제주특별자치도 주민자치의 독특한 전통과 상황, 주민자치 실질화를 위한 방안이 심도 깊게 모색됐다. 이 같은 논의는 한국주민자치학회가 6월 20일 중앙대에서 개최한 제70회 주민자치 연구세미나 ‘주민역량강화를 위한 주민자치교육과정 사례 소개’ 발표에서 활발히 진행됐다. 이날 세미나는 전영평 대구대 명예교수가 좌장을, 민기 제주대 행정학과 교수가 발제를, 그리고 허훈 대진대 교수가 지정 토론을 맡았다.

민기 교수의 제주특별자치도 주민자치 현주소와 역량강화 교육 프로그램에 대한 발제 후 허훈 교수의 지정토론이 이어졌다. 그는 “먼저 질문을 드리고 싶다. 살고 있는 장소에서 사람들과 어울려 살 때 발생하는 문제들을 스스로 진단하고 거기서 의제를 찾아내 해결하기 위해 지식, 학습이 필요하다면 그 활동에 대해 7급 공무원이 시나리오를 써줄 수 있을까요? 또, 주민자치(위원)회가 한다는 것이 과연 제도적으로 이렇게 해 봐라, 거기서 주어진 의제, 모인 사람들, 내가 가까이하는 이웃들, 감당해야 하는 문제들을 가지고 우리를 불러내고 있는 것인가? 그리고 제주도가 우리 전통 속에서의 훌륭한 점을 제대로 활용하고 있는가?”라고 문제를 제기했다.

이어 허훈 교수는 “주민투표를 통해 제주도에 기초자치단체를 부활할 길이 열릴 전망이다. 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 개정안이 지난 5월 24일 국회 행정안전위원회 전체회의를 통과한 것이다. 이 개정안이 본회의를 통과하면 도지사가 도의회 동의를 받아 행정안전부 장관에게 주민투표 실시를 요청하는 절차를 거쳐 기초자치단체인 시·군을 부활시킬 수 있게 되는 것이다”라고 운을 뗐다.

그러나 허훈 교수는 “그동안 많은 논자들이 제주특별자치도를 얻고 기초자치단체, 즉 생활자치를 잃었다고 평가했다. 그렇다면 앞서 논한 개정안이 제주도의 희망대로 국회를 통과하게 되면, 주민자치를 할 수 있는 환경이 열린 것일까? 긍정적으로 보면, 생활자치에 관련한 의제가 기초자치단체 차원에서부터 다루어질 수 있다는 점에서 그렇다고 할 수 있다. 전제는 부활할 수도 있는 기초자치단체가 제주도 외에서처럼 주민자치를 관제 자치로 만들지 않아야 한다는 점이다. 발표에서처럼 제주특별법은 전국에서 유일하게 주민자치위원회를 법적 근거를 두고 운영했다. 이런 경험을 보면 제주도는 조금 더 좋은 환경에서 주민자치를 할 수 있었다고 할 수 있다. 하지만, 제주도도 여전히 실제 주민자치가 이루어지는 리통에서의 의제와 주민자치위원회가 수행하는 의제사이에는 괴리가 있는 점을 발견할 수 있다”고 지적했다.

이어 그는 “기초자치단체가 부활되어도 주민자치기구의 구성이 기존의 실제적인 주민자치기구와 충돌이 되지 않아야 하는 점을 시사한다. 물론 주민투표를 거쳐 기초자치단체의 부활 여부를 정해야하기 때문에 제주특별자치도 주민들의 선택에 달려있다고 할 수 있다. 주민자치의 관점에서도 제주도와 주민들이 특별자치도의 위상과 권한을 가지고 주민자치기구를 일치시킨다거나 주민자치의 의제를 폭넓게 인정하는 등의 노력이 필요하다. 그렇게 해놓고 주민자치교육프로그램도 유의미하게 되지 않을까 생각한다”고 밝혔다.

