읍면동이 아닌 리 단위 주민자치회 모델이 제시되어 비상한 관심을 모았다. 한국주민자치학회는 5월 9일 ‘리 단위 주민자치회 도입의 기본구상’를 주제로 제67회 주민자치 연구세미나를 서울 인사동 태화빌딩에서 개최했다. 조성호 경기연구원 선임연구위원이 발제자로 나선 이번 세미나에서 심익섭 동국대 명예교수가 좌장을, 권경득 선문대 행정공기업학과 교수가 지정토론을 맡았다.

발제 서두에서 조성호 위원은 “2012년 지방행정체제 개편추진위원회는 주민자치회 모델(안)을 제시하였고, 2013년 지방자치분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법(이하 지방분권법)이 제정되면서 주민자치회가 도입됐다. 그 결과, 풀뿌리 자치활성화와 민주적 참여의식의 고양을 위해 ‘읍･면･동’ 해당 행정구역의 ‘주민’으로 구성되는 주민자치회를 둘 수 있게 되었다”라며 “행정안전부는 지방분권법 제29조 제4항에 의거하여 2013년 6월 20일 주민자치회 시범실시 표준조례를 제정하여 지난 10년간 주민자치회 시범사업을 실시했다. 2023년 기준으로 주민자치회는 16개 시･도, 142개 시･군･구, 1388개 읍･면･동에서 운영 중”이라고 소개했다.

그는 “주민자치회 시범실시 10년 간 일정한 성과도 있었지만 ⅰ)획일적인 주민자치회 시범사업 시행 및 관리체계의 취약성 노출, ⅱ)시범사업 추진에도 주민자치회 대표성 확보에 한계 및 주민참여 저조, ⅲ) 주민자치회 지원체계 및 사업 발굴･시행과정의 비효율 발생 등의 한계점을 노출했다. 아울러 우리나라의 읍면동 단위는 선진국의 기초정부와 버금가는 인구 규모이기 때문에, 읍면동 단위로 주민자치회를 설계․도입한 것은 정부의 정책오류”라고 지적했다.

이어 조성호 위원은 “지난 10년간 정부는 읍면동 주민자치회를 정착시키기 위해 막대한 예산과 인력을 동원하였지만 생활자치로서 주민자치를 정착시키는 데는 실패했다. 현재 주민자치회에 대한 지역주민 및 전문가의 평가는 ‘주민자치회는 주민도 없고, 자치도 없다’라는 평가가 대세를 이루고 있다. 그리고 지방분권법(2013)에 주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률을 제정하도록 되어 있으나 정치권과 행정권은 외면하고 있어 비판받고 있다. 그 결과, 전국적으로 법률 제정 없이 행안부 표준조례에 의해 1300개가 넘는 주민자치회 시범사업이 이루어지고 있어 ‘시범’을 넘어서 본격적인 사업이 집행되고 있다는 비판이 제기 된다”고 밝혔다.

계속해서 그는 “지난 10년간의 읍면동 주민자치회의 실패를 극복하기 위한 시론적 연구로서 리 단위의 주민자치회 모델을 제시하고자 한다”고 발제의 취지를 설명했다.

이날 발표에 따르면, 전국 통･리 수는 100,501개이며, 통은 62,661개(62.3%), 리는 37,840개(37.7%)이다. 전국 통･리당 인구는 514명으로 제주(904명), 경기(765명), 서울(740명), 울산(691명) 순이다. 주민자치 영역 측면에서 통･리 단위 문제점에 대해 조성호 위원은 ⅰ)읍․면․동 행정의 시녀화, ⅱ)통･리장의 전횡, ⅲ)통･리 주민자치 기능의 부재, ⅳ)통･리의 사회적으로 폐쇄적인 행정구조 등을 꼽았다.

다음으로 조성호 위원은 리 단위 주민자치의 역사적 전개를 전통시대부터 일제강점기, 해방 이후 현재에 이르기까지의 과정을 소개하며 “21세기 마지막 남은 지방행정체제 개혁방안”이라고 밝혔다. 그는 “우리나라는 지난 20세기 산업화, 도시화 과정에서 인구가 급증함에 따라 광역시 제도, 대도시 내 구(區) 제도, 그리고 읍면동 및 통리장 제도를 도입하여 관료공화국이 되었다. 읍면동 및 통리 단위에 행정권력이 깊숙이 침투함에 따라 주민의 자치공간은 없어졌으며, 주민은 통제 대상으로 전락하고 주민자치는 실종되고 행정보조화 되었다”고 비판했다.

