조선시대부터 현재에 이르기까지 국가제도 속에서 주민자치가 어떻게 작동되어 왔는지에 대한 고찰과 문제점 진단, 향후 나아갈 방향에 대한 논의의 장이 펼쳐졌다.

한국정당학회 하계학술대회가 ‘정치적 다양성과 관용’을 대주제로 26~27일 제주 메종 글래드호텔 열리는 가운데 첫날 오후 한국주민자치학회가 주관하는 주민자치 기획세션 ‘국가제도와 주민자치’가 열렸다.

이날 기획세션은 심익섭 동국대 명예교수가 좌장을 맡아 황도수 건국대 교수가 ‘한국 주민자치 관계 법령에 관한 분석적 고찰: 민주주의의 현실과 주민자치의 중요성’이라는 제목의 기조발제를, 이어 전상직 한국주민자치학회장(사회적 가치와 주민자치), 박경하 중앙대 명예교수(조선시대 지방행정과 주민자치), 조성호 경기연구원 선임연구위원(갑오-광무개혁기 향회조규의 현대적 의미와 과제), 김필두 건국대 겸임교수(해방 후 주민자치와 주민자치 표준조례), 박서현 제주대 연구교수(제주도 농촌마을의 공동자원 공동관리에 입각한 주민자치 사례 소개)가 차례로 발제에 나섰다.

먼저 황도수 교수는 ‘한국 주민자치 관계 법령에 관한 분석적 고찰’에서 주민자치가 오늘날 우리나라에서 왜 쟁점이 되어야 하는지, 즉 단체자치에서 주민자치로의 전환이 왜 필요한지, 단체자치를 하더라도 적어도 지방의 공공사무처리에서 주민의 ‘자율’이 왜 강조되고, 보장되어야 하는지, 그것이 얼마나 중요한지를 검토한다.

그는 한국 간접민주제의 현실을 날카롭게 지적하며 ‘국가 민주주의’가 총체적으로 무너졌으며 국가권력이 국민과 괴리되어 주권자인 국민이 국가권력으로부터 소외된 상태라고 진단했다. 그리고 이러한 국가의 간접민주제 폐해를 해결하기 위한 대안 중 하나로 ‘공공사무의 단위를 국가가 아니라, 지역으로 좁혀서 국민의 민주적 자율성을 높이는 것’이라고 제시했다.

황도수 교수는 “국가의 경우, 5천만 명이 참여해야 하므로 국민의 자율성을 높이는 데 효율성이 떨어지지만, 공공사무의 단위를 읍면동/통리, 시군 등으로 좁히면, 국민의 자율성과 민주적 참여, 그리고 공무원 책임을 실질적으로 구현하는 데 효율성과 합리성을 크게 높일 수 있다”며 “주민자치의 관점은, 지방자치를 바라보는 시각에 근본적인 시사점을 주게 된다. 지방자치가 단순히 지방문제를 해결하는 단체자치의 시각을 넘어선다는 쟁점이다. 지방자치는 국가 단위에서 어쩔 수 없이 채택할 수밖에 없는 간접민주제가 가질 수 있는 폐해를 극복하는 중요한 수단이 된다는 관점이다. 지방자치가 단순히 지방의 민주주의가 아니라, 국가 전체의 민주주의를 근본적으로 변혁하는 중심이 될 수 있다는 것이다. 이런 관점은 지방자치 문제가 단순히 지방 민주주의 문제가 아니라 국가 민주주의의 기초를 세우는 문제임을 분명하게 보여준다“고 설명했다.