주민자치교육프로그램과 관련해 허훈 교수는 “첫째로 교육은 실제를 상정하고 이루어져야 한다는 점에 주목하고 싶다. 컴퓨터교육이 있는 것은 실제로 컴퓨터를 써야 하기 때문이다. 주민자치교육을 받고 나면 주민자치를 해야 한다. 그러려면 주민자치의 공간이 살아나야 하고, 이 공간에서 사는 사람들에게 자치권이 주어져야 한다. 즉, 이 공간 내에서만 풀릴 수 있는 의제를 설정하고, 이를 풀 수 있는 권한과 재정이 주어져야 한다. 그러나 현실을 그렇지 못하다. 전화기도 충전을 하면 쓰는데, 주민자치교육은 교육만 받고 쓰지 못해서는 안 된다. 그러므로 주민자치프로그램에 도움이 되는 내용을 보탠다면 교육과정에는 주민자치현장탐방이 있어야 하고, 또 주민자치 실험이 있어야 한다. 둘째는 주민자치교육도 세분화되어야 한다. 흔히 교육기획자는 열심히 만들어놓아도 들으러 오는 사람들이 없다 또는 한정되어 있다는 말을 하는 경향이 있다. 하지만, 내게 꼭 필요한 지식과 정보를 나누어준다는 확신이 드는 곳엔 열심히 참여하는 것도 사실이다. 자신이 원하는 것을 배우는 데는 어떻게든 열심을 낸다”고 설명했다.

다음으로 허 교수는 “교육에는 장소에 대한 시각이 담겨야 한다. 어느 곳에서나 통용되는 교육프로그램이 없지는 않겠고 또 꼭 필요한 교육도 있을 수 있겠지만 장소에 기반한 교육이 없을 때는 수강생들의 관심을 끌기는 쉽지 않다. 오히려 장소성에 기반해 이론이 사용되어야 한다. 예를 들어 토론자는 어느 마을을 상정하여야 그 마을의 역사, 문화, 경제 등의 삶의 모습 속에서 살아가는 주민들의 자치활동의 모습이 그려질 수 있다고 본다. 그 마을에서 풀어야 하는 과제인식 속에서 이론이 종사하도록 하면 좋지 않을까 하는 것이다. 또, 교육이란 말을 조심스럽게 썼으면 한다. 대부분의 경우에 교육은 학습으로 바꿀 수 있다. 즉, 주민자치능력향상을 위해 교육시킨다는 말보다는 주민자치 능력향상의 학습기회를 제공한다고 하면 될 일이다. 평생교육시대라는 말 대신 평생학습시대라는 말을 쓴지도 오래되었다. 교육은 기획자나 교육자의 입장에서 지식과 정보를 공급하려는 시각이 담긴 용어이다. 반면 학습은 학습자가 자신의 의지나 의도에 따라 공부하는 것을 의미한다”고 지적했다.

결론적으로 허훈 교수는 “주민자치교육프로그램을 잘 구성해 제공한다는 기본 전제는 찬성한다. 하지만 주민자치능력을 갖고 싶어하는 학습자의 입장에서 교과가 구성되었으면 한다. 그러기위해서는 주민자치가 이루어져야 할 장소(현장이라고도 할 수 있다)와 관련 있는 자치의제를 다루는 프로그램을 넣고 또 관련된 장소에 대한 공부, 또, 관련 주제를 가지고 실험할 수 있는 기회를 제공하였으면 한다. 그리고 제주특별자치도의 경우 시군정부가 부활하더라도 주민자치가 잘 될 수 있기 위해서는 시군보다 작은 단위 즉, 서귀포시를 예로 들면 자구리바닷가 마을의 주민자치조직을 인정하는 방식으로 실제 주민자치가 이루어지길 바란다. 주민자치의 실제 현장이 부활하지 않는데 부활하지도 않을 주민자치를 위해 교육을 해서 무슨 소용일까? 기존의 마을 단위 즉 함덕리, 동백마을, 마라리 등 작은 단위의 주민자치를 인정해주어 특별한 지위를 부여받은 특별도로서 우리나라 주민자치의 발전에도 길을 제시했으면 하는 바람”이라고 지정토론을 마무리했다.