조 위원은 또 “21세기 글로벌 디지털 경제시대를 맞이하여 OECD 국가들은 ‘작은 정부, 큰 사회’의 민관 협치 정책을 통해 엄청난 행정 비용을 축소하고 주민자치와 복지시대를 구현해나가고 있다. 이제 우리나라도 국가부채가 1100조가 넘어 재정위기 시대에 접어들어 ,‘작은 정부 큰 사회 정책’을 추진해야 할 시점이다. 이제 광역 및 기초자치단체를 구조조정하고 아울러 지역 및 근린공동체로서 주민자치의 영역인 읍면동 및 통리장 제도를 개혁하여 주민 주도의 지역발전을 위한 주민시대를 열어야 한다. 읍면동 수준에서 약 6만명의 공무원을 배치(연간 약 5조원)하여 수행해 온 고비용–저효율의 주민 복리후생 행정을 청산해야 한다”고 주장했다.

이에 따라 조성호 위원은 ‘21세기 지방의 행정체제 개편방안’으로 △광역자치단체 측면에서는 ⅰ)광역시 제도를 폐지하고 도와 통합, ⅱ)수도로서 서울․세종특별시 및 도는 존치하는 것이 바람직하며, △기초자치단체 측면에서 ⅰ)군은 지역정체성이 없고 재정난에 시달리고 있어 도의 직할기관으로 하고, ⅱ)50만 이상 대도시의 행정구는 과다한 행정비용을 초래하여 폐지하며, ⅲ)서울시의 자치구는 수도로서의 특수성을 고려하여 존치하는 것을 제시했다.

그는 ‘시 및 구의 하부행정계층으로서 동(행정복지센터)은 세계적으로 유래가 없어 폐지하고, 읍면은 인구나 면적을 고려하여 자치단체화 한다. 일본, 대만, 중국, 미국 및 유럽 등에서 동을 기초자치단체의 하부행정계층으로 하는 국가는 없기 때문에 동을 폐지하는 것이 타당하고“고 덧붙였다.

다음으로 조성호 위원은 오늘 발제의 핵심인 ‘주민자치회 제도의 개편방안’을 발표했다. 이에 따르면, 주민자치 측면에서 동의 행정복지센터를 폐지하여 동의 행정에서 공무원이 손을 떼도록 하고, 주민자치회가 주도하여 주민총회를 설치하고 주민자치센터를 운영하도록 한다. 통장 제도를 폐지하되 리장의 역할과 사무를 통 및 아파트회 단위의 주민자치회가 흡수하고, 동 단위에서는 의결기관으로 주민총회를 설치하여 주민자치회를 운영한다. 읍면은 자치단체화 하고, 통리 단위의 주민자치회를 실시하도록 하며, 읍면 단위에 협의회형 주민자치회를 설치한다. 이장 제도를 폐지하되 리장의 역할과 사무를 리 단위 주민자치회의 사무국에서 흡수하도록 하는 것이다.

먼저 ‘리 단위 주민자치회 모델’로는 회장을 주민총회에서 직선으로 선출하고 기타 세부 사항은 주민자치회 규약으로 정할 것을 제시했다. 리 단위 주민자치회는 주민의 의견을 접수하고 입법권을 갖는 주민총회로 설치하고 이를 주민자치회의 최고 의결기구로 명시하고 실질적으로 주민 의견을 수렴할 수 있도록 한다. 리 단위 주민자치회의 주요 기능은 ⅰ)사무국의 주민자치사업(기존 이장의 사무), ⅱ)조경, 쓰레기 처리, 제설 작업, 조명 등 생활 공유서비스 공급사업, ⅳ)주민총회 운영 등으로 규정한다. 또 ⅰ)회비, ⅱ)주민세(개인분 일부), ⅲ)기부금 등으로 재원을 마련할 필요가 있다고 조 위원은 제시했다.

또 면 단위 주민자치회 모델로는 △단기안으로 주민총회형 모델을, △중장기안으로 협의회형 모델을 제시했다.

결론적으로 조성호 위원은 “한국 주민자치의 역사는 리(통)이 주민자치의 단위임을 입증하고 있다. 읍면동 단위의 주민자치회 설치는 동서고금의 진리를 무시하는 무지의 소치다. 역사적으로 읍면동, 리(통)은 주민자치의 강역이다. 1917년 면제, 구장제 이후 읍면동, 리(통)을 관료가 장악한 후에 식민지의 정책유산이 승계되고 있다. 과두제의 철칙, 파킨슨의 법칙에 의한 읍면동, 리(통)의 관치는 주민통제, 행정의 보조화가 목적이다. 조선, 일제 강점기, 대한민국 시대에 정치권과 관료는 권력의 독점을 원하고 중앙–시도–시군구–읍면동–리(통) 까지 수직적 계열화를 원하고 있다. 행정권력이 읍면동 통리까지 장악하고 있어서 주민자치를 질식시키고 있다. 관료에 의한 행정(고비용 저효율)을 이제는 주민자치영역으로 돌려줘야 한다”고 주장했다.