이어 현행 지방자치의 현실과 법령 검토를 통해 황 교수는 “대한민국의 민주주의는 총체적 위기에 빠져있다. 국민의 주권자 지위는 교묘하게 축소되어 있다. 국가공무원들은 이제 국민에게 ‘해볼 테면 해보라’듯이 뻔뻔하게 자의적으로, 때로는 위법하게 국가권력을 행사하기에 이르렀다. 그들은 5천만 국민과 그 후손의 자유와 안전과 행복이 아니라 몇몇 권력자들과 그 후손의 자유와 안전과 행복만을 추구한다. 국가의 간접민주제 폐해를 보면서 혹시 하는 기대로 살펴보았던 현행 지방자치의 현실과 관계 법령은 희망 고문일 뿐이었다. 주민들이 시장, 군수, 구청장을 멀리하고, 지방자치단체 제도에 관심을 아예 두지 않는 이유를 충분히 이해할 수 있게 됐다. 현 제도 속에 무엇인가를 시도할 수도 없고, 그렇다고 현 제도를 바꿔보겠다고 나서지도 못하는 그 심정, 그래서 선량한 지도자가 나타나기를 기다릴 수밖에 없는 그 마음을 조금이나마 느낄 수 있게 되었다. 그리고 그런 날카로운 결론에 도달한 현실적 판단력에 감탄을 금치 못하게 됐다. 다만 이런 가운데 읍면동/통리에서나마 주민자치의 불씨를 살려 국가의 민주주의를 세우겠다고 모인 이 자리의 분들께 응원의 박수를 보낸다. 민주주의는 거저 얻는 것이 아니라는 것을 몸소 실천하고 있기 때문이다“라고 힘주어 말했다.

기조발제를 잇는 첫 발제는 전상직 회장의 ‘사회적 가치와 주민자치’로, 그는 이 발표에서 주민자치의 원리와 조건, 국가와 사회 속에서의 주민자치의 역할과 중요성을 역설했다. 전 회장은 “지역주민생활과 밀접한 공공의 경영을 주민자치회에 분권을 하면 주민자치회는 지역주민생활에 맞도록 자치를 함으로써 공동체로 발전한다”라며 “국가와 지자체가 지역사회와의 교집합을 독점해버리면 지역사회도 지역주민생활에서 공공을 형성하고 경영할 수 있는 기회를 상실함으로써 지역도 사회도 생활도 공공을 공공을 상실하게 된다”고 지적했다.

이어 그는 “지역주민생활과 밀접한 지역시장이 마을공과 주민공과 생활공에 기여할 수 있도록 자치화하면 지역의 시장은 대기업주도시장의 분지점을 넘어 지역을 공동체화하는 역할을 할 수 있다”라며 “대기업주도의 시장이 지역사회의 시장을 강점하고 독점해 버리면 지역시장은 지역주민생활의 공공에 기여하는 역할에 충실하지 못하고 지역사회는 지역의 시장을 잃게 되어서 지역을 마을공동체로 주민을 이웃공동체로 만드는 축을 상실하게 된다”고 덧붙였다.

계속해서 전상직 회장은 “국가주도나 특정단체주도로 조직된 단체가 주민자치회에서 충실한 기능을 수행하도록 제도화하면 주민자치는 주민역량에다 단체역량을 결집하여 지역을 공동체화 할 수 있다. 주민자치회가 지역과 주민을 대표하는 것을 국가나 지자체가 조직한 단체가 침식하고 훼손하는 것은 도움이 되지 않는다”라며 “주민자치는 행정적 속성을 가지면서도 비행정조직이요, 정치적인 속성을 가지면서도 비정치조직이요, 재정을 필요로 하면서도 비영리조직이요, 고유의 목적을 가지면서도 지역보편조직이다”라고 설명했다.