이에 민기 교수는 “주민자치센터에서 하는 여러 프로그램이 과연 지역 문제 해결할 수 있을까, 이건 다른 차원의 문제라고 본다. 이게 주민자치와 따로 놀기 때문에 교육, 자치 프로그램 만들어 지역 문제 풀 수 있도록 해보자는 차원에서 교육 프로그램 만들어 본 것이라고 할 수 있다. 그래서 프로그램이 잘 됐다 이건 아니고 부족하다고 느끼는 점이 많다”라며 “현재 제주도의 난개발, 환경 등 여러 문제들은 주민자치 역량의 문제라기보다는 공공 역량의 문제라고 보여 진다. 주민자치교육과 관련해 말씀해주신 것들은 계속 현장으로 가서 문제를 해결할 수 있도록 노력해야 할 것이라고 생각한다”고 언급했다.

박경하 중앙대 명예교수는 “주민자치위원회가 주민자치센터 프로그램 심의 역할에 그치고 있어서 자기결정권을 높이는 강좌가 더 있으면 좋지 않을까 하는 생각이 든다”고 견해를 밝혔다.

전은경 주민자치교육원장은 “제주도 주민자치조례를 보면 주민자치위원회의 기능이 주민자치센터 심의만 하는 게 아니고 다양한 기능을 하고 있어서 개인적으로 우수사례로 보고 있다. 여러 역할 항목이 있다. 어느 지역에도 없는 혁신적인 조례라고 본다. 그런데 현실은 주민들을 위한 교육프로그램 운영 쪽에 치우친 것 아닌가하는 생각이다”라며 “제주도에는 인구이동이라는 특별한 측면 있다. 이주해온 사람들에 대한 홀대라고 해야 하나, 굉장히 배타적이다. 이주 자원을 잘 끌어들여 정착시키는 게 중요하고 이게 교육에도 반영되면 좋을 것 같다. 현 상황에 대한 인식이 불가능한 정도의 교육만 이뤄지는 게 현실인 것 같아 전체적으로 업그레이드 됐으면 한다”고 주문했다.

이어 전은경 원장은 “주민자치교육은 첫째 주민센터를 통해 주민 서비스를 잘 하기 위한 역량이 무엇이고, 또 스스로의 역량을 키우는 게 과연 무엇이어야 하는가 등 논란이 있을 것 같다. 과연 이들에게 절실한 게 무엇인가 하는 요구를 포착하는 것도 쉽지 않다. 교육을 기획하는 지식인들의 실수 중 하나가 자신들의 통찰에 의해 프로그램을 구성해서 수요자들의 요구와 엇나가는 면이 있다는 것인데 현장 요구를 더 잘 파악해 프로그램을 짜야할 것 같다”고 지적했다.

안현미 한국주민자치중앙회 사무총장은 “주민자치대학 교육과정을 소개해 주셨는데 교육 결과가 궁금하다. 출석율이나 교육에 대한 피드백, 끝나고 나서의 효과 등 자체 평가가 궁금하다”고 질의했다.

이에 민기 교수는 “주민자치대학 교육기간이 15주인데 출석율을 보면, 인정결석 빼고 무단결석 2회 이상이면 수료를 못하는데, 대략 수강생의 85% 정도가 수료를 했다. 운영진, 강의에 대한 평가는 매우 좋았다. 1~3기를 보면 기수별 친목모임을 하더라. 수료생들이 각 지역에서 주민자치위원으로 활발히 활동하고 있다. 주민자치대학 자체가 특정 동네 기반이 아니라 도에서 운영하는 프로그램이다 보니 이주해온 분들이 많이 참여했다”고 답했다.

