제주특별자치도의 풀뿌리민주주의 현실과 주민자치, 현장 중심 교육으로 돌파구를 찾아가는 과정이 의미 있게 제시됐다. 한국주민자치학회는 20일 ‘주민역량강화를 위한 주민자치교육과정 사례 소개’를 주제로 제70회 주민자치 연구세미나를 중앙대학교 백주년기념관 9층에서 개최했다. 전영평 대구대 명예교수가 좌장을 맡은 이번 세미나에서 민기 제주대 행정학과 교수가 발제자로, 허훈 대진대 교수가 지정 토론자로 나섰다.

본격적인 발제에 앞서 민기 교수는 “제주 분들은 시사, 지역문제에 특히 관심 많은데 이를 다른 관점으로 보자면 그런 시사 이슈에 주민들이 포획돼 있다고도 할 수 있다. 제주는 미디어, 인적 교류 등이 한 섬에서 모두 이루어져 이슈가 뜨겁고 관심이 집중돼 일 할 때 가장 어려운 곳이기도 하다”고 서두를 꺼냈다.

그는 “주민자치를 얘기함에 있어서 구역 구분이 중요한데 마을 vs 읍면동이라고 하면 마을은 실질적으로 매우 결속력이 강하고 이익지향적이다. 시군구는 범위가 너무 크고, 읍면동의 경우는 마을에 비해 결속적인 면은 엷어지면서 주민자치회가 지역적 단위 문제를 해결해보고자 하는 조직이 되는 것 같다. 그래서 오늘 발제에서는 마을과 구분되는 읍면동을 중심으로 주민자치를 얘기해보고자 한다”고 밝혔다.

발제에 따르면, 제주형 주민자치의 특징으로는 먼저 기초자치단체가 없는 행정체제의 특수성을 꼽을 수 있다. 제주는 1도(광역) 4시·군(기초)의 중층제 행정체제 및 구역을 유지하다 특별자치도 출범 이후 1도(道) 중심의 단일광역자치단체가 됐다. 제주시와 서귀포시는 지방자치단체가 아닌 행정시로, 시장이 도지사에 의해 임명된다. ‘풀뿌리민주주의의 핵심’으로 여겨지는 기초자치단체가 없어, 주민 선거에 의해 구성되는 집행기관은 도가 유일하다. 단체장 중 도지사, 의결기관으로는 도의회만 주민 직선으로 선출되고 구성되는 것이다.

민기 교수는 “제주도의 풀뿌리민주주의가 약해졌다고 하는 이유는 시장을 직선하지 않기 때문이라고 하는데 이는 기초자치단체가 없어서 그런 것은 아니다. 단체장이 표를 주민에게서 받아야 하는데 현재 시장은 도지사로부터 받는다. 행정의 대응성이 매우 약화됐다고 할 수 있다. 권력이 나로부터 나온다는 게 매우 중요하고 이는 공화제의 밑바탕이 되는 것인데 제주 그렇지 않다”라며 “1개의 광역 내에서 여러 정부를 구성할 수 있는 특별법을 가졌음에도 그런 노력 안 한 것이다. 다른 지역과는 다른 주민자치를 할 수 있었음에도 불구하고 그걸 살리지 못했다”고 지적했다.

다음으로 제주형 주민자치의 또 다른 큰 특징은 ‘주민자치위원회’가 전국 유일의 법정기구라는 것이다. 『제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법』(약칭 ‘제주특별법’)에는 주민자치위원회의 설치 근거 조항이 있다.

민기 교수는 “대한민국의 주민자치위원회 중 법에 명시되어 있는 건 유일하게 제주도 밖에 없다. 다른 지역에서는 조례에 의해 설치, 운영된다. 제주도 주민자치위원회가 유일한 법정 기구인 셈이다. 이는 특별자치도 출범 이후 풀뿌리민주주의가 약화된 것을 보완해보겠다는 뜻으로 만들었다고 할 수 있는데 법의 한계가 있는 것이 주민자치센터가 없으면 심의 역할을 담당하는 주민자치위원회도 없기 때문에 주민들이 ‘우리도 주민자치회를 하겠다’고 요구하게 된 것이다. 그런데 현재 주민자치회는 법에 의해서가 아니라 시범으로 운영되고 있기 때문에 특별법에 주민자치위원회를 주민자치회로 바꾸는 절차가 이뤄지지 않았다. 현재는 제주도에서도 주민자치회 시범 실시만 가능하다. 그런데 이 상황은 여전히 뭔가 허전하고 아쉬움이 남는다. 내 권력을 통해 시장이 선출되지 못하기 때문에 지역사회 동력이 빠져 있다는 느낌이다”라고 설명했다.

이렇듯 지역 선택권이 박탈된 주민자치 제도 하에서 ‘새로운 주민자치교육의 필요성’은 증대된다. 민기 교수는 “가장 큰 문제는 섬이라는 특수성 때문에 마음대로 ‘엑시트(Exit)를 못하는 구조’라는 것이다. 그러다보니 항의의 목소리만 남는다. 지역사회 문제에 지역민 집중도가 높다는 게 바로 이런 것이다. 타 지역 같으면 ‘맘에 안 들면 짐 싸서 떠나면 돼!’가 가능한데 제주도는 이게 안 되니까 지역사회 갈등 강도가 굉장히 강해진다. 뒤집어 말하면 ‘내가 이 지역을 떠날 수 없다. 여기 남아야 한다’는 것은 충성심, 애향심이 그만큼 강하다는 것”이라고 분석했다.