전상직 회장은 또 ‘주민자치’를 ‘주민과 마을의 생활관계를 주민들이 주민과 마을을 위하여 스스로 결정하고 실행하는 체계‘라고 정의하고 ’공동선‘과 ’인간존엄성‘을 언급했다. 이를 위해 ’주민들의 연대성‘과 ’보조성의 원리‘가 중요하다고 강조했다. 주민자치의 조건으로는 필요조건으로서의 ’분권‘과 충분조건으로서의 ’자치‘를 제시하며 “주민자치회 관련 법률은 먼저 주민들이 주민자치회로 자치를 할 수 있도록 하는 것이며 다음으로 주민자치회가 주민들의 자치를 촉발/배태/발전시키도록 하는 것이며 끝으로 주민자치회가 주민회와 자치회로 바람직할 수 있도록 분권을 하는 것’이라며 ”자치역량은 제도로 형성하고, 사업역량은 지원으로 형성한다. 통리에서는 주민의 자치권을, 읍면동에서는 협치권을 살려야 한다“고 밝혔다.

두 번째 발제는 박경하 교수의 ‘조선시대 지방행정과 주민자치’로 조선시대 지방행정체계와 주민자치로서의 촌계, 그리고 촌계의 현대적 계승사례 등이 소개됐다. 조선시대의 지방행정체계는 크게 ‘관치적 행정계통’으로서 국왕-감사-수령으로 이어지는 지방체계와 ‘자치적 행동계통’이라 할 수 있는 재지사족 중심 체계로 구분된다. 다만 재지사족 중심의 ‘유향소’는 원래 관치에 대한 견제조직의 성격이 있었으나 이후 ‘향청’으로 이름이 바뀌고 관청 산하에 들어가 자치와 관치의 성격을 둘 다 띄게 된다고 발제자는 설명했다. 발표에 따르면, 사족 자치조직으로서의 ‘향회’는 향촌 사족들의 자치 의결기구이며 유향소는 향회의 집행기구이다.

중앙에서 파견-임명하는 관치체제, 재지사족 중심의 향회와 별도로 기층민이 중심이 된 ‘촌계’의 존재는 오늘날 주민자치에 있어 시사하는 바가 크다. 박경하 교수는 “조선후기 촌계는 동계와 지방관에 의한 주현향약 등의 하부조직으로 흡수 편입되기도 했으나 끊임없이 기층민의 입장을 반영하면서 그 독자성을 유지해 왔다. 또, 19세기 중후반 촌계에서의 두레조직이 지배층의 수탈에 저항한 농민항쟁의 일부세력으로서 참여하기도 했다. 이는 민의 사회의식의 성장과 아울러 끊임없는 저항을 통해 자치성을 확보해 나가는 면을 보여주는 것이라 할 수 있다. 기층민의 조직인 촌계는 지배층의 지배이념, 사상과는 일정한 거리를 유지하면서 사족의 동계 등에 흡수되는 등 외형적 형태는 변화되고 있었지만 그 모습이 용해되거나 분해됨이 없이 생활공동체로서의 자생적인 필요를 바탕으로 오랜 전통을 유지해 왔다”고 평가했다.

계속해서 박경하 교수는 촌계의 근대 주민자치 계승 사례로 칠국 관호동계와 남원 입암향약을 소개했다. 두 마을 모두 동네 공유지를 중심으로 주민들이 직접 대표자를 선출하고 민주적 의사결정을 통해 상부상조하는 모습을 보여주고 있다.

세 번째 발제 ‘갑오 ․ 광무개혁기 향회조규의 현대적 의미와 과제’를 발표한 조성호 선임연구위원은 갑오개혁 이후의 향회조규를 분석해 오늘날 주민자치회 측면에서의 시사점을 도출하고자 했다. 그는 향회조규 속 향회와 오늘날 시범실시 주민자치회를 비교하며 개선과제를 제시했다.