민기 교수는 또 “제주는 다른 타 지역에 비하면 그 비중이 낮긴 했지만 주민자치센터 프로그램이 문화여가 중심인 것은 무엇보다 이 프로그램들이 재미있기 때문이라고 본다. 도농복합지역이나 시골에서는 특히 인기가 더 많은데, 문화예술프로그램이 지역에 활력을 주기 때문에 더 확대되는 것 같다. 그럼에도 이 중 한두 개라도 인문교육, 주민자치교육을 넣어보자 제안하고 있다”라며 “주민자치대학 15주 교육도 입문과정이라고 할 수 있는데 제대로 해보려면 심화과정으로 체계화 해야 한다. 이거라도 안 하면 안 될 것 같고 우선은 부족한 걸 조금이라도 메우고자 기획한 것이다. 문화여가 프로그램으로 치중되거나 동네 관광지화 사업 중심으로 가는 것은 경계해야 할 것 같다. 동네를 관광지화 시키는 순간 공동체는 무너지기 시작하는 것 같다. 이런 문제들을 같이 풀 수 있는 회의 수단이라도 교육으로 제공해보자 하고 시작한 게 주민자치대학이다”라고 설명했다.

전상직 한국자치학회장은 “2003년 행자부의 제주도 주민자치센터 시범실시 평가단장으로 활동한 적이 있다. 그때 제주도는 리 주민자치가 매우 잘 되고 있는 것을 발견해 행자부에 전달했는데 당시 행자부가 우리가 원하는 건 주민자치센터이지 마을자치가 아니라고 회신했던 기억이 있다. 전통적으로 내려오던 아름다운 전통을 주민자치위원회와 접목하는 데 실패한 것”이라며 “주민자치센터의 기능 부여는 잘 되어 있다. 그런데 주민자치위원회의 기능은 주민자치센터 운영에 관한 기획은 못하고 심의만 가능하게 되어 있다. 이것만 하면 주민자치가 된다고 생각을 한 것인지. 주민자치센터의 기능은 다양하지만 이건 어디까지나 센터의 기능이지 주민자치위원회의 기능이 아니었다. 여기에 오류가 있었다”고 지적했다.

그는 또 “주민자치 vs 마을자치 이 두 개념에서 상당한 혼동이 있는 것 같다. 주민자치는 주민이 주체가 되어 모든 걸 주민에 맞춰야 하는 것이고, 읍면동자치는 읍면동에 주민들을 맞추는 것이다. 읍면동장이 이미 자리 잡고 있는 상황에서 주민자치를 억지로 끼어 넣고 주민자치라고 하면서 실제로는 마을자치를 계속 강조하고 있다. 주민들에게 예산이나 권한, 자원도 안 주고 순전히 열정페이로 마을계획과 마을사업을 짜라고 한다”라며 “조선시대 내내 향약 상하합계가 삐그덕거린 건 하계의 자발성을 상계가 못 만들어서이다. 지금도 주민들의 자발성을 못 만들고 있다. 지금은 주민자치가 아니라 위원회자치만 하고 있다. 아무리 애써도 안 된다. 첫 단추를 다시 잘 끼워야 한다”고 주장했다.

계속해서 전 회장은 “상당히 어려운 점은 주민자치가 정치적 형식으로는 직접민주제라는 것이고 이를 통해 탈중앙정치화, 탈냉전도 저절로 이뤄져야 한다는 것이다. 그런데 행정도 정치권도 이를 쥐고 놓지 않고 있다. 주민자치의 오류는 형식적으로 직접민주제인데 주민을 빼버리고 위원만 있는 상황에서 주민자치를 얘기하는 이상한 현실이라는 것이다. 주민자치에서 주민자치‘위원’만 다루고 주민들을 안 다루고 있다. 근본모순이 있다”라며 “제주도는 방치된 상태의 리를 잘 발전시켜 내부적으로 민주화, 공공화 시킨다면 그게 주민자치의 방향이 아닐까. 리를 더 연구해봐야 할 것 같다”고 덧붙였다.