이어 그는 “주민자치가 인화(人和)를 통한 국가 번영과 민주주의 성숙의 학교이므로 앞으로 대한민국이 선진 민주주의 강국이 되기 위해서는 미국, 영국, 일본, 스위스 등의 국가처럼 향촌사회에 주민자치를 활성화해야 한다. 인화는 사람과 사람 사이의 관계를 튼튼하게 만드는 사회적 자본으로 공동체를 연결하는 고리이며 서로를 지켜주는 보호막이다. 인화가 부족하면 생산성 향상, 나아가 성장 동력이 저하되기 마련이다. 역으로 외부로부터의 위험과 불확실성을 극복하려면 인화단결이 전제되어야 한다. 주민의 화합과 소통이 최고인 것이다”라고 덧붙이며 발제를 마무리했다.

발제 후 좌장을 맡은 심익섭 교수의 진행으로 본격적인 토론의 장이 펼쳐졌다. 먼저 지정토론에 나선 권경득 교수는 “오늘 발제에서는 2013년 지방분권법이 제정되면서 도입된 읍면동 단위의 주민자치회가 소정이 성과에도 불구하고 (1)획일적인 주민자치회 시범사업의 시행 및 관리체계의 노출, (2)주민자치회의 대표성 확보의 한계 및 주민참여의 저조, (3)주민자치회 지원체계 및 사업발굴 및 시행과정의 비효율 발생 등이 노정되고 있다고 지적하고 있다. 이와 같은 문제점 등이 발생한 것은 우리나라 읍면동 단위가 선진국의 기초정부에 버금가는 인구 규모이기 때문에 읍면동 단위로 주민자치를 설계 및 도입한 것은 정부의 정책적 오류라고 진단하고 있다. 오늘 발제는 시론적 연구로서 리 단위 주민자치의 역사적 맥락을 살펴보고 주민자치회 제도의 개편방안을 체계적으로 제시하고 있다”고 평했다.

이어 권 교수는 “주민자치회의 개선 및 발전방안 모색과 관련하여 미국 LA시 주민의회(neighborhood council)의 운영을 소개하려고 한다. LA시는 99개의 주민의회를 설치·운영하고 있다. 주민의회는 행정의 기초조직체로 풀뿌리주민자치조직이라 할 수 있다. 1925년 이후 LA시는 시장-시의회-자문위원회 형태로 되어 있었으며 1999년 새로운 시 헌장을 채택하여 2000년 7월부터 시 전역에 주민의회 체계를 도입했다”라며 “주민의회의 목적과 기능은 시 정부의 관리와 의사결정과정에서 지역주민들의 참여를 증진시키고 지역적 요구에 부응하는 시 정부를 만드는 것이다. 주민의회의 주요한 기능은 주민참여를 통한 의사결정이다. 주민의회는 권한을 위임받은 주민의회 대의원들이 시 정부에 지역사회영향보고서(CIS)를 제출하는 과정에서 시의회 또는 시 담당 위원회를 대상으로 주민의회의 공식입장에 대해 상세히 설명할 수 있는 기능을 수행하고 있다”고 설명했다.

계속해서 권경득 교수는 “주민의회 대의원 신분은 엄격한 의미에서 공직자(public officer)로 선출직(elected officer)이며 봉사직(volunteer services)으로서 명예스러운 직책이다(임기는 2년 또는 4년). 현재 LA시에는 월셔-코리아타운 주민의회, 피코-유니언(Pico-Union) 주민의회 등 99개가 있으며, 주민의회는 시 및 시의회와 소통창구, 민원해결, 지역내 각종 개발허가부터 조건부 판매허가 등 지역 내 주요 이슈를 다루고 있다”라며 “피코-유니언 주민의회의 경우, 주민의 수가 약 16만7000명이며 15명의 대의원이 선출되었고 의장, 부의장, 총무, 재무 등 임원들은 주민의회 대의원(주민의원)이 선출하며 임기는 1년이다. 대의원 회의는 매월 첫 번째 월요일에 정기적으로 개최되고 있다. 이와 같은 LA시의 주민의회는 우리나라의 (1)주민자치회의 설치(단위), (2)주민자치회의 기능, (3)주민자치회의 구성 등에 참고가 될 수 있을 것”이라고 덧붙였다.