계속해서는 그는 “그렇다면 이런 상황에서 주민들은 어떻게 전환되어야 하는가? 중요한 건 주민들이 제대로 목소리를 내야 한다는 것이다. 이탈을 할 수 없다면 이탈하는 구조를 만들어보자. 주민들이 좀 더 스마트해져야 한다. 자기가 주인이고 자기 입장에서 새로운 구조를 만들 수 있도록 교육을 다른 접근방법에서 해봐야 되지 않나”라며 “매우 답답한 구조인데 하던 대로 해서는 100년을 해도 안 바뀐다. ‘과연 주민자치가 될까’ 의구심이 커지는 상황에서 주민자치 프로그램을 바꿔서 기존과 달리 해보는 게 어떨까 라는 문제의식 속에서 마침 도에서 제안을 해서 주민자치대학을 기획하고 운영하는 기회를 갖게 됐다”고 밝혔다.

‘제주특별자치도 주민자치대학’에 대한 구체적 설명에 앞서 민기 교수는 도 주민자치센터 프로그램 현황을 먼저 소개했다.

발표에 따르면, 도 내 주민자치센터는 43개 읍면동(제주시 26개, 서귀포시 17개)에 설치되어 있으며 센터장은 읍면동장이 겸임하고 있다. 주민자치위원은 약 85%가 추첨에 의해 선발되고 남성 66%, 여성 34%의 비율이며 5,60대가 다수를 이루고 있다. 직업 분포는 자영업이 30% 이상으로 가장 많고, 가정주부·은퇴자 등 기타 직업군도 30% 가까운 높은 비중을 차지한다. 민 교수는 “일률적으로 말하긴 어렵지만 기타 직업군에 공무원, 교직 은퇴자 분들이 많아 창의력, 상상력 보다는 고정된 체계나 관념을 주장하시는 경우도 있는 것 같다”고 소회를 밝히기도 했다.

주민자치센터의 기능은 주민자치, 문화여가, 지역복지, 주민편익, 시민교육, 지역사회진흥 기능이 있으며 프로그램은 약 1240개가 운영되고 있다. 운영프로그램의 문제점으로는 △자치역량 증진 교육기능 미흡: 주민자치에 필요한 기본적 소양과 전문교육, 정보통신디지털 기기 활용 역량 향상 등과 관련된 프로그램 제공 부족 △지역주민의 수동적 참여 △행정주도적 프로그램 준비: 현실적으로 주민자치회는 읍‧면‧동에서 준비한 주민자치프로그램에 대한 의견제시나 심의 수준에 그침 △지역주민의 주체성 미흡: 주민자치센터가 설계한 프로그램의 이용 수혜자, 고객으로서의 역할에 한정 △문화여가프로그램 중심: 당초 기대한 주민자치기능 수행 부족 등이 지적됐다.

이에 관련해 민기 교수는 “현재 주민자치는 ‘7급 주민자치’라고 할 수 있다. 담당 7급 공무원이 써준 시나리오대로 운영되고 있는 셈이다”라고 덧붙였다.

계속해서 민 교수는 제주시 일도2동과 서귀포시 동흥동의 주민자치센터 교육 프로그램 운영 사례와 함께 ‘주민자치대학’ 교육과정을 소개했다. 주민자치대학은 6개월 과정으로 15주간 주 1회 2시간씩 총 30시간으로 운영되었으며 교육분야는 △기본소양 및 이론교육(9개 항목) △실무역량(20개 항목)으로 구성됐다. 수강생은 50~60명이었으며 커리큘럼은 다음 표와 같다.

끝으로 민기 교수는 주민자치 교육과정의 발전 방안을 제시했다. 주요 내용은 △주민자치교육의 전문성 인식 확대 △주민자치교육에 주민참여의 확대 △주민자치교육 수단의 다양화 △주민자치교육과 평생학습의 연계 강화 △주민자치교육 운영 중간조직의 전문화 및 활성화 △현장 중심의 교육과정 개발 및 현장을 아는 전문강사 확보 △행정의 지속적 지원 및 교육운영 평가 강화 등이다. 그는 “교육에 특히 3,40대 젊은 층을 끌어들이는 노력이 필요하다. 또 다른 차원으로는 젊은이들이 예컨대 워킹홀리데이 같은 프로그램을 해외로 가는 것이 아니라 전국 읍면동으로 가고 이 비용을 나라에서 지원해주는 방식도 필요해 보인다. 이들을 교육하고 또 민원업무 중심으로 현장에서 계속 활용을 하고 결국 고용까지도 갈 수 있는 구조를 만들면 주민자치 활성화에 기여할 수 있지 않을까 하는 생각도 든다”고 제안했다.

 

사진=문효근 기자