이에 따르면, 첫째 역사적으로 향회, 촌계 등 우리나라 주민자치조직은 통･리 단위이고 외국의 경우에도 통･리 단위이므로, 현 읍･면･동 단위 주민자치회는 통･리 단위 주민자치회로 전환하여 설치할 필요가 있다. 둘째 주민대표성 차원에서 현행 읍면동장 및 통리장 임명제를 폐지하고 향회처럼 통리 단위의 주민자치회장을 직선하고, 읍면동장은 통리장 중에서 간선하는 방안의 모색이 필요하다. 셋째, 규약제정권을 침해하는 시군구 조례를 개선하여, 향회처럼 주민자치회의 주민총회에 규약제정권을 보장해야 한다. 넷째 향회처럼 주민자치회의 고유사무를 보장하여 주민 자치회를 역할을 강화해야 한다. 다섯째 시군구 지원금, 회비 등을 통해 주민자치회의 간사 및 사무국 직원의 인건비 및 위원의 회의비 지급이 필요하다 등이다.

네 번째 발제는 김필두 교수의 ‘해방 후 주민자치와 주민자치 표준조례’였다. 김 교수는 주민자치의 논리(이론적 배경)를 먼저 제시한 후 해방 후 주민자치제도 시행의 변천사를 주민자치 준비기-출발기-활성화기로 구분해 소개했다. 이어 주민자치조례의 변화추이도 설명하면서 결론적으로 주민자치의 비전과 목표, 주민자치회의 위상, 주민자치회의 조직구성 등도 제시했다.

지방자치관련 규정의 변화와 관련해 김필두 교수는 “지방분권법 개정으로 주민 대표성이 법에도 담겨야 한다. 주민이 지역사회 봉사자에서 대표자로서 명시되어야 한다. 또 주민자치회 조례도 보다 지역의 특성을 반영하는 방식으로 개정되어야 한다. 통리 주민자치회 설치에 대해서도 고려해보아야 한다”고 밝혔다.

마지막 다섯 번째 발제는 제주대 박서현 교수의 ‘제주도의 공동자원과 주민자치’였다. 그는 제주 농촌마을에서 공동자원을 공동 관리해 온 전통 속에 싹튼 맹아적 형태의 주민자치를 살펴봄으로써 이를 통해 오늘날 주민자치를 위한 시사점을 제시하고자 했다.

박서현 교수는 “제주 마을의 운영방식의 특징은 첫째 마을 운영의 중심에 공동자원이 존재한다는 것, 둘째 마을의 갈등을 해소하는 장치가 다양하게 존재한다는 점이다. 공동자원들이 많이 존재해온 만큼 마을 내에 다양한 갈등이 발생할 소지가 컸기에 이를 해소하기 위해 여러 층위에 걸쳐 있는 의사결정 구조가 형성된 것이다. 조례와 법률과 같은 다양한 제도적 장치가 마련되어 있지만 공동자원을 보전하고 지켜나가는 데에는 다양한 공백들이 존재하므로 이를 보충한 것이 마을 공동체의 관습이었다. 이러한 관습은 마을의 자치구조를 통해 여전히 유지되고 있다. 제주 마을에서 공동자원을 공동체적으로 관리하는 것을 주민자치적 활동으로 이해할 수 있는 것은 이 때문이다”라면서도 “그러나 행정의 관점에서는 제주 마을에서 이루어지는 주민자치적 활동은 주민자치로 이해되지 않음. 리 단위 마을에서 주민자치적 성격의 활동이 존재하지만 우선적으로 이는 읍면이나 동 이상의 단위에서 이루어지는 활동이 아니기 때문이다”이라고 설명했다.

그는 제주마을 사례가 주민자치에 주는 시사점에 대해서는 “주민자치의 이념에 부합하는 실천이 마을공동체와 공동자원, 의사결정구조와 같은 요소들을 갖출 필요가 있다는 점이다. 그런데 이는 공동관리의 주체인 공동자원의 공동관리자(commoner, 커머너)와 주민자치의 주체인 주민 사이의 관계를 검토해야 하는 문제로서 제기한다”라며 “중요한 것은 공동자원을 함께 운영하는 과정을 통해 가구의 생계를 유지할 뿐 아니라 동시에 마을의 사무에 관심을 가지면서 마을 자체를 공동으로 관리하는 자치의 역량이 강화된다는 점이다. 이러한 점에서 마을의 공동자원을 주민들이 직접 공동관리하는 실천의 확대는 주민자치 활성화에 도움이 될 수 있다”고 주장했다.

