 출발해야 할지, 정답은 없지만, 어떻게 생각하시는지 궁금하다”고 질문했다.

전은경 주민자치교육원장은 “정책 서비스대상자에서 의사결정자로의 주민 패러다임 전환을 많이 말씀해 주셨는데, 판은 지자체에서 깔고 주민은 도와주는 형식의 주민자치2.0? 이런 인상을 받게 된다. 그렇다면 교수님이 꿈꾸시는 주민의 모습은 뭘까? 바람직한 주민의 모습은? 이미 주민자치가 관성화 되어 있는 상태에서 어떻게 주민자치2.0 쪽으로 뚫고 갈 것인가라는 질문을 하게 된다”고 언급했다.

김정환 경기도 주민자치원로회의 대표회장은 “주민자치의 문제점을 정확히 꿰뚫고 대안도 제시해 주셨다. 현장에서 느끼는 게 문제점은 처음부터 주민자치는 잘못돼 있다는 것이다. 단체자치는 발전을 거듭했으나 주민자치는 그렇질 못했다. 단체자치-주민자치 두 바퀴로 이뤄진 지방자치가 한 바퀴는 정상이지만 한 바퀴는 가동이 안 되는 상태로 굴러와 그냥 유지만 하면서 행정의 뒷받침, 보조하는 역할 정도로 그친 것 같다. 자율·자발·창의적으로 니즈에 의해 마을 의사결정을 하고 요구하고 해야 하는데 못해왔다. 근데 이렇게 한다고 해도 자치단체에서 원하지 않을 것이다. 주민자치가 해야 할 일을 발굴하고 의사결정을 해야 하고 여기에 예산도 필요할 것이다”라고 밝혔다.

최흥석 교수는 “주민이 서비스 대상자는 아니고 예산 결정 등에 주민이 들어가야 한다. 정책결정자는 정치인, 행정가일수도 있는데 주민도 여기에 들어가야 한다. 그리고 시작부터 잘못된 주민자치, 개량해 쓸 것인가 아니면 새판을 짤 것인가에 대한 질문은, 갈아 업으면 쪽박이 아예 깨질 수도 있다고 본다. 양자택일하기엔 행정도 불쌍한 사람들이다. 근데 불쌍하긴 한데 강자이다. ‘불쌍한 강자’? ‘불쌍한 갑’? 행정은 단체장의 수단이자 주민의 수단이기도 하다. ‘행정의 아킬레스건을 잡아라.’ 그런 시대가 오면 굉장히 좋은 주민자치도 이뤄질 수 있을 것 같다”고 답했다.

송화섭 전 중앙대 교수는 “마을공동체문화에 관심을 갖고 연구도 하고 있는데, 어촌계가 소득이 유지되어서 그런지 잘 되고 있는 것 같다. 어촌계 모델을 가지고 농촌도 새롭게 살려보는 계기를 만들어보면 좋지 않을까. 그리고 주민자치가 제대로 이뤄지려면 우선 법적, 제도적 정비가 되어야 할 것 같다”고 제시했다.

 

“기울어진 운동장에서 민관 협치는 또 다른 관치 될 수도”

채진원 경희대 교수는 “협치를 많이 얘기하신 것 같다. 많이 공감되지만, 거버넌스를 얘기하려면 민관이 있어야 하는데 민이 세력화 되지 않은 상황에선 협치는 관치가 될 가능성이 높다. 통치, 권력 작용 자체가 시민사회를 통해 관철된다면 이건 진정한 주민자치로 볼 수 없을 것 같다. 민관협력을 좋게 사용할 경우 또 다른 관치화의 함정에 빠질 수 있는, 무늬만 거버넌스가 될 가능성도 있는 것 같다”고 지적했다.

전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “주민자치는 수직, 수평 각 셀 안에서 독립성을 가지고 있으면서도 전체적 조화를 이뤄야 하는 난도 높은 과제이다. 이 부분 연구가 별로 없었다. 하려니 많은 저항을 느끼고 있다”라며 “우리나라 주민자치회는 본 실시를 하지 않고 시범실시만 하고 있는데도 행안부는 단일모델 밖에 없다. 모든 구조와 절차를 딱 하나로 규정해서 실시한다. 지역 특성, 주민 특성, 사회적 특성도 살리는 제도가 필요하다. 발제에서 그 부분의 변화까지 짚어주셔서 용기를 얻어 발전시킬 수 있을 것 같다. 오늘 너무나 많은 과제를 주셨는데 앞으로 많은 도움 부탁드린다”고 밝혔다.

끝으로 최흥석 교수는 “지적하신 주민자치 법제 정비는 중앙정부가 해줘야 할 일이다. 주민자치 설계에 있어 일률적이 아니라 다극적으로 갔으면 하는 바람이다. 예컨대 미국의 경우가 다원주의적 다극성을 가지고 있는 것 같다. 선택지도 많고 여건에 따라 엑시트도 할 수 있게 디자인 되면 좋을 것 같다. 스스로 만들 수 있는 힘, 제도적 여건 부여에 고민해야 할 것 같다. 결국 셀프 거버넌스 보다 시티즌 거버넌스에 가까운 이야기를 한 것 같다. 시티즌이 행정을 더 부리는 쪽이라고 해야 할까. 주민자치는 시티즌 거버넌스를 강화하는 쪽으로 가야한다는 생각이다. 굉장히 어렵지만 주민이 원하는 쪽으로, 그런 수단을 잘 부릴 수 있는 쪽으로 강화시켜야 하지 않나 하는 생각이다”라고 말하고 토론을 마무리 했다.

사진=문효근 기자