윤왕희 박사는 “제주특별자치도가 되면서 기초자치단체가 없어지고 풀뿌리민주주의가 약해졌다고 하셨는데, 그렇다면 기초자치단체장, 기초의회의원 등 최하부 주민대표자 없이 국회의원만 남은 셈인데 이들과 주민과의 상호작용이 다른 지역과 다른지 궁금하다. 또 하나, 주민자치가 탈행정화가 안된 측면, 즉 행정범위 체계 안에 있어 주민과 주민자치위원들이 행정서비스를 받는 수혜자, 수동적 객체에 머물 수밖에 없는 존재이고 7급 공무원 입장에선 이들도 다 민원인인 셈이다. 이들이 행정에서 벗어나 지방자치권을 가진 존재로 정체성이 전환될 필요가 있는 것 같다. 정치가 관여해야 하는 차원이다. 우리는 실질적으로 지방자치를 해본 적이 없다. 정치가 개입되어야 할 것 같다. 주민자치는 직접민주제로 대의제보다 더 정치적 영역이다. 수동적 객체가 주체로 바뀌어야 하고 그걸 매개할 수 있는 일종의 로컬파티가 필요하다는 생각이다. 현재 우리는 전국 정당, 중앙당 시스템이기 때문에 주민자치에 정당이 개입하면 오염된다는 인식이 있지만, 주체로서의 주민 조직을 재조직화 하고 주권을 발휘할 수 있게 도와주는 로컬 파티가 중요할 것 같다. 정치를 전면에 내세우고 큰 틀에서 전환이 필요하다”고 주장했다.

민기 교수는 “주민자치에 있어서 리, 읍면동 단위를 명확히 구분해야 한다. 이에 따라 양태, 처방이 완전히 달라지기 때문이다. 마을간 갈등은 읍면형 주민자치회가 풀어야 할 것 같다. 주민자치를 대도시형, 산간형, 읍면형 등으로 구분해서 한다면 새로운 모습을 만들어내지 않을까”라며 “제주에서 리 주민자치가 잘되고 있지만 여전히 잘되고 있는 건 과거의 기록 때문이기도 한 것 같다. 제주에는 지역중심, 리 중심, 교육활동까지 지역민 스스로 해결했던 전통이 남아 있다. 리 중심 결속이 강화되면서 배타성도 더 커진 것 같다. 이익중심으로 마을회 변질된 것도 있다. 과거의 좋은 전통 즉 공동체덕성, 가치 등을 새로운 주민자치회로 합류시켜 지역문제를 해결할 수 있을까 라는 차원에 와 있는 것 같다. 제주는 과거 역사와 전통, 출입금지령 등으로 스스로 문제를 풀지 않으면 해결하지 못했던 독특한 사회였고 이 전통이 아직도 있다”고 언급했다.

이어 민기 교수는 “국회의원 관련 질문에 대해서는, 기초의회가 없어지고 나서 도의원의 역할과 위상이 더 높아졌다고 볼 수 있다. 국회의원은 다른 지역과 비슷한 역할을 하고 있다고 보고 오히려 기초의원의 역할까지 도의회에서 하고 있는데 그렇게 볼 때는 도의원의 숫자가 적은 셈이다. 표의 등가성에 있어서는 점점 주민 대표성이 약해지고 있는 것”이라며 “그러나 기초자치단체의 문제는 아니다. 제주에 맞는 룰 세팅을 못하는 창의력의 빈약함이 문제다. 특별법이라는 토대가 있는데도 제대로 룰을 만들지 못했다. 기초단체 부활? 기초단체가 있는 다른 지역이 잘되고 있나? 아니다. 오히려 제주가 나은 상황일 수 있다. 상상력, 창의력을 가지고 공동체문제를 해결하는 제도를 세팅하는 능력, 이건 정치학자들이 해줘야 할 것 같다. 행정학자들은 기능적 접근만 하고 있는 것 같다. 정치학에서 접근해야 지역문제 해결에 기여할 것 같다”고 제시했다.

사진=문효근 기자