권 교수는 또 “지방자치의 본질은 다양성에서 출발한다. 지방발전과 지역발전이 국가와의 조화 속에서 지역의 전통, 문화, 산업 등의 특성을 고려한 지역주민이 바라는 바람직한 방향으로 이루어져야 하며 이러한 인식론적 관점에서 주민자치회의 개편방안도 모색되어야 한다. 왜 지방자치, 주민자치가 잘 되지 않는가? 물론 미국과 우리나라는 토양, 전통이 다르다. 제도적 차원이 굉장히 중요하지만 자치DNA가 부족한 것도 극복해야할 문제라고 본다. 즉 제도적인 차원에 더해 주민자치에 대한 인식, 의식, 교육의 제고도 중요하다. 주민자치가 잘 되려면 선출된 대표자들의 봉사마인드도 중요하다. 이게 내재화되어 있어야 한다”라며 “커뮤니티 기반 주민자치는 커뮤니티의 본질이 무엇인가를 되짚을 필요도 있다. 제일 중요한 건 공유된 신념과 가치일 것이다. 그렇다면 이런 게 힘든 도시는? 이런 것들을 짚어봐야 할 것 같다”고 강조했다.

끝으는 그는 “자치 본질은 다양성에서 출발한다. 이런 주민자치의 다양한 모델을 유형화해서 지역주민 스스로 선택, 운영할 수 있는 기회를 폭넓게 제공해줘야 한다. 이게 바로 학자, 행정가, 운동가들의 소명이 아닐까 생각된다”라며 “처음 지방자치를 공부할 때 발전, 개선에 관심을 가졌다. 그런데 이게 다가 아니라는 걸 느꼈다. 실천으로서의 지방자치, 즉 현장에서 실천하시는 분들의 역할이 중요하다는 생각을 하게 됐다. 한국주민자치학회에서 주민자치학 정립을 위해 노력하고 계신 것을 듣고 깜짝 놀랐다. 더욱 발전하길 기원한다”고 응원을 보냈다.

한편 박경하 중앙대 명예교수는 “그간 발제자가 통리 단위 주민자치회 얘기를 많이 했었는데 오늘은 리 단위로 한 이유가 있는지 궁금하다”고 질문을 던졌다.

이에 조성호 위원은 “통리로 해야 하는데 리만 하게 된 건, 통의 역사가 상대적으로 짧기 때문이기도 하다. 통 단위 주민자치 전통은 거의 없기 때문에 리 단위로 발표하게 된 것이다. 이렇게 하면 완결성은 높아지는데 도시 차원으로 볼 필요도 있어서 이건 추후에 진행해야할 것 같다”고 답했다.

전상직 한국주민자치학회장은 “읍면동-통리 주민자치회 형태가 ‘주민총회형’ ‘협의회형’ 두 가지가 있는데 읍면동을 총회형으로 한다면 읍면동장을 직선해야 한다. 그런데 이 법을 만들 사람은 아무도 없을 것이다. 대신 통리를 총회형으로 하는 건 가능할 것 같다. 그렇다면 읍면동 주민자치회를 협의회형으로 하느냐? 이걸 검토해야 할 것 같다”라며 “통리 주민자치는 주민총회형이 적절하고 회장을 주민들이 직선하지 않으면 주민자치는 안 될 것이다. 협의회형이 되면 주민들이 소외될 것이다. 단 주민총회형으로 가면 정치적이 될 가능성이 있어 어떻게 하면 정치에 휘둘리지 않게 만드느냐가 관건일 것”이라고 강조했다.

허훈 대진대 교수는 “통리 단위 주민자치회가 대안이라고 생각하지만 이렇게 가자고 하는 게 쉽지 않은 건 지방행정체제개편에 관련된 큰 문제이기 때문이다. 작은 단위에서 주민자치를 하려고 하는 게 현실적으로 쉽지 않다. 선진사례를 찾아내서 자꾸 보여줘야 한다고 본다. 모든 것을 일거에 바꾸는 것은 어렵다. 단계적으로 싸워 이겨야 하는 차원이 있다. 총회형-협의회형, 잘 받아들여서 할 곳들은 꽤 있을 것이다. 물론 그렇지 못한 곳들도 있을 것이다”라고 밝혔다.

권경득 교수는 “주민 거버넌스를 어떻게 가져갈 것인가가 문제다. 계속 강조하시만 다양한 관점을 제시해주는 것이 필요하다. 주민자치회 형태가 전국이 같을 필요는 없다. 리 단위 총회형으로 할 수도 있고 어디는 협의회형으로 할 수도 있다. 이걸 누가 선택? 주민들이 하는 것이다. 주민들의 선택 폭을 넓혀줘야 한다. 오늘 세미나에서 조선시대 사례를 새롭게 알게 된 것도 의미 있었다. 현대적인 주민자치의 성격을 뽑아내 전통의 사례와 비교하며 우리 뿌리를 찾아내야 할 것 같다”고 제안했다.

사진=문효근 기자