이어 박 교수는 “물론 제주의 마을과는 현저히 상황이 다른, 예컨대 도시에서의 주민자치를 활성화하기 위한 공동자원이 무엇이며 이러한 자원의 공동관리를 실천하기 위한 자생조직을 주민들이 어떻게 만들 수 있는가에 대한 모색이 별도로 필요하다. 하지만 이러한 모색을 구체적으로 하기에 앞서 분명한 것은 공동자원의 공동관리를 바탕으로 하는 일종의 공동체적 삶의 경험이 부재한 상황에서는 실질적인 주민자치가 불가능하다는 점이다. 이것이 공동자원을 공동관리 해온 제주마을의 경험이 오늘날 주민자치론의 보완에 기여할 수 있는 부분일 것”이라고 덧붙였다.

기조발제와 5개의 관련 발제가 끝난 후 이현출 건국대 교수는 “오늘 발제를 죽 들어보면 지방자치와 주민자치가 시대적으로 정반합의 작용을 거쳐 변천해왔던 것 같다. 민주화가 이뤄지면서 새로운 패러다임의 전환이 이뤄지고 그 뒤에 주민참여가 중요한 의미를 갖게 되며 주민자치가 중요해졌는데, 오늘날 현실은 민주주의 공고화로 갈 거 같으면서도 여전히 민주주의 회색지대에 머물러 있는 것 같다. 후퇴는 아니지만 공고화로 가지는 못하는 상태? 많은 다른 나라들이 그런 것 같다. 그렇다면 앞으로의 새로운 활로를 어떻게 찾아가야 할까? 과거의 과거의 빅 소사이어티, 그레이트 소사이어티에서 대안을 찾기도 하는 것 같은데, 새 패러다임 속 구현방향으로서 주민자치를 어떻게 구현할 것인가, 주민자치회 설계를 어떻게 할 것인가가 중요한 과제인 것 같다”고 언급했다.

그는 또 “제주도 사례를 통해 주민자치의 필요성을 생각해보면 공유지의 비극을 막기 위해 공유자원 관리 차원에서 주민들 간 논의가 필요하고 이런 과정에서 합의를 도출해나가는 패턴을 구현해 나간다는 측면이 있는 것 같다. 공동자원, 공동체문제를 해소하기 위한 비전 제시에도 주민자치는 더더욱 절실히 요구되는 것 같다. 세방화시대에 지역소멸을 막을 방법이 없으므로 지역만의 독자적 자치 아이디어도 매우 중요해졌다. 가장 지방적인 것이 가장 세계적이랄까. 공공에서 해결하지 못하는 것을 지역에서 상상력을 발휘해 해결하고, 이 해법이 주민자치에서 나올 수 있는 거 아닌가 하는 생각이 든다. 매우 중요한 과제다. 한국 민주주의의 갈등구조, 즉 중앙정치의 과잉화의 해결도구로서 주민자치회가 활용될 수도 있다. 획기적으로 패러다임을 전환해 구현하는 것이 과제다”라고 밝혔다.

전상직 회장은 “제주도 리 주민자치가 우리가 해야 할 주민자치의 전범인 것 같다. 그런데 현실은 행안부 지침에 의해 만들어진 것만 주민자치회로 인정받고 있어 이를 확 뒤집기위한 노력이 필요할 것이다. 공동자원에 의한 결속력 한편으로 배타성의 한계를 극복하는 게 필요하지만, 제주도의 현재 리를 주민자치회로 만들어 전국적 모범사례로 확산하여 더 좋은 주민자치회를 만들어갔으면 좋겠다”고 전했다.

사진=문효근 기자